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设立民事行政公诉制度思考探讨
改革开放以来，我国取得了举世瞩目的成就，但是，也不可避免地存在着一些不足之处，如国有资产流失、环境恶化、市场割据、不正当竞争、“豆腐渣”工程等等社会现象，导致国家利益和社会利益等公共利益严重受损，由于法律的缺位，这些违法行为得不到应有的制裁，从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度来看，这不利于社会稳定和社会的公平正义。为此，有必要建立民事行政公诉制度，只有建立了民事行政公诉制度，才能把一切违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依照法律进行纠正、制裁，使国家利益和社会公共利益得到充分保护。民事行政公诉，就是检察机关代表国家利益和社会公共利益，对需要由检察机关作为诉讼代表人提起诉讼的民事案件和行政案件，作为民事诉讼和行政诉讼的公诉人，依法提起诉讼程序，请求人民法院对该案件依法裁断的民事、行政诉讼制度。对于检察机关是否可以提起民事行政诉讼，近年来在学术界和司法实践中争议较大，从国外的立法来看，民事行政公诉是一种较为普遍的做法，而我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法对此未有明确的规定。在此，我就设立民事行政公诉制度作了一些思考。
一、检察机关是民事行政公诉制度的主体
建立民事行政公诉制度，涉及的内容十分庞杂，其中之一就是由谁来充当诉讼主体，由于民事行政公诉基于国家公诉权而产生，因此民事行政公诉的主体资格只能赋予专门的国家机关，即有权代表国家和社会等公共利益者，而且只能由法律授权，而不能由法律以外的规则规定。目前我国宜由检察机关作为民事行政公诉的主体。
从国外情况看，在英美法系国家（如美国），根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉，最近几年比较著名的有检察官代表美国政府诉微软公司案等。在大陆法系国家，法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。由此可见，两大法系虽然具体规定有差异，但这些国家的立法均不同程度地授予检察机关代表国家和社会公共利益在一定范围提起民事行政公诉的权力。把检察机关参加民事诉讼制度推向一个更重要的地位的，是前苏联和东欧社会主义国家的立法。列宁认为，检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。在列宁的思想指导下，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定，“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”这一制度历经修改，成为完备的制度，并且为各东欧社会主义国家所效仿。
从国内的情况看，对于检察机关提起诉讼这一职权，我国在刚刚设立检察机构的时候就予以确认，早在清末、民国时期就已经有与之相关的规定，新中国成立后，检察机关的这一职权更是得到强调。1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼；1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼；1957年最高法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条有类似规定，允许检察院对“有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼；1979年2月2日，最高法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对民事公诉制度再次确认。但是，由于众所周知的原因，这样的制度并没有坚持下去，特别是在检察机关被彻底“砸烂”以后，这样的制度就更没有理由存在了。
从理论上分析，民事行政公诉是国家提起的诉讼，但国家无法作为一个实体来实施具体的诉讼行为，需要特定的执行人代表国家行使民事行政公诉的权力，从我国的体制看，可供选择的有三个：一是人民代表大会。人民代表大会作为国家的权力机关，可以行使国家的一切权力，当然也包括民事行政公诉的权力。二是政府。政府是国家的行政机关，直接管理国家财产，对于损害国家利益和社会公共利益的民事违法行为，政府作为国家财产的管理者，可以代表国家提起民事行政公诉。三是检察机关。人民检察院是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的职责。在刑事、民事、行政三大诉讼体系中，人民检察院都担负着重要职责。在刑事诉讼中，人民检察院就是代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉。在民事行政诉讼中，人民检察院也有能力代表国家对民事行政违法行为人提起公诉。
在以上三个可供选择的民事行政公诉主体中，人民检察院最为适宜。理由如下：人民代表大会作为国家的权设立民事行政公诉制度思考探讨第2页
力机关，主要行使立法权和监督权，而较少参与某些具体活动，且人民代表大会地位在同级审判机关之上，由人民代表大会提起诉讼，不利于审判机关诉讼活动的顺利开展和确保判决的公正性。按道理，政府机关是最好的诉讼主体，当侵害公共利益的事情发生时政府机关应立即起诉，对此进行制止。但在我们国家，政府部门很多，有时职权不清，有的案件涉及几个交叉的国家利益，造成几个部门互相推诿或重复劳动，此外，政府作为国家行政机关，在管理社会经济活动的同时，也参与具体的民事经济活动，政府实施的具体行为也可能损害国家利益和社会公共利益，而成为民事行政公诉的被告人，因此政府不宜作为民事行政公诉的主体。而赋予检察机关提起民事行政诉讼的职权是可行的，一是检察机关作为国家法律监督机关，本就具有提起刑事公诉和刑事、民事、行政抗诉的权力，公诉权作为法律监督权的基本内容之一，不能仅仅体现在刑事领域，还应在民事行政诉讼方面发挥其作用，赋予检察机关民事行政公诉权，将侵害国家利益和社会公共利益的违法行为引入司法程序，通过司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，也是履行法律监督职责的表现。二是在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，我国检察院组织法第二条本身就规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。在目前我国现行的三大诉讼法中，虽然只有刑事诉讼法中规定了保护国家和社会公共利益的诉讼，即检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任时，如果被告人的犯罪行为使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起附带民事诉讼，可见刑法上的这种规定反映了检察机关的性质、职责，确立了检察机关是国家利益和社会公共利益的代表的地位，维护国家利益和社会公共利益，是检察机关不可推卸的责任。因此，对侵害国家利益以及社会公众利益的民事行政违法行为提起公诉，是检察机关应尽的职责。三是检察机关工作人员长期从事法律工作，能熟练掌握运用各类法律知识，具备提起民事行政诉讼必要的法律素质。且检察机关与同级审判机关在地位上是同等的，由检察机关代表国家提起民事公诉不会影响审判机关的正常诉讼活动和判决的公正性。因此，检察机关应是国家提起民事行政公诉的最佳主体。
二、检察机关在提起民事行政诉讼中的地位
1.具有原告的身份。民事行政公诉是检察机关作为原告（即公诉人）提起的民事、行政诉讼，在检察机关没有提起诉讼前，这个诉讼还不存在。检察机关提起公诉以后，该诉的民事法律关系当事人或者行政法律关系当事人被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。因此，检察机关在民事行政公诉中，是主动提起诉讼，并以被起诉的当事人作为对方，进行民事行政诉讼，具有原告的身份。
2.具有特殊的当事人身份。民事行政公诉是检察机关作为特殊诉讼主体提起的民事行政诉讼，在检察机关提起的民事和行政诉讼中，在程序上也将检察机关称之为当事人，但是由于检察机关没有自己的利益，而只是国家利益和社会公益的代表，这种当事人只是一种程序意义上的当事人，而不是实体意义上的法律关系当事人，不具有民事、行政法律关系当事人的身份。
3.是诉讼代表。在民事行政公诉中，检察机关作为原告起诉的目的不是为了自身的私利，而是代表国家、公众为维护公共利益进行的诉讼，因而是是国家利益和社会公益的代表。检察机关的这种诉讼代表的身份决定了其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此，检察机关在行使其作为原告的诉讼权利时要受到一定的限制，如，没有撤回起诉的权利，除非被告已经主动补救了其侵害国家和社会公共利益的行为，否则检察机关不能撤回起诉；又如，不适合调解制度。撤回起诉和适用调解制度的前提是当事人有处分权，在实践中当事人在行使这两项权利时往往要放弃一部分实体权利，但在民事行政公诉中，作为当事人一方的检察机关的“意”不是其自身的意志，而是国家或公众的意志，其权利和义务都是特定的，检察机关无权代表公众擅自放弃、处分权利。
4.同时具有法律监督者的身份。在民事行政公诉中，检察机关作为公诉人，既是原告，也是法律监督者，其主体地位具有双重性，既是诉讼程序的提起者，又是对正在进行的这一诉讼进行监督的法律监督者。因此，检察机关提起诉讼，不是仅仅负担单一的提起诉讼职能，还要在行使诉讼提起的职能之外，对该诉讼进行监督，对在诉讼中发生的违法行为，有权进行监督。
三、检察机关提起民事行政公诉的范围
检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围。否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。检察机关的民事行政公诉权，应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。
（一）国有资产流失案件国有资产是全体人民的共同财富。自改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让等。为保护国家资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。但对侵害国家资产的违法行为，法律并未授权国有资产管理部门、工商行政管理部门、其他组织或个人以诉权，国有资产管理部门或其他行政机关只能对行为人予以行政处理，而不能追究侵害行为人的法律责任，致使违法者有恃无恐，侵害行为难以得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
（二）公害案件和其他公共利益和公共实施受到损害的案件公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。一方面，作为受害者个人，追究公害制造者的责任决非易事。另一方面，我国法律对公害案件起诉资格的规定亦并不完善。截止目前，法律、法规尚未将这种可能造成公害案件的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共实施受到损害的案件如违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件；在婚姻、扶养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件等等。在这些案件中，可能有些案件有起诉主体，但即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能很不经济，或因无力诉讼而无人起诉，因此，在受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济时，检察机关对这类案件的提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。
（三）有重大社会影响、妨碍市场公平竞争的案件各国均将市场垄断视为有损公益的案件，而在我国已出现市场垄断的苗头，因此市场垄断案件的诉讼也应由检察机关介入。垄断不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。因此，应当建立国家起诉制度，由作为国家利益代表的检察机关对上述垄断行为提起民事或行政公诉。包括对行业垄断行为的民事公诉对行政垄断行为的行政公诉对市场垄断行为的民事公诉。
（四）没有起诉主体的民事案件在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以保护，例如已破产的国有企业在清算过程中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此，检察机关可以作为原告起诉，代表国家向债务人主张债权。还如，在侵害已故者名誉、肖像、隐私等案件、父母侵害未成年教育权案件，等等，由于这些案件没有起诉主体，受害人的利益又确需保护，可授权检察机关提起诉讼，从而保证受害人的合法权益。
目前在我国，民事行政公诉正处于艰难起步阶段，虽然检察机关作了一些有益的探索，也取得了良好的社会效果，但这项制度还是处在没有法律规定的状态中，这种状况，非常不利于对国家和社会公共利益的保护，因此，我国现在必须从法律上明确民事行政公诉，使该项制度合法化，并发挥其应有的作用。
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