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规范和完善政府采购制度的思考
摘要。我国的政府采购从试点到全面推行，已取得了显著成效。但在其具体实施过程中，仍存在许多问题，尚需进一步规范和完善。文章从健全政府采购法律体系、扩大政府采购规模和范围、设置集中采购机构、完善政府采购的管理监督机制等方面提出了规范和完善我国政府采购制度的建议。
关键词：政府采购；政府采购制度；集中采购
政府采购从试点到全面推行，特别是2003年1月1日《政府采购法》实施以来，取得了显著的成效。一方面规范了政府采购行为，维护了国家利益，促进了廉政建设；另一方面，增强了政府的宏观调控能力，节约了财政资金，提高了资金使用效率。但在政府采购制度实施中，仍存在许多问题，需进一步规范和完善。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出要继续深化政府采购制度的改革。笔者认为，规范和完善政府采购制度应主要从以下几方面进行。
一、健全政府采购法律体系
根据国际经验，完整的政府采购法律体系是完善的政府采购制度的特点之一。一套完整的法律体系不仅是基本法，还应包括实施细则及相关的配套规定和办法等。目前，我国尽管出台了《政府采购法》，但至今尚未颁布《政府采购法》实施细则，相关的配套制度和管理办法也制定的较少，且缺乏统一标准，致使很多采购领域无章可循，出现了管理上的混乱，严重影响了政府采购工作的正常开展。因此，应尽快制定《政府采购法》实施细则，同时要尽快制定招投标管理、采购信息管理、专家管理和供应商投诉处理等配套制度和管理办法。各地也可在法律规定的权限内，结合本地实际，制定相应的制度和管理办法，以进一步健全政府采购法律体系。
二、扩大政府采购规模和范围
目前，我国政府采购的规模小，范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为财政支出的30%左右。按这个口径计算，目前我国的政府采购规模显然偏小。例如，
2003年全国财政支出为24649.95亿元，其中地方财政支出为17229.85亿元，中央财政支出为7420.1亿元，但2003年我国地方政府采购规模为1396.6亿元，仅占地方财政支出的8.1%，中央政府采购规模为262.8亿元，仅占中央财政支出的3.5%.此外，政府采购的范围也相当狭窄，大部分省、市政府采购的范围都集中在交通工具，医疗设备，办公用品等。建议各地按照《政府采购法》的规定，由省、自治区，直辖市人民政府或其授权的机构合理确定并公布集中采购目录和限额标准，扩大政府采购范围。政府采购的范围不应仅仅局限于交通工具、医疗设备、办公用品等几个品目上，而应逐步将大型商品、跨部门的通用商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围。通过采购规模和范围的扩大，逐步提高政府采购支出占财政支出的比重，提高资金的使用效率。
三、设置集中采购机构
政府采购的一个重要特征就是政府采购项目的集中代理采购制度的推行。要实施集中代理采购，就必须成立相应的集中采购机构。因此，我国《政府采购法》对政府集中采购机构的设立作了相应的规定：“集中采购机构为代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”：“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动”：“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”
但从目前全国各地的政府集中采购机构的设置情况来看，缺乏统一规范性，主要表现在两方面：一是集中采购机构隶属（挂靠）不同部门，有依法设置为政府直属事业单位的；有隶属（挂靠）于政府办公厅（室）的；有隶属于政府机构事务管理局的；有隶属于成套设备招标局（集团）的；甚至还有仍然属于政府采购监督管理部门的。二是集中采购机构的性质不一致，有事业单位、有行政单位、还有企业化管理单位，这种缺乏统一规范性的局面非常不利于我国政府采购制度的实施。建议各地根据实际情况决定是否设置集中采购机构，但一当要设置，就必须依据《政府采购法》的规定设置。
四、完善政府采购的监管机制
目前，我国政府采购还缺乏规范的管理和有效的监督，致使在政府采购实践中出现很多问题。主要表现在有的地方人为地封锁市场，歧视、排挤外地供应商；有的地方资格审核过于简单，对供应商或承包商是否真正具有履约能力或其投标是否真实心中没底，出现虚拟中标现象；有的单位因采购项目的资金不能及时拨付，先斩后奏，采取赊欠垫货的方式先行施工；有的部门将拨入的采购资金挪作他用，逃避政府采购；有的地方政府采购管理机构和具体执行机构不分，既制定政策又操作业务，另外，有的地方还存在暗箱操作及其他非规范性问题。建议参照国际惯例，建立一整套管理监督机制来协调、解决政府采购活动中出现的上述问题。具体可从以下几方面着手：
1.建立政府采购管理机构。可参照国际惯例，按照《政府采购法》的规定，在财政部门内设政府采购管理机构，负责制定政府采购法规，编制政府采购预算，进行政府采购数字统计、政府采购分析评估，协调管理政府采购事务等。
2.建立政府采购的监督机制。建立有效的政府采购监督机制，是政府采购工作规范运作的保证。目前，应按照《政府采购法》的规定执行，即政府采购监督管理部门应当从法律、法规和规章的执行情况，采购范围、方式和程序的执行情况，采购人员的职业责任和专业技能等方面加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查；集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度；审计机关应当对政府采购进行审计监督；监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实行监察。此外，还应抓好以下环节的监督：一是建立政府采购预算制度，提高政府采购计划的约束力；二是建立供应商市场准入制度，加强对竞标主体的监督；三是建立评委库制度，加强对招投标环节的监督；四是建立采购与付款相分离制度，加强货款结算环节的监督；五是加强社会监督。在政府采购具体运作过程中，各职能部门应制定对外信息发布的制度和方法，定期将采购信息、法规、制度和结果向社会公开，接受社会媒体和公众监督，以提高政府采购的透明度。
3.建立仲裁机构。实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要进行仲裁。仲裁机构既可以是专门成立的政府采购仲裁委员会，也可以是一般性的仲裁机构，应按规范的工作程序和规则进行仲裁，解决招投标和履行中的争议。
五、建立一支高素质的政府采购队伍
政府采购工作是一项全新的系统性工程，由于政策性强、涉及面广，要求采购人员既要具备扎实的专业理论知识，又要具有很强的业务操作能力。而目前我国大部分政府采购人员理论水平低，对招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品工程和服务等方面的知识和技能也知之甚少，尤其是缺乏工程预决算审查和管理等方面的基础，对工程项目的技术性、合理性、经济性掌握不准，对合同的履行、验收、监管不到位。由于政府采购队伍的专业水平不高，致使采购过程中时常出现采购程序不规范，出现问题得不到及时处理的现象，严重影响了政府采购制度的顺利实施。因此，建立一支高素质的政府采购队伍已迫在眉睫。建议加强政府采购人员的培训。各级政府应定期或不定期地开办各类培训班，对政府采购人员及相关人员进行培训。培训内容主要是政府采购的基本知识，有关法律、制度、政策以及政府采购的国际规则等。在培训过程中，要注意将财政系统的自我培训与利用社会资源培训相结合，更多地采取联合培训、委托培训的方式，以扩大培训规模和提高培训质量。有条件的财经类院校可开设政府采购课程或专业，以满足各级政府采购人才的需求。此外，还应借鉴国际经验，在全国范围内建立统一的政府采购人员资格认证制度。
六、加快政府采购信息系统的建设
我国政府采购信息虽也在逐渐公开，但由于行业和地区分割，这些信息通常只在一些本地区、本行业的报刊、杂志上刊登，公开性明显不够，同时采购主体能掌握的市场供求价格信息也多局限于本地区和本行业，对国内乃至国际市场行情缺乏足够的认识和了解，难以取得最佳采购结果。基于这种情况，我们必须加快政府采购信息系统的建设，不仅要及时、准确、全面地提供商品采购目录、发布采购信息，而且要加强市场商品价格信息的收集。目前，可考虑从以下两方面着手：一是建立全国统一的政府采购数据库管理系统。即运用电子计算机网络数据查询系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供各级政府，采购主体、供应商、投标者及科研部门，大专院校随时使用。待条件成熟后，可考虑将有关政府采购统计数据纳入国民经济核算体系以及将采购信息上国际互联网。二是创办“政府采购信息报”。通过“政府采购信息报”及时发布各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验以及有关政府采购政策。
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