人民陪审员规章制度的完善.docx

人民陪审员制度的完善
人民陪审员制度，是由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官享有同等权利的司法制度。其主要价值是利用普通群众有别于职业法官的生活经验、民间智慧和专业知识，提高对案件事实的审判效率，以达到弘扬司法民主、促进司法公正、保证司法廉洁、增强司法权威的目的。
我国人民陪审员制度的法律追溯及现状
我国第一部宪法shy;shy;shy;shy;五四宪法第75条提出：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。七五宪法第25条第三款规定：检察和审理案件，都必须实行群众路线，对重大的xx刑事案件，要发动群众讨论和批判。七八宪法第41条第二款规定：人民法院审判案件，依照法律规定实行群众代表陪审的制度。对于重大的xx案件和刑事案件，要发动群众讨论和提出意见。而恰恰是现行宪法即八二宪法却未对人民陪审员制度作出规定。但现行的《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都分别规定：人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，必要时可由审判员、陪审员组成合议庭。但以上所有法律都未对如何实施人民陪审员制度做出具体的规定。
2019年8月28日，全国人民代表大会常务委员会通过了我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），最高人民法院、司法部先后出台了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》、《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》。从2019年起，人民陪审员制度开始全面有序进行。
尽管出台了一系列的法律和制度，但人民陪审员制度在法律和实践中仍存在大量缺陷，司法界关于人民陪审员制度的利与弊的争论一直没有停止。目前存在的主要问题是：法律制度不完备;陪审员履职往往流于形式，有时只是为了组成合议庭，解决审判力量不足的问题;陪审员日常管理工作机制不完善;人民陪审员履行职责的经费难以保障等等。
人民陪审员倍增计划，且行且谨慎
2019年5月23日，在北京召开的全国人民陪审工作电视电话会上，提出了加强组织领导、做好选任工作、健全工作机制的要求。在做好选任工作方面，要求各级人民法院实现人民陪审员数量翻一番，还可以结合本地实际，根据条件按照本院法官人数2倍的比例增补;要注意提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。会后地方各级人民法院积极贯彻落实这次电视电话会议精神，主要落实的是倍增计划。有的法院人民陪审员人数已提前达到现任法官人数的2倍甚至3倍。
笔者认为，这样盲目追求人民陪审员人数的倍增计划是不合理甚至不合法的。主要有以下三个方面的原因：

首先，比起人民陪审员，当前基层人民法院审判人员特别是民事审判人员严重不足的问题更值得重视和解决。人民陪审员只是在庭审时参与案件的审理，而审判员除了组织庭审外，开庭前后还有大量的工作要做，任务更艰巨，工作更繁重。好多法官超负荷工作，工作压力非常大。
其次，关于人民陪审员名额的确定问题。《人民陪审员管理办法（试行）》第五条规定，基层人民法院在不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数的范围内提出人民陪审员名额的意见，提请同级人民代表大会常务委员会确定。全国人大常委会《决定》第七条规定：人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。由此看来，陪审员人数超过现任法官人数甚至达到2至3倍，与现行《办法》不符;调整人民陪审员名额应该由基层人民法院根据需要提请同级人大常委会确定，而不是由最高人民法院来确定。
再次，关于人民陪审员的任职条件。全国人大常委会《决定》规定担任人民陪审员，应当具有大学专科以上文化程度。而在大多数基层法院原管辖区域内，如果按照倍增计划提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例的要求进行人民陪审员选任，其文化程度有很多不能保证达到法律要求。在人民审判员的选任上，要注重数量，更重要的是注重质量。即便是在现行法律有缺陷，实际操作困难的情况下，也应该先修改和完善法律制度，而不是违法而行，特别是在全面推进依法治国的大前提下，更应慎而为之。
完善人民陪审员制度亟需解决的问题
一是要立法先行，完善法律体系。党的xx届四中全会《决定》提出：完善人民陪审制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽取方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实施人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这就要求首先从法律上予以明确，包括将人民陪审员制度写入宪法，制定《人民陪审员法》，修改现行《人民法院组织法》以及三大诉讼法等相关法律，对人民陪审制度的设置、人民陪审员的权利与义务、考核管理、执行职务保障、责任追究等等做出明确、科学、合理的规定。
二是在陪审员的选任上，既要重视其广泛性和代表性，又要注重综合素质。要注意吸收不同行业、不同专业、不同年龄、不同性别、不同民族的人进入人民陪审员队伍，又要注意人员的思想道德修养与文化素质。xx届四中全会提出实行办案质量终身责任制和错案责任追究倒查问责制，这就对人民陪审员的文化素质、道德素养和基本法律素养提出了更高的要求。
三是要加强对人民陪审员的培训，切实解决陪而不审，合而不议的问题。按照法律规定，人民陪审员在执行职务时，除不得担任审判长外，同法官有法官同等的权利，但在司法实践上，陪审员往往不会、不敢或不愿意发表意见。导致这种局面的主要原因是人民陪审员的法律知识欠缺，陪审员的职权同其专业素质不对称。所以，要加强对人民陪审员的岗前培训和任职期间的审判业务知识和专业法律知识培训。
四是要加强管理，严格执行随机抽取原则。人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程，要实行随机抽取，有序进行，对于专业性较强的案件按照陪审员自身专长进行选用，避免将审判任务固定地交给少数积极性高、审判经验丰富的陪审员，以致于他们变相成为编外法官，这样会导致人民陪审员工作任务完成不平衡，也不利于实现人民陪审员制度司法民主，加强司法监督的目的。
五是要全面落实人民陪审工作经费，实行统一管理。同级人民政府要将人民陪审员工作经费列入本级财政预算，人民法院要做到专款专用，保障人民陪审员培训经费、交通用餐补助、以及无固定收入者的补助，提高人民陪审员积极性。
六是要加大宣传工作力度，赢得人民群众对人民陪审工作的理解与支持。人民陪审员的权利与义务同在，职权与责任共存。要积极宣传人民陪审员制度的意义与作用，增强人民陪审员的自豪感、荣誉感、责任感和使命感，吸纳更多优秀人员加入人民陪审员队伍，保障司法公正，提高司法公信力。
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