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关于基层党政领导干部管理制度创新的途径与方法
一、问题的提出及研究的目的
为了进一步加强党的执政能力建设，全面推进党的建设新的伟大工程，确保党始终走在时代前列，更好地肩负起历史使命，人们越来越关注党的先进性建设问题，越来越关注基层党建创新，建立长效机制的问题。
作为基层党务工作者，通过先进性教育活动开展过程中学校党员的表现，以及对多年来各校党组织和党员在学校各方面的作用和工作情况的分析，我们认为：中学作为一个知识分子相对集中，专业化程度较高，工作业绩、师德表现相对易于衡量的基层单位，党员入党的目的较端正，功利色彩很淡，入党与其可预见的物质利益没有直接关系，党员的思想素质相对比较高。虽然也存在党员意识和执政意识淡薄，理想信念坚定程度下滑，模范带头作用不突出的问题，但并非主流，在学校教育教学和日常工作中优秀的大多数是党员，党组织的战斗堡垒作用发挥良好。而党员领导干部如何树立为人民服务的思想，如何增强事业心、责任感，如何建立起扎实的工作作风，提高思想理论水平、工作能力和拒腐防变的能力却是基层党组织的一个重要课题。
毛泽东同志曾讲，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从我国当前各行各业的实际来看，掌握着领导权的各级党员领导干部，特别是直接面对群众的基层党员领导干部，如何使用手中的权利，能否做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，直接关系到党在群众中的形象，关系到党的执政基础和执政地位，关系到我国社会主义现代化建设的顺利进行和广大人民群众的福祉。所以如何加强对党员领导干部的选拔任用，监督考核，培养教育是各级党组织急需解决和探讨的重要课题。
从对党员领导干部的管理情况看，我们党在干部管理制度方面应该说建立了比较完备的管理体制。特别是党的十五大重申了以“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”为主要内容的党政领导干部选拔任用制度，并着重强调要在干部能上能下方面取得显著进展。并通过中央文件、决议、公报、规定等多种形式规定了党员领导干部廉洁从政的准则，所涉及到的面不可谓不宽，内容不可谓不细。大到叛国投敌，小到侵犯公民通信自由。就党员领导干部廉洁自律一项内容就多达49条，每条少则3小项，多则15小项。党纪政纪处分的内容120多条。但是，制度和要求虽全，可在实际基层落实的情况却非常困难和尴尬，很多很难落到实处。据中共中央党校研究室对到中央党校学习的部分学员及其领导干部培训班学习的学员的一项调查结果显示，对是什么原因导致官员腐败这一问题的回答上，竟然有79%强的人认为是“体制缺陷”，有68%的人认为是“外部环境”，而选择“自身原因”的只有17%（有的重复选项）。
基于以上对基层工作实际、党员领导干部的作用、基层党政领导干部管理制度落实现状的分析，确立了本课题，目的是通过本课题，探讨基层党政领导干部管理体制创新的途径与方法，解决干部管理制度挺全、挺好，但落实不到位，监督不到位的问题。
现实基层党政领导干部管理制度落在实处的有关调查数据统计党政领导干部管理制度一般可以通过几方面的情况反映出来，即党政领导干部的选拔和任用制度；监督和考核制度；培养和教育以及奖惩制度等。可以说目前已经建立起了相对完整的体系，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《深化干部人事制度改革纲要》、《关于领导班子年轻化几个问题的通知》、《关于加强干部培训管理的若干规定》和《中共中央关于党和国家机关领导干部交流制度的决定》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一系列规章制度。但通过对59张问卷调查表的分析，有四方面的内容值得关注：
（一）基层党组织对党政一把手的监督作用薄弱，监督责任不清，谁能有效监督不明。
这次调查的对象都是基层单位的党政一把手，掌握着一个单位的人权、财权。当问道您在行使权力时是否意识到了监督，近95%的人回答意识到了，只有5%的人没有意识和没感觉。但问到监督意识来自哪儿，答案就分散异常。认为来自群众的占43%，认为来自领导班子成员的占25.7%，认为来自上级党组织的占24.6%，而认为来自同级党组织的只有4.7%，其他占2%。（如图一）
另外，对于谁应对党政一把手负有监督责任，众说不一。认为是群众和工会的占37.5%认为是领导班子成员的14.6%，认为是上级党组织的33.3%，而认为是同级党组织的是7.2%，纪检委员是5.2%，还有2%选择了不知道。（如图二）
此外，在回答您认为对您的工作谁的监督会最有力时，没有大家趋向一致的认识。选择最多的是群众，占42.3%，选择同级党组织的只有4.2%，纪检委员的有2%，（如图三）
以上数据说明。首先，监督责任不清，谁该起监督作用，基层的党政一把手自己都说不清。其次，被调查的党政一把手普遍认为，应负起对他们进步监督责任的人，是群众、工会和上级党组织；认为对党政一把手的工作监督最有力的是群众。这一方面提醒我们群众的监督十分重要，充分重视和发挥其作用。另一方面也很值得思考，“群众”这是一个在干部监督上说得最广泛而又最含混，最无法具体落实的概念。在基层单位与具体决策过程无直接关系的群众通过什么途径实现监督。群众通过举报、揭发进行的监督，是我们希望的监督的全部吗。最后，数据表明同级党组织的监督作用极为薄弱，认同感很少，同级党组织目前还不被普遍认为是应起监督作用的机构。
（二）勤政廉洁主要靠党性、自觉、良心和道德；制度和监督所占比例不高
通过问卷调查和个别访谈，基层党政一把手勤政廉洁主要靠自己的党性修养，自自觉，靠良心道德的力量。尽管对领导干部勤政廉洁的制度要求很多，但现实生活中抵御商品经济带来的不良影响，特别是抵御在多方面利益驱动下的各种诱惑；抵御各种糖衣炮弹袭击；克服监督的缺陷，多数情况靠的是党员领导干部的自律。问卷显示：当问道您勤政廉洁主要靠什么时，58%靠党性和自觉，16%靠良心和道德，靠制度和监督的只占21%，也就是五个人中只有一人勤政廉洁靠的是制度和监督。（如图四）
（三）“集体领导”在实际工作中面临尴尬，关键时刻一把手决定
在问卷调查中回答“您所在单位处理问题和决策时多数情况是怎样”时，
11.3%的党政一把手的回答是自己定，49%的回答是班子商量，但意识不一致时最后行政一把手（或书记）拍板，只有38%的回答是班子商量，少数服从多数。也就是有60%的单位实际在关键时一把手说了算。而且在问到对班子集体领导的看法时，
8.8%认为原则好，但实际工作中做不到。54.4%认为原则好，但真遇到难题，还得一把手自己定，
15.8%认为流于形式，真正的决策者是一把手，一把手提出的方案其他人出于种种原因很难提出不同意见。这一点在个别访谈中也得到诠释。几个被访者指出，在行政一把手负责制的基层单位中，集体领导多流于形式，到不是行政一把手愿意感受一人说了算的权威感，而是负责制使然。班子集体领导，少数服从多数，如果做出的决定与一把手的一样还好，如不一样，一旦出了问题，按行政领导负责制，板子打在行政一把手身上。为什么“集体决定，要我来承担责任。于是就有了既然我负责，那就我决定，有问题打在我身上也不冤。特别是在企业中，商机稍纵即逝，并伴随着冒险，等集体领导少数服从多数，做好思想工作，举手表决后机会也没有了。还有人指出，个人决定个人承担责任是负责的领导，有的领导动不动集体决定的，出了问题集体承担，集体承担就跟没人承担一样。权责要明确，集体领导的关键不在表现形式而在实质。
（四）党政一把手的培训不足，形式单一
在问卷调查中，约37%-39%的党政一把手，能够定期接受到上级党组织的培训，但仍有40%的人回答偶尔才有，
15.8%的人回答极少有，还有5.3%人回答没有，后三种合计就达到了60%多，这在商品经济大潮的冲击下，在多元化思想的影响下，党组织对基层党政一把手的教育培训就显出不足。另外，从培训的内容和形式看，主要是学习讨论听报告和参观访问。这两项占到80%多。具体有针对性和可操作性的指导性不够。
三、强化基层党组织的监督功能和上一级党组织的培养教育职能
法国资产阶级思想家卢梭曾讲。“不受制约的权力必然产生腐败”。基层党政领导干部掌管着基层单位的人权，财权，直接面对百姓，如果权力不能至于有效的监督制约之下，就会滋生和蔓延出各种腐败现象。通过调查问卷和个别访谈反映出的基层党政领导干部管理制度上的问题，建议在强化基层党组织的监督功能和上级党组织对基层党政领导干部的培养教育职能上进行改进和创新。
基层党组织要充分发挥工会和广大群众的监督作用，加强对此项工作的规范和领导，使分散自发的监督变为有组织自觉的监督。如把监督纳入工会一个具体工作内容，定期由党组织的书记和纪检委员召开座谈会听取意见或网上长期开设意见箱，定期反馈给领导干部本人和上级党组织或进行相应处理。
明确党政一把手各自的职责，特别是书记应在领导班子中对议事程序的民主化和决策的规范化进行监督，对是否符合党的路线方针政策进行把关和监督。并通过定期汇报制度向党的上级组织做出汇报。如关于执行“四禁止一报告”制度的情况等。同时处理好监督与行政领导人指挥权和决策权的正常行使关系。书记的勤政廉洁问题，则由上级党组织进行定期的考核检查。
加强对基层党政领导干部的培训。第一，要定期和有计划。第二，内容要丰富，特别是党务工作，执政理念和党的纪律的培训。如监督的内容方式，经验介绍等。第三，基层党政领导干部的培训应有考核，在用人和奖罚上要有反映。
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