户籍规章制度改革趋势.docx

户籍制度改革趋势
核心提示。1958年，我国颁布第一部系统规范户籍制度的行政法规《中华人民共和国户口登记条例》，一套严格的户口管理制度自此建立;2014年，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），决定建立城乡统一的户口登记制度，“农业”和“非农业”的城乡二元户籍就此作古。为帮助广大网友全面了解我国户籍制度的前世今生，准确把握当前户籍制度改革的来龙去脉，深入领会“二元”变“一元”的重大意义，宣讲家网邀请到盘古智库理事长、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏，与大家共同探讨有关新一轮户籍制度改革的话题。
各位宣讲家网站的网友朋友好，我是易鹏。今天和大家交流户籍制度改革的话题。我会从户籍制度改革的来龙去脉，和以前户籍制度存在的问题，以及未来我们户籍制度改革的方向，乃至未来可能达到什么效果，这几个方面和大家做一些通俗的沟通和交流。
“户籍”这个词应该说时间并不长，严格讲，中国第一次出现户籍管理制度是在1958年，1958年中央政府出台了户籍管理的制度，从1958年开始，人就和户籍关联在一块了，有了户籍关联在一块，户籍背后就附带着很多的利益，比如说教育、商品粮、工作等等，当时大家都知道有一个流行的词叫做“城市户口”，吃国家粮，一个是农民。
当时为什么会出现户籍制度管理的方式呢。和当时大背景有关系，因为50年代中期。当时中国的国际形势比较严峻，和苏联的关系也处于紧张，和美国当然处于敌对的状态，出于国-家-安-全的考虑，国家战略重点是放在工业，尤其是放在两弹一星，整个国民经济的重点往这儿一放以后，他们也感觉到，目前农民在农村生产的粮食通过测算以后发现15%左右的粮食能够成为商品粮，也就是说农民种粮以后15%左右能够多余的供给城市里面的人。由于当时城市的人主要从事重工业，两弹一星的工业，他们也没有更多的轻工业，所以并没有老百姓生活的改善有一定的关联，所以完全靠农村农民供给才能稳定下来。当时考虑如果不对于城市人口进行一定计划经济的管制，也可能很多人流入到城市，而城市粮食供应又有限，在这种情况下，就顺势而为推出了户籍管理制度。当时户籍制度很重要的一点，除了农民和居民这个区别以外，当时也不鼓励农民过多的在农村之间、农民之间流动，希望以农补工，尤其补重化工业，所以这种大背景之下1958年就出台了户籍管理制度。户籍管理制度出台以后自然而然就附带着各种福利跟在上面，尤其是国家粮，当时粮食配给他。
从1958年到2004年我们一直采用农业户口和非农户口的区别，当时在1958年采用这种户籍管理制度，用计划经济的思路来推动中国两弹一星的建设，来推动中国重化工业的建设，在当时的背景下有他积极的意义。但是随着时间变迁，尤其随着1978年邓-小-平同志带着中国经济改革开放大的潮流以后，就发现户籍制度中间不但不成为正能量，日益成为一个负能量，户口就成为了一个枷锁，表现出来负作用就越来越明显。
比如说有几个方面的负作用比较明显，第一，由于户口使得城里人进不了乡，乡里人很难进城。举个例子，现在我们国家有2.6亿农民工，绝大部分他的户口并没有落户在城市，而是继续是农村户口，基本上是农村户口所在地，这种要素就得不到充分的流动，因为只要是学过经济学的人都知道，要素要得到充分流动，一定能推动经济的快速发展。我们都知道，小平同志带着我们改革开放取得伟大成就非常重要的原因，就是当时打开了国门，面向世界开放，促进了中国各种要素和国际要素的流动。比如当年中国的要素劳动力，密集型的劳动力和当年世界上产业转移相结合，可能先期结合在苏州、东莞，解决了中国大量劳动力就业的问题，也带动了东莞、苏州劳动密集型产业的发展，推动了中国农民到城镇落户，推动了中国城镇化的进程，推动了中国经济的发展，也推动了中国在全世界产业格局当中带有大的比重，最终结果也推动了中国经济总量成为第二，也推动了中国老百姓的日子比30几年前好过多了。
这些东西一个根本的原因就是因为开放，如果当年闭关锁国，自然而然我们得不到这么一个条件。但是户籍制度使国内形成了，尽管可能不叫国中国，但是形成了一定的分割。举个例子说，像一个北京的人，在北京生活，外地的人到北京来，他在北京很难落户。2013年最新的数据，北京的人口有2100多万人，但是北京常住人口中间有800多万人是没有户籍的，我们统计一个地方的人口喜欢用常住人口这个指标，而常住一个很重要的含义就是，在这个地方待了半年以上叫常住人口。所以说这800多万人他没有北京户籍、没有北京户口，他生活在北京城里面，尽管他既在北京城里面工作、创造价值、奉献自己，但是他相应的和XX省民中间户籍背后的公共福利差别就比较大。举个例子来说，比较热门的异地高考城市，当前全国28个省市已经放开了异地高考，但是北京、上海没有放开异地高考。异地高考什么概念。我户口即使不在北京，我在河南工作，我小孩在河南的打工学校，或者在义务制教育的学校读书，他就可以在河南参加高考。
但是北京和上海没有放开，为什么。因为北京和上海在高考中间受的利益比较大。因为大家都知道，如果全国人都统一一个分数来考北大和清华，那么也就意味着可能在北大和清华中间很难看见有北京户籍的北京考生，因为他有户籍的红利、户籍的受益，使这部分人可以在北京参加高考，参加高考以后自然而然可能用比较低的分数，有的比山东、湖南、湖北全国高考分数比较高的考生低几十分、上百分的成绩都可以上北大、清华，这就是户籍背后的利益。而这种利益，目前由于利益越来越大，导致了分割也越来越明显，所以导致了要素又得不到充分的流动。而且由于利益和差距越来越大，就很难快速的推动这两种利益中间能够妥协、能够中和，能够推动农民工市民化，或者外地人在北京或者别的大的城市落户的情况。
这种案例告诉我们，即使我小孩在北京读了高中，他也必须要回到他的户籍所在地参加高考。所以这种要素得不到充分的流动，人口得不到充分的融合，就直接导致了要素不能充分流动，阻碍了我们经济发展，阻碍了我们全国统一的市场体系的建设，阻碍了社会公平正义的实现。这是一个负面的东西。
第二个方面，由于户籍制度的存在，由于户籍制度背后蕴含着教育、养老、医疗等等各种福利，这种户籍中间不能够变成一个平面要素充分流动，人也不能够轻易在城市落户，就直接导致了我们中国在全世界罕见的现象，就是农民工这个现象。农民工这个词既是农民、又是工人，实际上也就是说中国有2亿多农民背井离乡来到城市里面，主要从事了制造业或者传统服务业，这种产业中间来工作，他工作的时间有长有短，长则已经有10年、20年，但由于户籍没有改革，难以落户，所以他们这部分人就成为了夹生层，他们这部分人既是在城里面待着，但是很多福利还是留在他出生地或者户籍制度的农村。
我们就发现有比较奇怪的现象，或者我们习以为常的现象，就是每到春节中国的大城市就冷冷清清，中国的春运一票难求，坐火车人挤人，当然这几年有所改善，高铁发展以后，但是前些年我们在东莞、在北京、在上海看到农民工回家乡的时候，大量的拥挤程度乃至很多记者拍摄的镜头，让我们潸然泪下，有人从火车的窗户中间把人塞进去，这就是农民工由于在城里面没有户籍没有住房，使得他成为候鸟式的迁徙。
现在来看，第一代的农民工，80后之前的农民工，他们会种田、能种田，如果经济危机的时候，他们也可以回到农村，他们也热爱自己的家乡，他们也习惯农村的生活，所以他们可以做候鸟式的迁徙。现在不行了，现在80后的第二部分农民工，绝大部分不会种田，也不愿意种田，即使他家乡在农村，即使农村里有一亩三分地，有宅基地，有耕地，也有村集体的财产分配权，但是他们也不愿意回到农村了，因为通过他们的经历深刻的认识到城市比农村而言可以让生活更美好，他们更愿意留在城市。所以如果说我们还是照以前的户籍制度，把这一部分人还是拦在城市之外，拦在户籍制度大门口之外，那么这部分人他就在城里不会安心。但这部分人他也不会回到农村里面，所以如果说极端一点的话，他就可能成为城市社会稳定的一个非常不确定的因素，或者对城市或者对社会的稳定造成潜在的巨大的压力。所以这种东西，户籍制度不改革，农民工不能市民化，他会阻碍城镇化的进程，影响中国城镇化的质量也会对社会稳定造成隐患，所以户籍制度导致这么一种负面的作用。
当然第三个方面，由于户籍制度的改革没有得到充分，公共服务均等化没有实现同步，也就是说户籍背后根本一点就是户籍背后的公共服务，我们现在提出就是要推动基本公共服务均等化，在这种背景的情况下，如果说我们现在不能够让户籍制度改革往前走，让每个人都能享受基本公共服务均等化，老百姓，尤其是农民，他的未来，对养老、对医疗就充满不确定感，他趋于保守，更多的储蓄，他是为了规避未来的风险。如果我们能通过户籍制度改革，让每一个老百姓背后都能够有基本公共服务均等化，他有一些养老、医疗、教育等各种公共服务的基本保障，他就敢于拿出现在的钱进行消费。因为大家都知道，当前中国经济要想发展，投资日益饱和，我再靠投资要素驱动来推动中国经济发展已经难以维持，所以中国经济必然要找以消费为主导、结构调整的路径，而消费要想成为主导，就必须让老百姓口袋里有钱，同时要敢于发钱。
而户籍制度以前这样的模式让老百姓中间，尤其是农民，对未来社会保障没有太多的信任和兜底的情况下，他即使有钱也不敢花钱，当然我们必须承认，总体而言我们农民还是没有钱，通过收入分配体制改革、通过加大投入等多管齐下增加农民的收入。关键一点，即使农民收入提高以后，也通过户籍制度改革使农民放心，敢于消费，促进中国经济调结构，发展。
第四个方面，由于户籍的交待，实际上城乡之间形成了一个门槛，使得城乡二元结构加剧，城乡之间的收入，城乡之间的发展状况差距很大。举个例子说，我们现在都埋怨我们的空气
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