第三章 土地利用总体规划概述.doc

第三章　　土地利用总体规划概述
【内容提要】土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的“龙头”，编制土地利用总体规划在我国的土地管理法已做了明确的法律规定。编制土地利用总体规划对有效地开发、利用、整治和保护土地资源，以适应我国社会主义市场经济的发展，具有十分重要的现实意义。本章主要介绍土地利用总体规划的概念、特点、目标和任务，土地利用总体规划编制的内容和程序，使学生对土地利用总体规划有一个轮廓性的认识，通过实验使学生认识和熟悉土地利用总体规划中相关资料调查分析的方法。
【重点内容】土地利用总体规划的概念和特点，土地利用规划编制的内容和程序。
【教学要求】掌握土地利用规划的概念、内容和程序，认识土地利用总体规划编制的意义。
【教学方法】多媒体教学

第一节　土地利用总体规划的概念和特点

一、土地利用总体规划的概念
（一）定义
指在一定的规划区域内，根据地区的自然、经济、社会、条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。　
①一定的规划区域：国家、省、地市、县、乡镇五级行政区域；
②实质：对有限的土地资源进行国民经济部门间的合理配置，即土地资源的部门间时空分配(数量、质量、定位)，具体借助于土地利用结构加以实现。
③核心内容：土地利用结构和布局
④土地资源配置：对土地资源在时间和空间上部门之间（用途之间）数量、质量、区位的分布状态。时间、空间、用途和数量是土地资源配置的四要素。土地资源配置状态具体借助于土地利用结构和布局加以表现和反映。
⑤土地利用结构：指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总合。
u 一定的经济结构和生产结构(产业结构)可以通过相应的土地利用结构得到反映。结构决定功能，只有合理的土地利用结构，才能保证一定的地域内土地利用系统的良性循环，优化结构，合理配置，强化功能，以较少的消耗或投入取得较高的效益或产出。
u 实现土地利用结构优化和土地资源的合理配置必须解决两个问题：
l 在各种竞争性用途合理分配土地资源；
l 提高土地资源的利用效率。

（二）作用
①是政府调节土地资源配置的重要手段；②能够有效地解决土地利用中的重大问题； ③是土地利用管理的重要依据。

二、土地利用规划特点
（一）整体性
规划对象、任务、内容、效果等方面都具有整体（总体）的特性。
Ø 规划对象是规划区域内的全部土地资源；
Ø 全面考虑土地资源的合理配置：时间、空间、产业；开发、利用、整治、保护；
Ø 综合各部门协调土地利用结构。
（二）长期性
主要表现在规划的时限具有长期性，规划的影响具有长期性，规划的实施具有长期性。
（三）战略性
主要在研究问题具有战略意义，对土地利用的战略调节控制，以及其宏观指导性。
（四）控制性
表现在两个方面：纵向讲上级规划对下级规划的指导和控制；横向讲是总体规划对区域内国民经济各部门用地的宏观控制作用。

第二节　　土地利用总体规划目标和任务

一、土地利用总体规划的目标
土地利用总体规划的目标：是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。
土地利用总体规划目标的确定是一个带有全局性的问题。总体规划目标确定的正确与否，是关系到今后土地利用结构调整方向和途径的问题。
各地在确定土地利用目标时，应结合当地的实际情况，特别是各省应参考全国土地利用总目标来确定本省的土地利用目标。
有总目标和具体目标。
（一）全国土地利用总体规划的目标：
在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放经营向集约经营转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较明显的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。
（二）具体目标
是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。如全国土地利用总体规划的具体目标有4个方面P47。以规划指标来体现。

二、土地利用总体规划的任务
编制土地利用总体规划是我国现阶段土地管理的重要任务之一。土地利用总体规划作为国家措施，其任务可概括为以下三个方面：
Ø 土地利用的宏观调控
Ø 土地利用的合理组织
Ø 土地利用的规范监督
1、土地利用的宏观调控
为了加强国家对土地利用的宏观管理，必须建立一个土地利用宏观管理体系，如用地计划体系、土地信息系统等。土地利用总体规划则是土地利用宏观管理体系的重要基础和主要依据。国家通过土地利用总体规划协调国民经济各部门的土地利用活动，从而建立适应经济、社会和市场发展需要的合理的土地利用结构，合理配置土地资源，有效地利用土地资源和杜绝土地资源的浪费。

2、土地利用的合理组织
国家通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局，如对农业用地(如农、林、牧、水产用地)和建设用地(如城镇居民点、工矿、交通和水利设施用地等)以及自然保护区、风景旅游区等专项用地的布局，并对后备土地资源潜力进行综合分析研究，制定相应的配套政策，实施寓利用于保护之中的策略，引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。

3、土地利用的规范监督
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定中关于“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”。土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，各项用地审批必须依据规划，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据。规划方案的修改也必须按编制规划的法定程序进行。

第三节　土地利用总体规划的编制内容和程序
县级土地利用总体规划编制规程 乡镇土地利用总体规划编制规程
一、土地利用总体规划的内容
土地利用总体规划涉及范围广，内容丰富，不同级别不同区域的土地利用总体规划由于区域差异和级别不同，而侧重点和内容深度不同。但—般来讲，土地利用总体规划主要包括以下几个方面的内容，即：
（一）土地利用现状分析 摸清家底
1、提供规划的基础数据：自然、社会、经济等。
2、土地利用的现状和存在的问题
3、分析土地利用的制约因素
4、提出规划重点解决的土地问题
（二）土地供给量预测
1、评价土地质量
2、(建设用地和农用地)利用潜力的测算
3、未利用地适宜开发的数量和方向。
（三）土地需求量预测
各部门未来建设用地求量和农业用地需求进行预测
（四）确定规划目标和任务
在土地利用现状分析和土地供需预测的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。
（五）土地利用结构与布局调整
为实现规划的目标，对各类用地进行综合平衡。
（六）土地利用分区
有利于规划的实施，达到用途管制的目的。
（七）制定实施规划的措施
土地利用总体规划是一项具有战略意义的而又十分艰巨复杂的规划，为保障规划的顺利实施，包括法规、行政、经济和技术措施等。
二、土地利用总体规划的程序
在全国范围内土地利用总体规划的优先程度：
全国－省级－地（市）级－县级土地利用总体规划
总体规划主要经过三个阶段，准备－编制－审批三个阶段。
成果审批阶段
方案编制阶段
准备阶段

土地利用总体规划的程序

（一）准备阶段
1、组织准备：成立规划的领导组织和业务班子
2、制定工作计划：具体工作计划的编制
3、制定技术方案：规划依据、规划的内容和方法、技术路线、成果要求等
4、收集资料：最主要的的技术准备。需收集的资料主要有：
县级土地利用总体规划修编工作基础资料清单 拟订资料清单操作
(1)区域基础资料。有：
①自然条件包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；（县志和统计年鉴）
②资源状况包括矿产资源、生物资源、景观资源等；（县志和统计年鉴）
③人口资料包括历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、暂住人口等；（人口普查资料，公安局提供，统计年鉴，计生部门的资料）
④经济发展资料包括历年国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；（统计年鉴）
⑤城乡建设及基础设施状况；（统计年鉴，城建统计年报）
⑥主要产业发展状况；（统计年鉴和政府工作报告）
⑦农业普查资料；（统计年鉴，农业局）
⑧生态环境状况；（环保局）
⑨县域历史资料等。（县志）
(2)土地资源与土地利用资料（土地局）。有：
①土地利用现状调查资料包括数据、图件和报告
②土地利用变更调查资料包括数据、图件和报告；
③历年土地统计资料；
④历次非农业建设用地清查资料；
⑤待开发土地资源调查及其他专项用地调查资料；
⑥土地评价及土壤分级资料等。
(3)有关土地利用的规划资料。有：
①国民经济和社会发展规划（发改委或计划局）；
②上一级土地利用总体规划资料；
③上一次土地利用总体规划资料；
④土地利用专项规划资料；
⑤国土规划、县域规划、城镇规划、村镇规划、开发区规划、农业区划、农业综合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料等。

（二）方案编制阶段
1、土地利用现状评价与土地供需预测：即规划的前期研究
土地资源评价：包括土地适宜性评价和土地后备资源评价。是确定合理的土地利用结构的客观依据。
土地利用现状分析评价：发现土地利用中存在的问题，进行土地利用结构和布局调整的依据。
土地利用潜力分析：分析各类用地的潜力，是确定用地数量和调整用地布局的依据。
阶段性成果：土地评价成果；土地现状评述；土地供需预测专题研究成果。
即现在进行的土地总体规划修编工作的前三个专题的工作，其中第一个专题和第二个专题是对土地利用现状的评价，第三个专题主要是对土地供需做预测，并给出预方案。
主要有两个方面内容：一县对规划区域的土地资源、土地利用状况进行评价；二是对土地供需量进行预测，它们都是编制规划必不可少的依据。
土地后备资源的评估是对那些尚未开发利用的土地，如工矿、道路、废弃地、空隙地等的开发利用潜力、利用方向、开发改良措施等进行研究。
土地利用现状分析评价，是通过对土地利用结构和布局，土地利用率，土地生产率，土地利用的生态效益、社会效益等的分析评价，总结土地利用的经验教训、土地利用变化规律，发现土地利用中存在的问题，是进行土地利用结构和布局调整的依据。（要根据地籍资料进行，需要历年的土地利用现状变更数据）
土地利用潜力分析就是要预测规划地区规划期内的土地利用，主要是建设用地和农用地的利用潜力，测算各类土地供给量和未利用土地的开发潜力。这是确定农用地和建设用地的数量及调整用地布局的依据之一。（可根据土地整理开发规划参考，其实也就土地供给量的分析）
土地需求量预测是通过对人口预测、未来农业用地需求量、建设用地需求量的预测来发现未来土地利用的要求和趋势。（根据前三个部分的内容进行各类用地预测。）
规划前已开展土地评价的地区规划时可直接应用已有成果。
本阶段工作结束以后，要提交以下阶段成果资料：成果资料视频 成果资料PPT
(1)土地评价成果-包括图件和文件。规划图库
(2)土地利用现状述评。包括规划地区基本情况概述，土地利用现状，土地利用现状中存在的问题，关于调整土地利用结构、提高土地利用综合效益的建议等。
(3)土地供给量预测、土地需求量预测等专题研究成果。专题报告大纲 专题报告案例
广西各县市本轮规划修编前期工作主要提供三个专题报告，各地又根据自己地位和需要制定不同的专题，如玉林市，由于他是国土资源部的修编试点，所以他们的专题要多一些且研究深度深一些，包括了玉林市土地利用总体规划实施评价、玉林市土地利用现状与潜力分析及对策、玉林市社会经济发展与土地利用关系研究和玉林市建设用地保障与耕地保护关系研究。

2、土地供需平衡分析
土地供需状况是确定土地利用目标的主要依据。通过各类用地预期的供给量和需求量计算，通过供给量和需求量之间的比较，从总体上分析各类用地的供需状况。以达到协调各类用地的关系。土地供需平衡分析的关键，是计算各类用地预计的供给量和需求量。

3、确定土地利用目标与基本方针
要作好“两个估计”和“两个协调”
“两个估计”：
一是对规划期内土地利用问题所能解决程度的估计；
二是对实施规划所能取得的社会、经济、生态效益的估计。
“两个协调”：
一是与上级规划目标、指标的协调；
二是与本地区社会经济发展计划的协调，做好这两个协调是实现土地利用目标的保证。
4、编制供选方案
供选方案一般应有二到三个。
方案设计有两种方法：一是综合平衡法（目前多采用此方法），一是数学方法（此方法一般是做土地利用规划系统中运用）。
综合平衡法是以各用地部门的具体要求为基础，结合土地利用规划方案的有关要求，进行土地利用结构的综合平衡，并在此基础上，确定土地利用总体规划方案。
数学方法是用数学模型来模拟土地利用活动和其他社会活动的关系，借助计算机技术，得到多种可供选择的解式，揭示土地利用系统对各种政策、措施的反映，从而得出各种规划方案。
5、方案择优
对各种供选方案全面评价，对比优选，选择效益较好、最有可能实施的方案作为规划方案。
6、编制规划成果资料

（三）规划审批阶段
1、土地利用总体规划成果评审
规划成果评审小组对被评审的规划成果应作出结论。
2、土地利用总体规划的审批
土地利用总体规划审批是对土地利用总体规划成果的确认阶段
Ø 分级审批：国务院、省级人民政府、设区的市人民政府
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划（广东）；省、自治区人民政府所在地城市（广州）、非农业人口50万以上的城市（湛江）和计划单列市的土地利用总体规划需要上报国务院审批，
Ø 审批内容
首先，审查规划的编制是否符合《中华人民共和国土地管理法》规定的编制原则；
其次，审查规划是否与国家社会经济发展目标、方针和政策相符，是否体现耕地总量动态平衡、基本农田保护和21世纪人口高峰期对耕地的需求，是否体现了改善生态环境，保护林地、草地的要求，是否体现了耕地的集约利用和优化配置，是否落实了上级下达的土地利用主要规划指标。
第三，审查土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施建设及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、整理是否合理、可行。
第四，审查实施措施是否体现了土地用途管制的要求，是否切实可行。第五，审查农用地与各类建设用地安排是否协调，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模是否控制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，非农业建设占用耕地指标分解是否与各类非农业建设用地总规模衔接到位。
第六，审查规划是否符合原国家土地管理局发布的《土地利用总体规划编制审批规定》(《国家土地管理局令》第七号)的要求。

Ø 审查报批程序
n 申报：由同级人民政府上报有权批准的上级政府。
n 审查：同意批准、原则批准、不予批准
n 批复：

第四节 土地利用宏观研究（自学）

复习思考题
1、解释土地利用总体规划的概念
2、土地利用总体规划具有哪些特性？
3、土地利用总体规划的任务是什么？
4、简述土地利用总体规划的体系
5、简述土地利用总体规划的内容
6、试述土地利用总体规划的编制程序
7、土地利用总体规划的原则哪些？
8、简述土地利用总体规划中主要调查哪些方面的资料？
9、土地利用总体规划的规划成果有哪些？
10、简述土地利用总体规划中有哪些专题研究
11、简述土地利用总体规划目标的内容。
12、土地利用总体规划评审有何规定和要求？
13、土地利用总体规划审批有何规定及要求？
14、简述土地利用总体规划审批的内容。
15、简述土地利用总体规划审批的程序。
16、什么是土地利用结构？其与产业结构有何关系？