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我国低碳环保政策建设未来十年面临六大挑战
2012年10月9日　　来源：科技日报　　作者：葛察忠　董战峰
按照目前的发展态势，在未来十年，我国经济发展水平将迈入中上等收入国家行列，并逐步迈进工业化后期，城市化率将达到60％左右，资源、能源等消费高峰有望陆续到来。这些因素在为我国环境保护工作提供强大驱动力的同时，也成为我国环境保护工作压力的基本动因。
未来十年，我国污染物排放的累积性、长期型、复合型及新型环境问题将相互交织，环境保护将更加复杂。一些传统污染物，减排边际成本开始大幅度增加，减排压力不断加大。尽管老的环境问题有望逐步得以解决，但重金属污染、危险废物等有毒有害物质的环境风险已处于高发态势，重金属、工业场地污染等累积型、难治理问题将在较长时期内持续存在。污染防治重点也将由工业点源转向区域性、行业性、流域综合环境问题、农村环境问题等。
同时，随着生活水平的提高，老百姓对环境质量需求水平也在相应提高。实现与2020年中国小康社会相适应的环境质量水平的难度加大。重视并加快环境政策创新与实践将成为新形势下我国环保工作的迫切要求。
管制型政策一直是我国环境政策体系的“主角”
改革开放30多年来，我国环境政策体系建设取得重大进展，已经基本建立起包括管制型环境政策、环境经济政策、公众参与和自愿政策在内的环境政策体系，这对我国环境保护工作的顺利开展起到了重要作用。
由于我国处于由计划经济逐渐向社会主义市场经济转型的变革进程，制度的内生惯性造成了管制型政策一直是我国环境政策体系的“主角”，主要是靠法律法规、标准以及行政命令控制来实施。我国先后制定了9部环境保护法律、15部自然资源保护法律、50余项环境保护行政法规、500多项国家环境标准。不少环境政策已经制度化，已经形成了环境目标责任制、环境影响评价等八项环境管理制度。但是，管制型政策一般具有短效性和应急性特征。
统筹考虑经济发展和环境保护的环境经济政策越来越得到重视，但无论在过去还是当前，环境经济政策仍主要是作为政府环境管制政策的一种辅助手段。环境经济政策应用的不足或缺失，造成了环境资源成本的廉价，也无法实现利用市场机制来优化配置环境资源，这导致整个环境政策体系的效率大大降低。环境信息公开和自愿协议政策手段的使用也日益受到重视。尽管如此，建立在公众参与基础上的环境信息公开政策应用仍较欠缺，即使有不少政策在制定之初认真考虑了公众参与问题，但是往往由于实施程序过于繁杂、保障措施不到位等问题，造成了公众参与效率低下。　
未来十年，我国环境政策体系建设将面临六大挑战
未来十年，我国的环境问题特征和环境保护工作需求将发生一系列的变化，我国的环境政策必须响应这种变化，而适应这种变化将面临来自以下六方面的挑战。
第一，治污减排仍然是环保重点工作之一，仍需作为环保工作的主线进一步完善与加强，同时需进一步关注有毒有害污染物和氮、磷等过量营养盐的防治；
第二，环境保护工作重心将从企业达标排放、污染物排放总量控制逐步过渡到环境质量改善与环境风险防范，环境保护工作需加强与百姓切身感受的关联，污染减排和环境风险管理应更多地考虑环境质量改善导向；
第三，日益凸显的区域性污染问题要求调整区域性环境政策，更多地采用区域性特征污染物总量控制，城乡一体化控制，流域综合防治政策等；
第四，许多污染防治工作具有协同减排效应，未来十年的环境政策需要对此予以高度关注；
第五，随着人民生活水平提高，环境权益意识不断增强，要求政府提供更高的环境质量成为社会公众的基本诉求，需要将人民群众环境需求预期作为审视我国推行环境政策的基本依据；
第六，过去许多年，我国尽管制定了许多很好的环境政策，但是由于政策实施的配套支撑能力没有跟上，特别是环境数据的监测―报告―核证机制没有很好地建立起来，因为考核而致使的数据失真问题对环境政策的执行力构成了巨大挑战，环境保护绩效考核也难以切实发挥作用。
未来十年，我国环境政策发展将呈现十大典型特征
未来我国环境政策需要加快创新，直面挑战，弥补短板和缺位领域，适应好新形势下的环境保护需求。
一是继续强化污染物总量减排政策。除了要继续重视COD、SO2、氨氮、NOx这四项主要污染物减排政策的制定和实施外，也要制定针对有毒有害物质、营养性物质、挥发性有机化合物的污染减排政策；
二是环境政策将由污染控制型政策逐步转向以环境质量改善和环境风险防控为目标的环境政策。这要求在未来十年内特别要重视以环境质量和环境风险控制为核心的环保法律法规及标准体系建设；
三是不断提升环境经济政策在环保工作的作用。积极推进生态补偿、完善排污收费政策，加快环境税改革，加快推进绿色金融政策和绿色贸易政策的运用，逐步构建体现环境资源成本的环境资源定价政策机制；
四是积极出台和实施环保投融资政策，引入社会资本进入到环保领域。为实现环境质量达标或者环境质量安全，需要大量资金持续投入，除了继续加大政府性财政资金的环保投入外，需要广辟环保工作的财源渠道；
五是重视实施体现区域差异性的环境政策。考虑区域发展的阶段性差异特征，制定和实施分别针对东、中、西、东北四大板块四大区差别化环境保护政策，建立基于主体功能区的差别性环境政策；
六是重视推进多污染协同控制政策。加快制定和实施促进生活源水污染物防治的协同减排政策，促进工业源污染物协同减排的清洁生产和循环经济政策、协同减少污染物和温室气体排放的污染减排政策等；
七是环境政策执行力不断受到重视，也开始逐步从重视环境政策实施效果向环境政策实施效率转变。促进实施环境监测评估服务社会化、公共化，强化环境数据的监测―报告―核证机制，确保数据质量不因为环保考核而失真；
八是更加重视公众参与和环保自愿政策在环保工作中的作用。实施更有效的环境信息公开政策，便利于公众参与、监管、维权，环评报告书、排污许可证、企业环境监测监察、“三同时”验收、环境质量等必要环境信息应全部向公众公开，动员全社会力量开展环保；
九是重视推进环保绩效考核。创造环境质量考核的政策条件，环境质量要作为对政府环保目标考核的约束性指标，增加环境质量在地方政府政绩考核中的比重；
十是重视开展环境政策评估机制建设。针对我国政策出台频度大，但是政策的协调性、执行力不足问题，需要加快构建常态性的环境政策评估机制。