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推进新型城镇化需要体制机制创新

9月8日，中国（海南）改革发展研究院在京举办“新型城镇化：发展与转型——中改院改革形势分析会”。来自国务院研究室、国家发改委、财政部、中国社科院、国家行政学院等机构的专家学者数十人出席会议。会议由中改院院长迟福林主持。与会专家认为，破题新型城镇化，加快新型城镇的发展转型，是我国实现公平可持续发展的大战略。专家们建议，要顺应发展与转型的大趋势，迫切需要通过体制机制创新，加快推进新型城镇化进程，释放城镇化扩内需、促发展的巨大潜力。
　　一、城镇化是一个大战略
　　与会专家认为，积极稳妥地推进城镇化进程，是转变发展方式、实现社会主义现代化的重大战略任务。
　　中国社科院经济研究所研究员张卓元认为，我们对中国的经济前景不必太悲观，应充分估计城镇化对我国经济增长的拉动作用。只要充分发挥和释放城镇化这个巨大潜力，中国的经济增长不会出现大的问题。为此，应把城镇化作为拉动经济增长、实现发展方式转型的重大战略。
　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，城镇化是我国经济社会发展的战略选择，是扩大内需的重要载体；是调整结构、发展现代服务业的关键选择；是稳增长、促发展的重要途径。中国正进入城市化快速发展时期。预计到2020年，我们的城镇化率能达到60％左右。推进新型城镇化，对于实现公平与可持续发展意义重大。为此，要把短期需求和中长期需求结合起来，在战略层面要有一个通盘考虑，在体制和政策方面也要有重大调整。
　　国家行政学院经济学部主任张占斌认为，第一，从当前看,城镇化是扩大内需的重要抓手，从中长期看，城镇化是我国经济长期稳定增长的重要推动力；第二，城镇化为提升产业、创业和就业提供了一个很大的平台；第三，城镇化的过程也是人类文明不断发展提升的过程；第四，城镇化能更好地体现出“以人为本、共同富裕”的原则；第五，城镇化综合效应很强，对我国参与国际竞争、真正从经济大国发展成经济强国意义重大。
　　二、传统城镇化难以为继，破题新型城镇化是当务之急
　　与会专家普遍认为，传统城镇化难以为继，迫切要求转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、城乡融合发展的新型城镇化道路。
　　中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，新型城镇化的最终目标是实现城乡融合。城镇化并不是要消灭农村，而是要考虑城乡怎么一体化，城乡怎么协调发展，城乡二元结构怎么解决，农村怎样富起来。不能为城镇化而城镇化，不能过分追求城镇化率。
　　迟福林认为，未来十年、二十年确实存在一个城镇化发展模式转型问题，不能搞土地城镇化、水泥城镇化，而更应注重人口的城镇化、可持续的城镇化、生态的城镇化。
　　中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，传统城镇化模式是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗作驱动力，是高成本、低收益的城镇化。这种城镇化带来很大的问题，集中表现在：要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。新型城镇化模式是以现代化为发展目标，以人的城市化为核心，以市场运作为主导，以内外需为牵引，以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，以适度聚集为原则，“三化”互动，实现低成本、高收益，促进城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展。
　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯指出，传统城镇化过程中有四大教训：一是现行政策客观上造成对农民利益的双重剥夺；二是城乡二元社会结构没有破解，客观上演变成“三元社会”，即城市居民、农民和农民工；三是城乡差距进一步扩大；四是政策的公平公正性广受社会质疑。城乡一体化的本质是实现城乡融合，即实现三大功能：城乡间要素自由流动、制定城乡一体化的规划、制定城乡统一的政策。要达到三大目标：城乡政治权利平等、城乡共享经济发展成果和城乡居民在生活水平上趋同。未来，中国推进城镇化要严防“造城运动”所带来的巨大风险，变革城市治理模式。
　　中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，中国城市化进程中最大的问题是没有伴随中产阶级的崛起，这就意味着未来建立真正的“市民社会”缺乏稳固的根基。新型城镇化要与农业现代化齐头并进，通过城镇化，使农民可以耕作更多的土地，提高他们的劳动生产率。特别是通过农业机械化、规模经营，来增加粮食产量。
　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，城镇化是一个经济社会转型的工程，具有集中化、组织化、规模化、公共化、便利化、人性化六个特点。新型城镇化是“六化”统一，离开任何一个，都不是真正的城镇化。城镇化的本质是人的城镇化。这就不仅要求改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且还要考虑满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间。
　　张占斌认为，要把提高城镇化的速度和质量并重，首要的是解决农民工和农村人口市民化，即人的城镇化问题，这是城镇化最重要最本质的东西。提高城镇化的质量，一个关键问题是提高城市承载能力。硬件的市政建设，不能用农村的水平管理现代化的城市，要用现代化的水平管理现代化的城市。
　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，中国农业将来的出路是规模经济。而农业规模化的前提是把大部分农民转移出来，离开农业，离开农村，变成城市居民；剩下的农村人口可以很好地进行规模化经营，发展现代农业。
　三、农民工市民化是推进新型城镇化的关键
　　与会专家普遍认为，加快城镇化转型，提升城镇化的质量，重点和难点在于解决两亿多农民工的市民化问题，“让农民工成为历史”关乎城镇化的实际进程。
　　王小鲁认为，城市化到了需要作一盘棋来整体考虑的时候，两亿多农民工长期在城市打工，但没有解决户籍问题，没有解决社会保障和公共服务的问题，加上农村留守老人、留守儿童问题，这些问题不解决，一定会出乱子。现在是解决这个问题的时候了。政府以没有钱为由不给在城市打工的农民工解决基本的社会保障和公共服务，这个逻辑是不成立的。
　　国务院研究室农村司巡视员叶兴庆认为，农民工市民化问题不解决好，城镇化扩大内需的效益就会大打折扣。农民工市民化面临着五大体制难题：一是在城乡二元体制的基础上启动城镇化，面临农民工市民化的成本消化难题；二是在集体所有制基础上启动城镇化，面临农民工怎么退出农业农村的难题；三是在房价上涨透支未来的背景下启动城镇化，面临农民进城以后如何安居的难题；四是在区域差异非常明显的基础上启动城镇化，面临农民工稳定性差的难题；五是在移民文化发育不足的情况下启动城镇化，面临农民工和本地人口如何有效融合的难题。
　　国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，城镇化的本质就是“农民进城”。现实中，农民工进城存在三大问题：一是农民工与城市人同工不同酬；二是福利问题；三是保障问题。未来应通过农民工市民化、本地化、家庭化来实现真正的城镇化。
　　四、重在推进新型城镇化的体制机制创新
　　与会专家认为，制度建设滞后，是城镇化过程中面临的较为突出的问题。推进新型城镇化，必须大胆先行先试，破除体制机制障碍，为新型城镇化提供制度保障。
　　迟福林认为，新型城镇化重要的是在未来3—5年能在一些重大体制和政策方面做出调整。一是土地制度；二是户籍制度；三是农民工市民化；四是人口政策；五是现行行政区划体制；六是行政体制，包括城镇化的公共治理；七是财税体制；八是农村组织化程度、农村社区自治等。
　　党国英指出，农民的耕地转用为建设用地是国家公共规划造成的，剩余归公是对的。但是农民的建设用地，即村庄占地被征用，价格应该高。要真正建立起城乡建设土地统一市场。
　　王小鲁认为，实现人口城镇化需要一系列制度配合，第一是户籍制度与公共服务和社会保障制度改革；第二是通过土地制度创新，实现土地规模化，促进农民转移，应通过“确权颁证”，承认农民对土地的权益并且可以合法转让；第三，要打破地方财政严重依赖卖地筹资的格局。调整中央和地方之间的财政分配关系，改善政府资金的管理，提高透明度，加强社会公众的监督，以此杜绝腐败；同时，改革土地出让制度，设立房产税，代替土地出让金收入。
　　倪鹏飞认为，土地问题最重要的是解决土地的收益分配问题，这里面要形成一些制度，如价格调解机制、土地调解机制、金融筹措机制、税收调解机制等。
　　中国社科院老年科学研究中心常务副主任田雪原指出，户籍制度改革应从淡化“农业”与“非农业”身份开始。对变农民为市民也要做出分析，制定一定的条件，如有没有稳定的职业，有没有稳定的收入，有没有相对固定的住所等。此外，生育政策的城乡二元结构也到了破冰的时候。无论城乡，应实行限三生二政策，双独生子女或一方独生子女，都可以生两个孩子。
　　国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授常修泽建议，第一，按照“包容、公正、有序”的精神来推进农民工市民化，通过定量化的指标体系，用进城务工打分的方式，解决户口问题。第二，当务之急要研究在异地高考中的利益协调和中央政府调节问题。第三，要研究解决农民工市民化后的文明融合问题。
　　叶兴庆提出，今后新出台城市公共服务政策原则上不应该再跟户籍挂钩，这应该作为一条底线。现在农民工随迁子女接受义务教育、农民工参加城镇职工社会保障等问题已基本解决，问题比较大、讨论比较多的是异地高考问题。这主要涉及到跨省流动问题，特别是京津沪的既得利益怎么解决。
　　刘尚希认为，在城镇化过程中，财政体制上最大的挑战是怎么样让公共服务跟着人走。现在的城镇化使我们变成一个动态的社会，再按照这种静态的人口分布来设计体制就不相适应，就会出现人与公共服务相脱节。因此，改革应更多向中西部倾斜，向农村倾斜，在这个过程中要考虑人口的迁移。否则农村搞了很多公共设施建设，却出现空城的现象，浪费非常大。
　　汪玉凯提出，我们现在仍然沿用计划经济时期的纵向行政架构，这种治理结构走到了尽头。城镇化的公共治理结构最重要的是赋予市更大的自主权，除了直辖市外，不要分副省级城市、地级市、县级市，应实行平行政策。
　　张占斌提出，行政区划调整得好能提高生产力。为此，适应城镇化发展的需要，应加快行政区划调整，完善特别设市政策，包括在大的镇可以改市。

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