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审视选举体制中的问题 究竟谁有资格当人大代表？

2002年12月12日13:19　 南方周末

　　让人大监督硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众权益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件，这是发展社会主义民主政治的迫切需要。
　　杨作利的经历，在刚刚结束的2002—2003年区县级人大代表换届选举中显然不是孤立的现象。
　　有专家指出，杨作利参选一方面反映了公民对自身民主权利的重新认识，寄希望于通过正当的民主途径维护自身权益；另一方面也使得多年来习惯于“风平浪静”式选举的人们不大适应，集中暴露了一些多年沉积的问题。
　　“像杨作利这样的候选人越来越多，他们的出现给略显沉闷的人大代表选举增添了一丝新意，活跃和实践了社会主义民主政治，也使我们有机会来审视目前选举体制中方方面面的问题。”有专家这样评论道。
　　酝酿协商里的学问
　　按照现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）规定，“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的三分之一至一倍。”
　　杨作利所在选区要选2个正式代表，共有4个人被提名，如果4个人都成为正式候选人，那么刚好是应选代表名额的一倍，符合《选举法》规定。
　　但研究人士指出，在选举实践中，选举组织者在确定正式候选人名额时，往往是“就低不就高”。所谓就低不就高是指，在确定差额比例时，如果规定是三分之一到一倍，就按三分之一来确定，而不是按一倍来确定，多出来的人要酝酿掉。
　　于是，选举组织者就按小差额确定正式候选人人数，将选举引向酝酿、协商阶段，酝酿、协商的结果是去掉一个被提名人，只产生3个正式候选人。在杨作利参选过程中，“酝酿、协商”的作用得到充分发挥。
　　“在选举实践中，酝酿协商的作用非常关键，而老百姓对酝酿协商又不了解，其过程也容易被操控，被提名人也无能为力，因此，酝酿协商的结果，有些领导不满意的人就可能被酝酿掉。”中国社科院政治学所研究员史卫民说。
　　全国人大系统一位要求匿名的官员也认为，酝酿协商里的学问最大。谁能成为正式候选人，名字上了选票，就意味着他有当选机会，而如果不能成为正式候选人，指望通过“另选他人”的途径当选代表可能性较小。
　　杨作利没有通过酝酿协商成为正式候选人，也没有通过“另选他人”的途径获得成功。
　　全国人大常委会办公厅联络局副局长李伯钧表示，通常情况下，选举组织者对候选人有几方面的要求：一方面要求被提名人具备担任人大代表的素质；另一方面要考虑到正式候选人的结构，比如年龄、党派、民族、女性比例等，这是人大代表的先进性、广泛性所要求的。
　　在杨作利参选过程中这一原则即有所反映，组织者要求当选代表要符合“一男一女，一个是无党派，一个是法律工作者”的要求，而杨作利的参选和这一意图不合。
　　《选举法》规定，要保证公民的选举权和被选举权，而在实际操作中，又要强调代表素质和结构，有人指出，这需要靠完善有关选举制度来解决。
　　主动参选者的弱势地位
　　在每次人大换届选举前，都要设立选举委员会，选举委员会的成员一般由党委书记、人大主任、副主任、组织部长、宣传部长等人员组成，其下设选区领导小组和选民小组，乡镇、街道、村委会、居委会等具体组织实施。
　　现行《选举法》规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”人们通常把这概括为组织提名和选民提名。
　　各政党具体说就是中共各级组织和各民主党派，人民团体一般指工青妇组织。杨作利是选民提名，不是组织提名，相比派出所所长和居委会提名的候选人，杨明显处于弱势。史卫民指出，在选举过程中组织提名的候选人和选民提名的候选人很难被平等对待。因此，相比组织提名的候选人，选民提名的候选人就明显处于弱势地位。
　　“我们要求酝酿协商过程要民主和公开，也一直要求组织提名的候选人和选民提名的候选人应平等对待，但在个别操作中还是做得不够，选民提名的候选人有时就被酝酿掉了，所给理由有时也不是很充分，当然有法律规定上的不足。”李伯钧说。
　　“这和我们的选举体制有关。”一位学者指出，“如果出现组织认定的人出局，则被认为是选举组织者的失职，所以一方面要保证组织提名的人不能落选，另一方面什么样的人能当代表也很关键。”
　　正是在这样的体制安排下，为了防止万一，个别地方的人大代表选举往往发生扭曲，“有的巧妙一点，有的笨拙一点。一个人在这样的大的体制下能够起到的作用十分有限。”史卫民说。
　　法律上需要完善
　　现行《选举法》规定，选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人，而法律上没有说明候选人是否可以主动找10个人来提名自己。
　　“如何解释10人提名中的个人作用，规定不细，如果候选人自己找10个人提名自己，经常被一些组织者视为违规，这在基层人大代表选举中经常发生。”史卫民说。
　　此外，如何让选民了解候选人的情况，《选举法》只规定“推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况”，而应该怎么介绍候选人？候选人本身可不可以介绍自己？法律没有规定。
　　再比如，可不可以发传单介绍自己？法律对候选人本身的作用没有给予足够的重视和明示。“在人大代表选举过程中，候选人一直处于被动的地位，没有一个在候选人之间展开竞争的程序安排。”全国人大常委会一位研究人员说。
　　有关专家介绍，法律上虽然没有规定，但有些省市规定，正式候选人可以和选民见面，程序上给候选人竞争提供了非常好的机会，也提供了一个正当的竞争渠道，应予肯定。
　　但杨作利是非正式候选人，就失去了这个待遇。那么非正式的候选人用各种形式宣传自己行不行？

　　记者走访的专家和官员大都认为，杨的做法应该说不违法，选举本身就是竞争，宣传自己只要不影响别人行使正当权利就可以。但是，因为法律上对此没有明确规定，所以很多地方认定发传单等宣传自己的形式违规。
　　法律上的真空使得一些选民和候选人的政治热情都受到压抑：选民希望选择自己满意的候选人，但对候选人知之甚少，选举中只能“随意划勾”；候选人担心过多地宣传自己会被视为拉选票，从而遭受制裁。
　　正因为如此，包括杨作利在内的很多候选人才战战兢兢，如履薄冰，在宣传自己时生怕被视为破坏稳定，破坏选举。而怎么参选才不会破坏稳定，才不会违法，对候选人来说并不是十分明白。
　　有关专家介绍，为了便于选民独立行使民主权利，我们鼓励设置秘密划票间，但是因为有些选民不太重视，和村委会选举相比，县乡人大代表选举，即便有秘密划票间也不一定会被选民使用。
　　“但随着杨作利这样的人增多了，程序和形式上的要求就显得有些紧迫，秘密划票间的设置也就显得比较重要了。”
　　民主政治是稳定的通道
　　有研究者指出，一般来说，经常上访，给地方领导找麻烦的人，领导都不喜欢，更不希望他成为人大代表，领导甚至担心，这样的人成为代表会扰乱人代会，不能给这些人增加“扰乱”的资本。
　　史卫民认为，这样的担心是多余的，在转型期，一些人被推到社会边缘，因此他就要反映自己的意见，引起党和政府的重视，有时通过激烈方式，有时通过平和方式，出现这样的人是正常的。
　　“认可这样的人存在，对其当选人大代表应该乐见其成，把激烈的方式转变成通过正常途径解决问题，有什么不好？”
　　史卫民认为，“人大代表就是要反映不同选民的意见，困难群众是党和政府要关怀的人，他们的代言人通过民主途径将自己的声音反映给党和政府，这是贯彻‘三个代表’的应有之义。”
　　今年7月，中央针对这次选举有针对性地指出，“维护流动人口和困难群众的民主权利，对于下岗、失业和其他生活困难的群众，在选举工作中要多宣传、多发动，维护他们依法行使民主权利。”
　　一位专家指出，“社会主义民主政治的通道畅通，有助于社会稳定，也有助于社会矛盾的缓解。”
　　让有政治热情的人当代表
　　什么人可以当人大代表？2001年4月，广州白云区选举产生的一名广州市人大代表因未经批准两次不出席本级人民代表会议，被终止代表资格。据悉，该代表自1999年以来就一直没有参加任何代表活动和履行代表职责。
　　熟悉人大事务的一位官员指出，对人大事务冷漠的代表并不是个别现象，有许多人在当选的时候就没有想到自己会成为人大代表，没有一点政治热情。
　　在个别地方的选举过程中，还存在着组织者只将候选人姓名与职务提供给选民，对候选人有无社会责任感和参政议政能力等很少提及的情况，选民也不知道候选人是否具备成为人大代表的资格。
　　基于此，在人大代表选举中引入竞争机制的呼声始终不断，一些地方也有了好的实践，产生了很好的效果。
　　武汉市人大常委会研究室周向阳认为，在人大代表选举中，有必要进一步完善竞争机制。他提出了引入竞争机制的几大优点，其中包括：其一，可以使公民认识到代表不是行业或职业的典型，而是代表人民的利益和意志。改变人们对人大代表属性上存在的偏见。其二，增加选举工作的透明度。其三，能够充分地调动选民参加选举的积极性，选民还可以根据候选人的“施政”许诺，跟踪检验候选人当选后的举动，便于对其进行监督。
　　全国人大常委会研究室一位官员在接受记者采访时认为，“我们社会中存在着对一些有政治热情的人的偏见，认为这些人好出风头，好表现，想当政治明星，这种思维定势一定要调整。随着社会主义民主政治的深入，法律规定和人们的政治习惯会逐渐接受这些人，我们也会越来越习惯他们的存在。”
　　他坦言，让人大监督硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众权益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件，这是发展社会主义民主政治的迫切需要。
　　“只有这样的人大代表多了，人大监督才有硬起来的基础，否则侈谈人大监督硬起来，会不会成了空中楼阁？”作者: 林楚方