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信访制度的模式研究与改革的对策
指导老师：张秀玉老师
姓名：黄君明
摘要。信访制度是中国共产党所创造的一种特殊的权利救济方式，长期以来一直发挥着政治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度作为我国基本的民意表达制度，是党和政府密切联系群众的重要渠道。现如今，我国的信访制度日趋完善，出现了多种形式的信访模式。但同时，我国的信访模式仍然存在很多问题。本文通过介绍我国的信访模式，分析当前信访问题的原因以及提出相应的对策，以此探究改进我国的信访制度模式。
关键词：信访制度法治改革
信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。我国的信访工作是一项重要的政治工作和群众工作，是社会主义民主与法制建设在国家政治生活和行政管理活动中的具体体现。当前，随着我国改革发展的进一步深入，社会经济生活中的人民内部矛盾日益凸现，作为反映社情民意“晴雨表”的信访制度，出现了许多新模式和新问题，值得我们共同关注。为了体现党的宗旨和适应建设社会主义市场经济的新形势，我们必须处理好群众的信访工作。新时期，我国信访矛盾主要呈现如下几个特点：信访主体的广泛性和规模的集群性十分明显;信访问题的复杂性和内容的趋同性比较突出;信访活动的组织性和对抗性明显增强;信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。由于信访活动出现新特点，行政信访工作面临一些具体问题：信访机构受理信访事件大量越位;化解矛盾的责任主体大量错位;行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访问题严重干扰;重复访、越级访明显增加，政府信访工作开展艰难。产生上述问题的原因很多，既有客观原因，也有主观原因;既有政策上的原因，也有工作上的问题。归纳起来主要有以下几点：信访渠道不畅通;信访机构工作目标不明确;信访部门职能配置不合理;信访机构定位不明确;信访监督力度不足;信访责任追究机制不到位;信访终结机制不健全;信访法规不完善。论文还运用定量分析与定性分析相结合的研究方法，通过对从专业部门获取的数据进行分析入手，从加强行政信访法制化建设到程序化建设到人大的监督创新开辟解决问题的新思路，以求适应信访工作新格局和新的发展。
一、信访的含义
“信访”一词是经历了很长的历史才被确定下来的，它是信访工作长期实践的产物。从中国共产党成立就开始有信访工作，但因数量较少，规模较小，所以没有形成"信访"这个名词。建国后，随着信访数量的不断增多，规模不断扩大，逐渐形成"信访"概念的雏形，称作“处理人民来信，接待人民来访”。1965年、1966年，中央机关先后把信访工作机构改称"信访室"或"信访处"。1971年党中央机关刊物《红旗》杂志为纪念毛泽东同志"必须重视人民的通信"批示发表20周年，在一篇评论员文章中首次公开把人民来信来访称为"信访"；把处理人民来信来访工作称为"信访工作"。从此，"信访"一词被党政机关正式采用并被社会所确认。并在1986年，“信访”一词首次被列入我国《汉语大词典》的条目，对"信访"解释为"群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。"1（见《汉语大词典》》1986年版第一卷第1412页》在2005年的国务院《信访条例》中规定，信访一词的含义是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。2《人民日报》2005年04月22日第十六版，使信访一词真正具有了法律上的明确规定。
二、信访制度的主要模式及利弊分析
（一）从组织体制来看，群众工作部迅猛崛起。传统的信访工作组织架构是县级以上信访部门、乡镇（街道）信访办，未设信访办的乡镇（街道）由政府办负责。而群众工作部模式是指党委集合各个部门主要成员，以领导值班制的形式，挂牌解决群众问题的一种新型群众信访模式。最近几年来，群众工作部作为一种新型体制异军突起，它很巧妙地把党建工作与信访工作对接起来，有效地把各方面群众工作的资源广泛地集聚进来，把蕴藏在各地群众工作的能量最大限度地释放出来，使基层信访工作在现有的政治体制框架内获得了更大的发展空间。
群众工作部模式发端于XX省XX县区。2005年1月，XX县区决定撤销信访局，成立了全国第一家“群众工作局”（后改称群众工作部）。该工作局保留原信访局职能，同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能，全市30名副县级以上干部，每月都必须按照排出的日期，到群众工作局值班一天，挂牌公开接待来访群众，现场办公，并要将值班期间所受理案件负责到底，直至问题解决。从其内部结构看，该工作局内设法律服务室、交流谈心室、社情民意室、帮扶济困室、宣传教育室、效能监察室，赋予了交办转办、督促检查、指导协调、情况通报、直接调查和责任追究权，构建设以群众工作部（局）为龙头、群众工作站为纽带、群众工作室为基础、村组信息员为前哨的四级群众工作网络，完善了民意沟通机制、民主管理机制、高效服务机制、社会保障机制、排查调处机制、评议奖惩机制。XX县区自实施这种模式以来，运转效果明显，2008年至今XX县区无一起赴京和到省集体上访。
也正是由于这种模式机构合理、人员到位、赋权得当、网络健全、机制灵活、措施有力，这种模式得到全国各地的积极响应。2011年6月，中共XX省委成立了第一个省级的群众工作部，标志着群众工作部又迈开了重要一步。作为群众工作制度化规范化的新载体，群众工作部在各地纷纷开门运行，反映出我们党加强新形势下群众工作的探索步伐正在提速。在社会矛盾多发和社会管理任务日益严峻的形势下，群众工作在党委工作中所占的分量越来越重，成立群众工作部也是实际工作的需要。党委增设群众工作部，是一个积极的探索。表明我国不是回避矛盾，讳疾忌医，而是正视存在的各种问题。当然，仅靠机构挂牌解决不了问题。还必须细化建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。最急迫的恐怕是要解决基层党政工作与群众实际需求脱节的困境，畅通官民沟通渠道。（
二、）从工作载体来看，我国信访模式的多元化平台迅速扩张。常规的工作平台是群众来访接待室。近年来，随着基层实践的不断深入，各地进一步整合资源，创造了许多新平台新载体，比较有代表性的主要有：
1、排调中心模式。随着形势的发展，信访接待室由于功能单调，效能较低，滞后于实践需要，于是在信访接待室基础上设立矛盾排查调处中心模式就应运而生。排调中心模式主要是指由一位领导统一指挥，其他各个部门协调配合，限期处理的一种信访模式。这种信访模式的一大特点是信访工作责任到人，能提高接访人员的工作积极性，能够在最短的时间内快速解决问题。可以说“排调服务中心”既是接待、处理群众信访工作的窗口和平台，又是检验干部作风的舞台。如XX省XX市XX县区就按照“统一指挥、快速反应、整体协调灵敏高效”的要求，全面整合维稳、信访部门的力量和资源，成立了全省首家矛盾纠纷排查调处中心，由区委分管政法的副书记兼任主任，由3名区委、区政府班子成员任副主任，以民政、土地、安监、政法等17个部门为成员单位，下设接待受理、调查处理、督查督办三个职能科室，制定了26项工作制度，运转效果良好。但这种模式局限于乡镇等基层，难以向上大规模推广，而且这种模式很大程度上依赖于行政上的重视，缺乏相应的法律保障。
2、信访大厅模式。信访大厅模式集本质是以解决信访问题为核心，以信访大厅为载体，联合接访、直接调处、协调指导、监督查处、政策咨询、法制教育于一体的综合服务模式。这种模式一般实行“一站式接待一条龙服务”、“一揽子解决”的接访模式，可以解决以往存在的“分头接待、多头交办、中间环节多、问题处理时间比较长、工作效率不够高”等问题。同时，以信访大厅为中心，以驻厅部门为辐射，可以进一步完善市、乡镇（街道）、村（居）和市、市直部门、基层企事业单位等信访组织网络，形成“各方联动、协调有序，责任明晰、决策快捷，保障有力、运行高效”的工作格局。信访大厅选择一些与群众切身利益相关的职能部门进驻，使权力向接访大厅集中，实现由信访部门间接调处向职能部门直接调处转变。在人员管理上，所有派驻大厅的干部人事关系全部调进大厅，由信访部门统一管理考核，避免“人事分离、管用脱节”。在2009年全国信访民作经验现场交流会议后，XX市接访大厅模式得到全面的推广。沈阳模式的实质是一种固定式联合接访平台，政法机关联合接访活动则是一种流动式联合接访平台，如2005年6月起，XX省XX市在市、县两级全面推广公、检、法司“四长”联合接待制度，每月集中一次，接待处理涉法涉诉信访事项，取得了较好效果。
3、网上信访模式。由于信息化时代的到来，在信访领域也引起了一场革命性的变化，依托现代信息技术改造信访载体进而创造新的工作平台成为时代所需，网上信访模式的诞生就是这种变化所带来的积极成果。当前网上信访模式以云南德宏州为代表。德宏州“网上信访”工作始于2003年6月，最早在州政府门户网站（德宏之窗）上开办了“书记州长信箱”。2004年7月，州委州政府决定将“书记州长信箱”开辟成现代信访渠道并移交州信访局管理。其核心机制是“两头在外、中间在内”，即：网上受理－内部办理－网上回复。严格按照《信访条例》的要求规范“网上信访”工作，制定了办理工作规则和工作流程，把问题解决与否，群众满意与否作为衡量“网上信访”工作的重要标准。明确各级党委政府及各部门主要领导是“网上信访”工作第一责任人，对本地本部门“网上信访”事项的办理承担领导责任。自2005年以来，该州群众通过网上信访的总量以每年近40％的速度递增，而传统的走访却以每年30％的速度递减，信访形势全面整体好转。但网上信访有一个特点就是信息杂，有些可能是些无中生有的的信息。
三、信访制度存在的问题及主要原因
（
一、）信访制度存在的问题
1.少数信访群众认识上有误区
误区一：“法不责众”。少数群众法律意识淡薄，认为“法不责众”，串联集体上访。误区二：政府“管”法院。认为政府权力大，能够改变法院判决，甚至可以代替法院执行，有事就找政府，信“访”不信法。误区三：“大闹大解决”。认为上访人数越多，闹得越厉害，政府就会越重视，就会妥协，因而采取集体上访的形式给政府施加压力。
2.部分法律法规滞后
一方面，表现在法律条文的滞后。随着改革的深入，社会显了许多新事物、新情况，但是，法律法规的制定往往滞后，没有法律法规的界定和约束成为导致上访的一大原因。另一方面，滞后还表现在执法不严上。信访条例明确规定，不允许越级上访和集体上访，更不允许扰乱正常办公秩序，但是，“越轨”行为时有发生，却缺乏有效的制约手段。
3.信访工作中存在的不足
一是信访资源整合不到位，有时会出现上下级之间、部门之间对同一信访案件的看法不一致，接访口径不一致，使信访对象认为有空可钻。二是制度落实不到位，矛盾排查机制、信息汇总分析机制和联合调处机制虽已建立，但在运行中尚需推进和完善。虽然建立了领导接待日和阅批来信等制度，但在有的地方和部门却流于形式。三是解决问题不到位，少数单位在处理信访问题时存在推、拖、敷衍了事现象，对群众的合理诉求不能及时妥善地解决，有的没有严格按照程序办理信访事项。
（
二、）信访制度问题的原因
当前我国信访实践中存在问题的原因信访案件日趋增多是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。信访问题也有信访部门和制度上的原因。第一，信访渠道不够畅通，有些党政部门对群众反映的问题不作为，不调查处理，或者互相推诿，矛盾上交，各信访机构互不通气，造成问题堆积。第二，处理信访事项层层转办多，立案率低，解决的问题很少。第三，信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制。第四，信访群众的利益要求不符合有关政策规定。有的要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，想用闹来达到无理要求。
四、信访制度的改革对策
鉴于我国信访制度存在的种种问题，为此必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，加强法制化建设和程序化建设，进而建立起社会稳定的长效机制，构建社会主义和谐社会。
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一、）加强群众的信访法制教育，引导群众逐级有效上访
依法信访，是提高广大群众的法律依法信访，是提高广大群众的法律意识，促进，促进依法治省、治市、治县、治乡的有效措施。要改变群众唯上、唯大、唯权的思想，从根本上转变群众的信访观念，必须深入持久地进行法制法规教育，大力宣传《信访条例》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等等，通过宣传教育，使广大群众进一步明确自己的权利义务、权力权限，加强信访秩序，改变信访活动中某些无序混乱的状况。较好地处理了国家、集体、个人的利益关系，在全社会形成依法信访、文明信访逐级信访的良好风气，为国家机关创造一个良好的工作环境。
（
二、）依法行政，从根本上减少信访源
依法行政是依法治国最重要的组成部分，在很大程度上对依法治国方略的实行具有决定意义。“法令行则国治，法令弛则国乱”改革开放以来，依法行政意识有所增强，但旧观念和旧习惯势力影响依然很深，一些人在行政执法中依然热衷于感情用事，或以言代法，以权压法，失之公正。探索新形势下的信访工作，如何控制群众越级或无序上访，从根本上减少信访源头。
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三、）加强信访的程序化建设
在法治理念中，程序不仅是解决纠纷过程中的基本依据，而且是处理结果的合法性依据。正当程序是法律施行过程中一个根本的要求。依法治的严格程序性来反观信访制度，则不能不被其随意性和自由度所惊讶。信访救济虽然没有的严格程序，但并不意味着信访的运作完全没有规则。尽管在《信访条例》有有关于信访受理、办理和督办的相关规定，但这些最多只能是一些形式上的工作流程。制度上对程序上的不涉及使信访本身成为实践中一种最难驾驭和预期的现象，不仅仅是信访人可以运用各种技巧和智慧改变自己的命运和地位，信访机构及国家官员也可以根据自己的喜好来推诿，拖延信访者。要解决这些问题，还得将信访程序进一步严密规范。
（
四、）加强人民信访的监督制度
随着社会主义法制的日益加强，人民代表大会制的不断完善，人民群众逐渐懂得学会并运用法律武器维护自己的合法权益，人大作为权力机关和监督机关，认真受理人民群众的申诉，对于人大正确有效的实行监督权，保障宪法和法律的贯彻实施，维护公民的合法权益，推动地方国家机关工作人员尽职尽责地为人民服务具有重要意义。
要加强人民新房的监督制度，就要创新人大工作，实行社会主义民主宪政。当前各地应推出代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，这样一方面可以弥补代表与选民联系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也为各级信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件。当然要防止人大代表直接处理各类信访事项的行政化处理模式，这里的关键要为代表处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作及相关专业助理，从而从制度上解决国民的利益表达渠道问题，建立一种代表与选民联系的制度安排，减少街头表达抗争的可能性。长期之策是逐步扩大在中国共产党领导下的直接选举范围，实行竞选，让组织推荐的候选人自我介绍，相互竞争。减少代表人数，实行代表专职化，代表与企业家身份领导干部身份相脱离，消除代表身份的利益冲突。普遍实行立法听证，采用对法律草案提修正案的审议方法和逐条表决，一律采用全体会议上的审议方法并公开审议法律过程（国家机密除外），同时采取延长会期、改革会议议程等系列举措。这样既可以避免政府在处理社会矛盾过程中既当运动员又当裁判员，缺乏公信力和信任度的问题，又可以从根本上解决代表对社会上热点难点焦点问题视而不见，缺乏运用询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式的勇气，进而建立起畅顺的民意表达机制，促进我国社会全面协调可持续发展。
中国的信访制度源于当代中国人的真实生活，是新中国政法传统下国家进行社会治理和公民进行维权求助双重需求的自然产物。作为一种本土性资源，信访制度在今天依然是有生命力和合理性的，他可以在常规司法救济不能或者不适宜的情形下开辟一条中国式的替代性纠纷解决和权利救济的途径，以此补充现代法治的局限与不足，它可以改造成一种适合中国政治型和中国民族精神的民主方式通过这种机制实现国家和社会的互动与沟通，并服务于中国共产党建设和谐社会的新目标。我们应立足于中国的传统和国情，然后才可以放眼世界展望未来。在中国法制现代化变迁的过程中，这样的理念尤其现实和重要。中国的信访制度，不论未来结局如何，现行的信访体制终究会被替换或代替，这一点是肯定的。
参考文献
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8.邹恒华：XX省信访局报告
第二篇：法院信访制度的改革与完善专题法院信访制度的改革与完善
覃凡
论文提要。现阶段，信访案件居高不下，围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，对各级党委政府、人民法院产生的压力很大，对社会也产生极坏的影响，信访工作空前受到重视。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手，通过对信访制度的发展史的疏通，阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用，进而分析法院信访工作的现状，总结其特点，分析法院信访案件产生的原因，并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题，对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究，试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案，并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法，以期法院信访问题能得到较好的解决。
全文共9993字。
一、引言
根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定，可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。人民法院是信访工作的重要组成部门之一，人民法院的信访工作进行的好坏，直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快，信访工作在法院工作中也呈现出新的情况与新的特点，现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求，因而，信访制度的改革与完善迫
在眉睫。
二、信访制度存在的合理性及其意义
（一）我国信访制度的发展史
我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见，信访是党用来倾听人民的呼声和愿望，处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心臵之不理的官僚主义态度……”［2］随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来，对密切人民政府与人民群众的联系，维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过几十年的曲折发展，已经有了十分重大的进步。在新世纪，胡锦涛总书记指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前，胡锦涛同志再次明确指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社
会的基础性工作。”
（二）信访制度存在的合理性及意义
信访制度是我国的一项行之有效的特色制度，是我国公民表达自身思想，维护其自由的一种方式途径，而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方
式。
1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响，民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助，请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。［3］在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门，因而，信访案件也就多发生在这两个部门。
2.信访是人民群众对公共权利，如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展，社会的转型，法制等方面的不健全，在急剧推动的社会发展中，难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力，信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分，但它对社会产生的影响，及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而，通过信访来制约违法行为，保障公民的合法权利尤显重要。
3.根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定：申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。因而，确保公民的申诉权不受到侵害，信访制度不可或缺。
4.现代社会除法律的规范外，虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等，但法的功能和作用毕竟有限，现行法律也还存在着种种的不完善，信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利，“在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”，［4］信访“发挥着一种补充的权利救济功能”。［5］
三、我国人民法院信访工作现状
及其特点
人民法院的信访制度，为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾，实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步，我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念，加快改革步伐的审判方式，让一些深层次的矛盾逐步显现并反映到人民法院的工作中来，仅靠原先的信访制度、信访做法来调处解决信访问题显然不足。早在1957年，面对大量的信访工作的沉重压力和负担，最高法院院长董必武就曾在第一届人大四次会议上讲：“这（指接待信访申诉）是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”在近半个世纪后，前最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”［6］
（一）我国人民法院信访工作的现状
我国人民法院信访问题一般多为涉法涉诉信访，现阶段信访工作的现状表现为：在司法机关内，采取申诉或越级申诉的方式；在司法机关外，到党委、政府、人大申诉，有的还采取静坐、示威等方式，围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，缠诉行为司空见惯，有的甚至到人民政府、上级法院或赴省进京上访，以此来施加压力促使司法机关改变既定判断原则，从
而达成自己的目的。
（二）我国人民法院信访工作的特点
随着社会经济的发展，我国人民法院的信访工作呈现出
新的特点：
1.信访数量居高不下，尤其是集体上访的批次逐渐增多，无理、无序、重复信访增多。
2.群众信访的形式多种多样，有书信、电子邮件、传真、电话、走访等，现主要还是以书信和走访的形式居多，非正常上访的情况时有反复，上访过程中的过激行为仍不断发
生。
3.在人民法院对信访人员进行情况调查时发现，有的信访者为让问题尽快解决，故意将信访问题的紧迫性与严重性夸大，以引起重视，或用一些不可考证、道听途说的材料，让法院信访工作人员难以取证，因而导致了信访问题的拖延，使得群众的信访成本大大增加，群众所花费的时间、精
力等不断增多。
很多信访者经不起在信访上所花的时间、金钱、精力的消耗，中途退却，放弃上访；部分人坚持了下来并与政府部门、司法部门等长时间纠缠，引起了缠访。
4.在法院的审理过程中，信访行为发生率较低，但在判决生效后的执行阶段明显上扬。涉诉信访，是指那些应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为，或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。［7］而缠讼是指在判决生效后，当事人千方百计通过各种渠道和手段，要求否定生效判决和裁定，启动再审程序的一系列行为。缠讼的多是败诉方当事人，但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。［8］缠讼的日渐增多，成为各级政府、人民法院面临的一个严峻的问题。
信访制度为群众缠讼留下了制度空间。判决生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等。打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示干预；去法院要求领导“发现错误”启动再审程序；去检察院要求抗诉支持；去新闻单位要求曝
光等。［9］
5.信访行为多发生在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲时。信访当事人选择在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲的时间，为给法院造成尽可能巨大的影响，或是能召集到更多的人一起进行集体信访，以形成压力。
四、法院信访案件产生的原因
（一）信访群众方面
1.上访的思想根源于人们的“清官”意识，而清官意识是与现代法治理念相悖离的。社会的发展与转型既推动了群众现代意识的增强，又加剧了矛盾冲突，使得人民法院站
在了社会矛盾的最前沿。
2.在生活中，人与人之间缺少爱与关怀，缺乏宽容心，由此产生了大量摩擦，这是道德信仰缺失的表现。道德信仰的缺失，社会道德水平的降低，容易导致部门机关缺少公信力，部门与群众之间缺少信任。现阶段，我国的公民的法律意识特别是农民的法律意识有了极大的提高，但由于教育发展和法律传播宣传的相对滞后，群众特别是农村群众的法律素质偏低。一些群众在发生纠纷后，不少群众倾向于到法院解决纠纷。其中，部分群众来到法院，要求解决问题却不想打官司，这就增加了法院诉前信访的压力。
3.而在部分群众的意识中，情理等同于法律，在法院判处于其不利时，有的群众便会完全不问情形与原因，认为是法院的审理不明，是审判人员司法不公，认为权大于法，他们或上诉，甚或放弃上诉转而改为上访，引起部门或领导的注意而改变对己不利的判决，得不到满足便走上信访之
路。
4.现在群众信访大多选择写信和走访两种方式，弃先进的通讯工具不用。虽说现在的信访系统没有建立起来，但即便信访信息系统能够建立起来，群众会选择的仍是走访。他们不是不明白信访可用的方式、手段，而是为了给政府公开地施加压力，争取领导的重视，认为其他的信访方式只能传达信息，而走访，或集体信访、重复信访在群众的眼里似乎更能产生舆论效果，因此，信访中的集体信访、重复信访
案件的增多也在情理之中。
（二）立法方面现阶段，法律对信访工作的规范还比较薄弱，我国于2005年1月10日开始施行的《信访制度》相比之前的“无制度”状态有了很大的进步，但也仍有不足。各信访部门的规章制度仍很不完善，缺乏科学发展的能动性，对信访工作中出现的缠讼等问题不能很好地适应及解决。
（三）人民法院方面
1.法院工作人员整体素质与审判的发展形势不适应。社会关系的日益多元化和复杂化，社会主义法治理念的发展，法律知识的日新月异，新的法律主体和新的矛盾不断出现，而如今的法院工作人员的年龄结构偏于老龄化，他们当中有相当一部分的知识结构已渐显陈旧，自身素质和能力的拓展空间较窄。社会的发展，需要对审判平台空前借重，在审判和社会的形势不断变化的情况下，旧有的知识体系与当前的情况不适应，对审判和执行工作难以适，导致案件的处理不当，引发当事人的信访行为再所难免。
2.普通程序及审委讨论的不当运用是信访出现的原因之一。现阶段的审判工作，审判可以用独任审判的简易程序，也可以用多个审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭共同进行审理的普通程序。在审理的过程中，如果普通程序及审委讨论的运用不当，容易出现审判员的相互推诿，或是审委委员的偏听偏信，致使案件产生不公正的判处。
3.信访制度的缺陷也是信访形成的一个原因。一是个案监督与法律分歧导致的信访。政府对法院具有个案监督权，在解决个案的司法腐败中起到了一定的作用。当案情和法律关系十分复杂或是具有较大的模糊性时，在庭审的过程中容易产生争议与分歧。如果对这样的案件政府进行介入，对该案的监督也容易产生偏听偏信；也有的领导接受涉诉信访后，越俎代庖，不管法律如何适用而去下达指令，而司法工作是专业性极强的一项工作，只有具备了一定的专业知识的人才能担任，这不仅违背了审判独立的原则，损害了法律的权威性，破坏了《信访制度》的公信力，对社会也极可能产生不良的影响，从而引起缠讼不断；二是法院信访缺乏有效的管理、监督机制。各法院一般由立案庭负责信访工作的处理，但群众反映的情况一般涉及到法院工作的的许多方面，只靠立案庭解决信访问题是不正确的，而立案庭在如何处理信访问题上缺乏有效的监督、管理措施。；三是法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分，但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料，先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则予以驳回申诉或再审申请。［10］但有时群众反映的问题不仅牵涉到法院，还包括了其他的部门，有的法院与其他各部门之间相互推委，群众信访的问题难以得到解决，便转为上访。
.司法腐败是群众信访的一个重要原因。在现代社会，法律的权威性、公正性不容臵疑，但司法腐败仍然存在。有的法律工作人员在司法的运作中因种种原因办理人情案、关系案，金钱案等，司法不公正，且新闻媒体时常报道的司法腐败也易让当事人对法院、法官产生不信任感，由此引发当
事人信访不足为奇。
5.法院信访工作者工作作风不佳，解决问题、答复当事人的方式方法简单，粗暴，缺乏服务意识，这也是形成涉法信访的一个原因。有的同志在接访中，态度粗暴，语言激烈，忽视社会效果，一味只求当事人息诉，或不做当事人的思想疏导工作，或不能较清楚明白地解释法律法规，解答当事人的判后疑难，让当事人心存疑虑，当事人抓住工作上的
瑕疵，不断缠访、上访。
6.有人将缠讼的原因具体归结为司法不公，案件承办人工作简单，当事人曲解条文，借缠讼规避执行等。［11］但也有这样的情况，在同一个案件中，如果发生了几次审判，不同的法官对证据的采信不一致，自然审判的结果也不同，由此产生的缠讼问题尤其严重，不同的判决书更是缠讼者的
绝佳“证据”。
（四）机制方面
1.法律是人民权利保障的最后一道屏障，但信访制度的存在却为其他权利机关干预法院的司法独立提供了空间，这是对法律权威的臵疑；信访制度对信访处理权限不清，界限不明，对法院信访所作出的处理的范围、效力等都没有明确的规定［12］；在信访问题涉及两个以上的部门时，由于各部门的价值取向不同，权利性质界定不明，立场不同，因而在对处理方法的选择上也不相同，信访秩序混乱；信访的一般成本较低，如打电话、写信、发邮件等都是成本极低的，相对于同比较高的诉讼成本，群众更倾向于使用信访手段。
2.在信访实践中，政府部门和司法部门形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急。”［13］这让群众以为要想自己的信访问题受到重视，就必须不停地缠下去，以缠诉行为引起注意，其问题被认为严重，必须解决。或者采取一些极端的手段，如在政府、法院门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，甚至攻击接访人员等。
（五）社会环境方面
我国如今正处于社会转型期，传统意识与现代意识、个人意识与群体意识等冲突严重，我国法制化进程仍在继续，各项法律法规都处于完善中，法律空白地带仍然存在，部分较熟知律法的人员利用法律的漏洞，欺骗群众，引来群众的信访；有的诉讼代理人为赚取代理费，欺骗诉讼当事人，一旦败诉则挑唆当事人，让当事人认为是法院、法官审理不公，引起当事人信访；社会媒体对舆论的引导偏差，有的媒体代行审理，在法院未作出判决时对审判结果妄加揣测，干预司法，给当事人以错误的导向，当结果与之不同时，当事人便会以为法院枉法判决，将矛头指向法院，引发信访；有的部门将非涉法涉诉的案件推给法院，让法院无从处理而引起信
访。
五、信访缺陷的影响
（一）对法律严肃性的影响
信访作为一种非正式程序，缺乏严格的规范程序和标准，具有一定的随意性，它是我国人治思想的延续，它更强调的是人们在权力被侵害后习惯于找领导、找上