土地管理之耕地保护.doc

耕地保护
摘要：本文主要通过阐述我国耕地资源保护面临的困难及解决的对策从而引出保护耕地的重要性，并对耕地占补平衡进行简要阐述，最后说明耕地保护的研究展望。
关键词：耕地，保护，减少，困难，占补平衡，耕地保护制度

土地是人类基本的生产生活条件和安身立命之所，粮食是安天下稳民心的战略物资。当前，我国的耕地保护形势依然严峻，我们的耕地面积已经没有1 8亿亩，已经少了3 0 0 0万亩。如何保护耕地，值得我们深思。
一、中国耕地资源保护面临的困难
1． 人口增长导致耕地减少
一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长，最高每年达1700万人。另一方面，全国耕地资源正在以惊人的速度消失，每年减少1475万亩，我国人均耕地面积不到世界平均水平的一半。全国有666个县，人均耕地低于联合国粮农组织规定的0．75亩警戒线，其中463 个县人均耕地低于0.45亩。人口与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加突出。
2．耕地资源保护的难度大
全国上下的开发区热，是耕地流失的一大缺口。全国乱设开发区，多则占地上百公顷， 少则也有几公顷，大部分分布在沿江、沿海、沿湖、城郊和农村水陆交通便捷的地区。由于城镇化加快、生态退耕以及部分地区违法违规乱占滥用耕地等原因，导致土地违法案件数量和涉及的违法用地面积出现反弹。城市无限制地外延扩展，盲目开发建设，占用了大量耕地。部分单位和企业宽打宽用，征而不用，浪费土地。作为耕地直接管理者的地方政府，更是没能承担起保护耕地的责任，相反 ，违法占用耕地带有浓厚的地方政府行为色彩。【1】
3．我国现有的耕地质量不高中国以占世界7 ％的耕地养育占世界2 2％的人口，耕地负荷甚重，耕地质量不高。一是耕地得不到生息；耕地得不到有效的生息，便会导致耕地退化。根据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只21％，土壤有机质低于0.5 ％的耕地约占 1 0 ％。现有的耕地中， 缺磷地占59％，缺钾地占2 3％，缺磷钾地占10 ％。二是耕地长期过量使用化肥及受到工业三废污染 ；受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地约1.2 7 9 5亿亩。三是水土流失、土地沙化、盐渍化、沼泽化严重；现有的耕地中，水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地共 占5 3 ％。四是水资源短缺，有水资源保证和灌溉耕地只占40％。五是可开发的后备资源少，可开发为耕地约有1亿亩，且主要分布在西北干旱、半干旱地区， 土地质量较差。不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的3.65％。
4．农业可持续发展机制尚未建立目前在中国农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立起来。 【2】
二、解决耕地保护的对策思考
1．加大宣传力度，增强“ 惜土” 意识
首先，要开展国土危机教育，更新传统观念，唤起人们对土地问题的忧患意识，增强国情、国策和法制观念，形成良好的社会风气，建立起强大的自我约束和社会监督机制。 其次，增强全民族的“ 惜土”意识。加大土地法制宣传力度，进一步宣传普及《土地管理法》，增强全 民土地基本国策意识。第三，采取多种形式开展群众性宣传教育。有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班，对乡村干部进行重点培训。第四，规范土地管理。第五， 抓好土地管理工作。认真执行《土地法》、《农村土地承包法》和《农业法》，争取社会各界对土地管理与保护工作的理解与支持。
2． 提高开发深度，保护耕地资源
首先，正确处理好建设与保护耕地的关系。对于经济发展占用耕地，理想的目标是 ， 以尽可能少的占用耕地面积，实现高度集约化的土地利用。其次，要建立专门机构，加强统一领导、规划和管理。一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策，通过规划和立法的方式划定基本农田保护区。另一方面要编制国家建设与布局的总体规划，在基本农田保护区之外划定开发区，对各类开发区的建设数量、区域布点、 占地规模、功能结构、开发性质等进行统一界定。一切未纳入统一规划的都应被视为非法而不予承认与批准，凡私自建立起来的坚持予以取缔。第三，改造旧城区，优化城市土地资源配置。通过合理布局，改造旧城区，可以提高土地利用率和单位土地面积效益， 扩大城区容量。【3】
3 ．采取综合措施扭转恶性循环
首先，应对工业生产的内外环境进行整治。第二，在对化肥、农药污染治理上，要多肥种配合并在生产前进行原料的精选，要以高效低毒易分解的农药和生物农药的生产代替高毒低效且残留的农药生产，要加强新肥新药研制和推广，达到低成本和少公害或无公害的目的。第三，治理水土流失和沙化要统筹兼顾。第四，对地质灾害严重地区，要增加人工植被，加强斜坡建筑管理，防止新的人为破坏，要治坡与治水相结合，综合防治城市环境地质灾害。第五， 改革农村能源结构， 根据各地能源资源、自然条件、居民生活水平、 交通状况和消费结构等进行区划和规划，找出多种途径，实行工业能源与农村多用途薪炭林并举的方针。第六，大力开展植树造林，实现大地园林化，搞好自然生态环境的良性循环，促使林地生态环境不断向高效平衡方向发展。
4 ．实行有区别的耕地保护政策
对于我国传统的粮食主产区，需要实行现行的耕地保护政策。主产区的耕地面积占全国粮食耕地面积60％，粮食产量占全国总产量70 ％以上，集中了全80％以上的商品粮。在这些地区实现严格的耕地保护政策将使我国的粮食 自给得到保证。对于一些耕地资源已经很少，土地自给率很低，并且土地的边际价值极高的大中型城市，可以逐步放开土地保护政策，引入土地使用权流通的市场机制， 提高土地使用的总体价值水平。这些地区在实现土地非农化的过程中，需要同时引入土地置换制度，以土地使用权置换等方式，保证耕地的总体数量不减少。
5 ． 逐步建立和完善土地流转机制
逐步建立和完善土地使用权交易市场，农民将会在市场农产品价格的引导下，对于土地用途进行合理分配，提高生产规模和效益。另外，农村的宅基地，也是未来潜在的耕地来源，由于多种原因，造成了很多空心村， 据估计面积可能达到一亿亩。总之，及时采取切实有效的办法保护耕地是我国目前急需解决的一大重要问题。【4】
三、耕地补偿
耕地价值包括经济产出价值、生态服务价值和社会价值。据此，可以将耕地保护补偿范 围整理为：①经济总价值补偿②外部性价值补偿。我国人地关系紧张，建立耕地保护的社会价值补偿机制显得非常迫切。
耕地保护的补偿指标可以分为土地数量(面积)指标和土地质量指标。耕地质量标准是耕地面积标准核算的基础。政府对耕地的保护和补偿政策，不仅要考虑耕地数量更要考虑耕地利用效益状况，实行高效益高保护、高补偿。【5】
我国学者对耕地保护问题研究涉及面很广泛，从耕地价值的内涵人手，对耕地保护制度体系的构成、影响因素、所涉及的主体行为分析、制度存在的问题、“政策失灵” 的原因等进行研究。但是，目前的研究总体缺乏实证分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的层面，同时研究大多只关注了耕地保护制度的正式制度和实施机制，缺乏对其根基的探讨，使得现有的研究不够深入和透彻，这主要表现为：(1)国内土地资源管理及其相关专业学者对发源于国外的新制度经济学研究还不够深刻，因而还有待进一步研究，使将新制度经济学的相关理论与中国耕地保护制度有机结合；(2)对耕地 总量动态平衡缺乏科学 的评价依据，现行的耕地总量动态平衡仅保证了数量不减少，而不能确保耕地的质量——耕地的生产能力；(3)对于耕地的生态、社会价值的评价与核算还主要停留在定性角度 ， 很少量化。因此今后应加强以下几方面的研究：(1)从博弈论的角度，如何设计耕地保护制度，使得 中央和地方政府在耕地保护行为中能够以社会利益最大化为目标；(2)耕地保护制度如何与经济社会发展阶段结合，并随着社会经济发展能够不断引导和矫正；(3) 在微观层面上，耕地保护制度如 何能起到约束 和激励各利益主体保护耕地的行为，降低代理成本、增加代理人风险、减少耕地保 护的机会成本等方面进行体制创新；(4)从制度执行的角度，何种管理体制、产权安排等能够促使耕地保护制度的有效 执行；(5)耕地的生态、社会以及对后代的价值如何能够客观的评价和核算，为耕地保护制度提供技术支撑。【6】

参考文献：
【1】 倪源.关于加强耕地保护的调查与思考.农村．农业．农民：上半月-2010年期.
【2】 陈兰生．土地的警告.经济参考掘，2008．
【3】 单艳红，杨林章，王建国．我国耕地损失的经济学分析.农业系统科学与综合研究，2002.
【4】 吴正红，燕新程．经济快速发展时期我国耕地保护的困境与出路．华中师范大学学报，2007,1l.
【5】 杜伟,黄敏.关于耕地保护补偿问题的研究述评与建议西华师范大学学报：哲学社会科学版-2010年4期.
【6】 张宇,刘涛.中国耕地保护制度研究综述.内蒙古大学学报：人文社会科学版-2010年4期.