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创新完善人大监督制度提升实效思考建议
随着社会主义政治文明和民主政治建设的推进，坚持和完善人民代表大会制度的任务越来越重，对人大监督工作要求越来越高。近些年来，地方人大监督工作有了较大进展，但监督不到位、效果不明显的问题还很突出。监督不力仍然是地方人大工作的薄弱环节。要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督制度的创新。
一、地方人大监督不力的主要根源
（一）监督方向不定位
权力法治要求，法律赋予的权力必须得到认真的执行，新创设的权力必须纳入法治的轨道。人大监督权力在法治方向上的游离表现为两个方面。
一是法律赋予的监督权力没有得到很好的运用。在现有监督方式中，地方人大运用频率较高的是听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。
二是大量运用的探索性监督方式缺乏具体的法律依据。近十多年来，地方人大常委会在行使监督职权过程中，探索和尝试了多种新的监督方式，如代表评议、述职评议、执法责任制、错案追究制、个案监督、任职演说、法律监督书或审议意见书等。但是，这些新的监督方式不是法律设定的，在现行的宪法和法律中找不到任何具体的规定，而且带有行政工作方式的痕迹和随意性。有人把这种运用宪法和法律以外的监督方式戏称为“大路”不走走“小路”。其中有的监督方式，部分专家学者和司法工作者存有质疑。
（二）监督程序不完善
宪法和地方组织法对地方人大监督程序的规定过于原则，缺乏明确的、可操作性的规定，主要表现在四个方面：
一是对监督对象的了解缺乏有力的组织支持。如县级人大监督预算执行情况、对预算进行初审的工作主要由财经工作委员会承担，而财经工作委员会一般只有1人，工作人员大多不具备足够的财政、审计、税收专业知识；况且审计机构又设在政府，人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性，结果是政府怎么报，人大就怎么批，预算监督在很大程度上流于形式。
二是监督程序难于启动。按照立法法和地方组织法的规定，地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销；县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。但法律没有具体规定审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。最有积极性启动程序的是利益受到或可能受到相关政府规章、决定、命令损害的公民、企事业组织和社会团体，但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大提出审查建议的权利。因此，越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的“红头文件”，就罕有被地方人大撤销的。
三是时间要素没有保证。我国宪法和法律规定的监督方式都是在会议上行使的。但地方人大及其常委会会议会期往往比较短，议程多，代表或者常委会组成人员即使提出监督方面的议案，一般也很难进入法律程序。有些地方人大常委会规定，“一府两院”的有关工作报告必须于常委会会议召开半个月或七天前报送人大常委会，以便于常委会组成人员熟悉情况或开展调研，但由于这一规定缺乏法律权威性，实践中大多没有得到严格执行，常委会组成人员有时甚至是到了会场才看到报告，审议质量和效果可想而知。
四是处置、惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任，如审查、审议“一府两院”工作报告未通过怎么办。对受质询机关的答复不满意，又怎么办。法律都没有规定，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。
（三）监督体制不协调
体制问题是导致人大监督不力的深层次原因，其中影响最深刻的是领导体制的问题。领导体制主要表现为党和国家机关在决策、执行、监督中的关系上。党政关系表现在我国政治制度的方方面面，从国家政策的决策、执行、监督过程的角度看，体现为“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层制，而且具有从决策、执行到监督的系统功能，“党组织在进行政策制定以后，继而控制和参与这些政策的实施……与政府部门一起履行执行功能。”①实际工作中突出表现为：党政领导“一肩挑”，党政联合决策、行文，党政合署办公等。人大监督对象是“一府两院”不包括党委。由于党委和政府联合发文作出决策、决定的现象仍大量存在，对这种党委行为和政府行政共为一体的做法，人大难以监督。
二、创新地方人大监督制度的建议
人大监督工作创新要以制度创新为归宿。十七大报告指出，要着重加强社会主义民主政治的制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。同样，创新地方人大监督就是要把我们的一些成功的做法形成制度，制定成法律法规，使其具有权威性、稳定性和统创新完善人大监督制度提升实效思考建议第2页
一性。从权力、程序、体制方面进行积极探索、勇于创新，使其更符合依法治国的基本要求，始终保持人民代表大会制度正确的发展方向。
（一）权力法治化。权力法治意味着必须执行法定职权，必须将一切可行的监督方式纳入法制轨道。首先是宪法和法律已经规定的监督方式，如询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等，要消除顾虑，敢于运用。广东等地尝试运用质询、询问权，不仅没有造成负面影响，而且很好地促进了政府工作，赢得了广大人民群众的拥护和支持。其次，正在探索的监督方式合适与否，应有明确态度。一项新的监督方式尽管在实践中有些效果，但如果长期没有纳入法律的范畴，不仅影响其实施的权威性，而且会影响人们对法治的信心、对法律的信仰，也对人大加强监督工作不利。因此，国家立法机关对代表评议述职评议、个案监督、审议意见书、法律监督文书等一些行之有效的做法要进行甄别和总结，尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法，将其规范起来，确立其法律地位。
监督权力能不能得到有效行使并达到目的，还有赖于程序的科学、合理和完善，地方人大之所以在宪法和法律之外探索监督工作的新方式，原因之一就是宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔，但程序不完善，运作起来极不方便。相对而言于实体权力来说，程序问题是个更重要的问题，要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。
（二）程序规范化。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志，实现人民当家作主上。但是，无论实体的设计是如何美妙，如果在程序的设计及其运作不符合实体的目的时，再美妙的人民代表大会制度实体也会变成虚幻。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性，“人大监督一旦依照程序进行，无论程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右程序的运行……随着程序过程向前推进，人大监督则一步一步地得到实现”。②针对人大对监督对象的了解缺乏组织支持和有效方式的问题，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，把审计部门划归人大常委会领导。建议将立法听证扩展到监督领域，在监督工作中引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以公开、直接的方式听取各方面的意见，保证监督的民主性和公正性。
针对监督程序难以启动的问题，要明确赋予人大常委会组成人员提出有关监督议案、质询案的权力。当然，完整意义的监督权不能由个人行使，只能由常委会行使。而常委会组成人员的提监督议案权只是部分地行使监督权，还不能说他具有监督权，具体运作方式可借鉴美国参议院的做法，“一个议员与若干名议员联名，只要按议案固定格式填上一段表达自己愿望的文字，并将其投入议案箱或交给在场主管议案的职员即算正式提出。”③议案提出后由主任会议决定是否列入会议议程。这样，即能保证监督议案提得出、监督程序便于启动，又能防止监督议案过多过滥、影响监督的严肃性。对地方政府规章及规范性文件的审查程序，可立法赋予利害相关人有向地方人大提出审查建议的权利。
（三）体制科学化。“党政双轨行政体制”与合理的人大监督是不完全相容的。当前，加强和改善党的领导，就是要在党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的格局下，充分发挥人大的职能作用，特别是发挥人大监督的作用。人大监督有利于更好地实现党的领导。因为，其一，人大作为国家权力机关的功能不仅是立法而为社会分配价值，重要的是它具有开展最高权威性的国家监督的功能和优势。其二，人大监督与加强党的领导的目标是一致的，宪法和法律是党领导人民通过立法机关制定的，是党的路线、方针、政策的法制化、定型化，是党的主张和人民意志的统一。人大保证宪法、法律法规的有效实施，就是遵从人民的意志，实现党的领导。人大监督政府工作，既是制约，防止其滥用权力，又是促进政府决策的科学化、民主化，提高行政效能，加快推进经济社会发展，更好地实现人民的根本利益。
为完善人大监督体制，使其能够协调有效运行，一要实现党的领导的法治化，依法分清并确定党的权力和人大的权力，对于本行政区域内政治、经济、文化、社会发展、法制建设和涉及全体公民整体利益的重大决策，凡是依法应当提交本级人大或人大常委会讨论、决定的，都必须提交本级人大或常委会经过法定程序进行讨论或形成决议决定，并由人大督促政府贯彻落实。二要摒弃党政联合决策、联署行文的方式。党委其实完全可以不与政府联署而另发文件，以免党政不分，造成被动。而且，党政合发文件，使党的政治领导行政化，实际上降低了党的领导权威，变成政府行为的工具或附庸，显然失当也失策。三要加强人大的组织建设，合理设置人大的政治资源，人大常委会的主要领导人在党内应有相当位置，人大常委会组成人员的配置，要以年轻化、知识化、德才兼备为标准，并提高专职委员的比例，提高常委会组成人员的整体工作素质、职业忠诚度和主观能动性、积极性，增强人大的生机与活力。
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