普惠性托育服务政策执行现实问题、原因分析及优化建议.pdf

2023.8普惠性托育服务政策执行现实问题、原因分析及优化建议作者简介:李晓敏(1988-),女,河南安阳人,河南大学教育学部学前教育系副主任,副教授,硕士生导师,博士,主要研究方向为学前教育政策与评价;娄婉婉(2000-),女,河南漯河人,河南大学教育学部硕士生,主要研究方向为学前教育政策与评价;邓祖丽颖(1969-),女,河南郑州人,郑州幼儿师范高等专科学校学前教育学院教授,主要研究方向为早期教育。基金项目:2022 年全国教育科学规划教育部青年项目“高质量教育背景下幼儿园教师过程性评价素养及支持研究”(编号:EGA220544);2021 年度河南省高等教育教学改革研究与实践项目“基于 1+X 证书制度与托育双重背景下早教专业培养模式研究与实践”(编号:2021JGLX902)。李晓敏1 娄婉婉1 邓祖丽颖2(1.河南大学 教育学部,河南开封 475004;2.郑州幼儿师范高等专科学校 学前教育学院,河南郑州 450000)【摘 要】建构普惠性托育服务体系是党的十九大保障幼儿权益的重大民生举措,党的二十大更是把实现幼有善育提到了重要的日程。当前,普惠性托育政策在执行过程中有偏离政策初衷的倾向,将建构普惠性托育服务体系窄化为发展普惠性托育机构、忽视了为家庭提供科学养育指导是其重点,将发展普惠性托育体系建设片面理解为追求普惠性托育学位数量、忽视入托机会平等和托育服务质量,将发展普惠性托育体系的对象窄化为 2-3 岁幼儿、忽视 2 岁以下幼儿群体。究其原因,政策文本缺乏明确性,给政策执行者较大的文本解读空间,而不同利益联盟之间的高冲突性博弈以及缺乏有效的管理和监督无疑增加了政策执行背离公共利益的可能。为此,应坚定普惠性托育服务政策的儿童与家庭立场,明确其核心属性,认准包括婴幼儿在内的服务对象,提供多样化家庭支持服务,以及明确管理职责,强化对普惠性托育服务的监督和管理。【关键词】普惠性托育服务;0-3 婴幼儿照料;政策执行【中图分类号】G619.20【文献标识码】A【文章编号】1005-3476(2023)08-0050-09党的十九大报告提出,要在“幼有所育”上不断取得新进展。2019 年 国务院办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见(以下简称 指导意见)出台,要求“强化政策引导和统筹引领,充分调动社会力量积极性,大力推动婴幼儿照护服务发展,优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”1。国务院首次对托育事业正式出台文件,这标志着我国婴幼儿照护服务迈入新的发展阶段2。2021 年 7月 20 日 中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定(以下简称决定)公布,明确提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”,强调“发展普惠托育服务体系”,要求“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”3。这是党中央文件中首次提出普惠托育这一概念,并指出将发展普惠托育服50 教 育 政 策务体系作为积极生育支持措施。2022 年 7 月,国家卫生健康委、国家发展改革委等 17 个部门联合制定 关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见(以下简称 进一步指导意见),要求大力发展普惠托育服务体系,提出增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本、提升托育服务质量等三方面 21 项具体任务4。这表明大力发展普惠性托育体系已成为当前乃至今后一段时间地方政府的政策重点。制定和实施普惠性托育服务政策,坚持托育服务的普惠性,让托育服务普及并惠及更多婴幼儿,既有利于婴幼儿早期健康发展,使其平等地、有条件地、无负担地落实受教育权以及被抚养权,也有助于促进人口长期均衡发展,保障和改善民生,最大限度地实现“幼有所育”。为了更好地发挥普惠性托育政策的效用,不得不兼顾托育政策的政策制定初衷和政策执行的全过程。地方政府在制定政策文本过程中对中央政府政策文本的诠释和解读可能会存在偏差,本研究中指出的政策执行偏差,不仅指地方政府在执行政策时的偏差,还包括在制定地方政策文本时与中央政策精神和托育普惠性内涵的背离5。因此,本研究从普惠性托育服务政策制定的初衷和政策执行的全过程这两方面进行分析,揭示现实问题,探究深层原因,从而提出优化建议来规避政策执行偏差。一、普惠性托育服务政策执行偏差的表现从 2019 年中央推行构建普惠性托育服务体系以来,地方政府积极推动和落实普惠性托育服务体系。但在政策执行偏差上存在着服务范围窄化、服务类型压缩、服务对象错位的现象,出现替代性执行、象征性执行、选择性执行的表现形式,呈现出“上有政策、下有对策”的局面6。其具体表现主要有:(一)将建构普惠性托育服务体系窄化为发展普惠性托育机构在发展普惠性托育的过程中,普惠性托育机构既不是发展婴幼儿照护服务的重点,也不是提供普惠性托育服务的唯一力量。指导意见 中已经提出了“家庭为主,托育补充”和“政策引导,普惠优先”的基本原则7。这意指在婴幼儿照护服务中家庭负主体责任。决定 也指出要大力发展多种形式的普惠服务,不仅包括“推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构”,还包括“加强社区托育服务设施建设,完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施。制定家庭托育点管理办法。支持隔代照料、家庭互助等照护模式。支持家政企业扩大育儿服务”等多种形式8。进一步指导意见 也指明“增加普惠托育服务供给”,“拓展社区托育服务功能,完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。加快制定出台家庭托育点管理办法”等多渠道9。由此可见,在中央文件中,发展普惠性托育应以为家庭提供科学养育指导为重点,多渠道发展普惠性托育服务。从学理上分析,由父母或者(外)祖父母等亲人亲自养育,是最适合 0-3 岁婴幼儿成长的育儿方式。这种亲密相处所形成的情感缔结是任何普惠性托育机构都难以代替的。从普惠托育服务的可获得性来看,发展普惠性托育以为家庭提供科学养育指导为重点更具覆盖率。托育机构侧重于为确有照护困难的家庭提供必要的照料看护服务。虽然近些年党和国家出台了一系列的普惠性托育服务政策,但我国普惠性托育机构的普及率还不高,并承受着新冠疫情带来的持续影响,再加之还存在大量送托意愿不强的家庭,因此普惠性托育机构受众面较窄。从责任主体上分析,提升家庭照护能力,强化对家庭科学育儿服务内容和方法的指导,更有助于实现学前教育的社会效益。首先,父母具有监护、抚养儿童的责任和义务,是家庭托育服务的第一责任主体,而托育机构是起到补充和分担照护责任的存在,在法律层面是不可代替的。其次,0-3 岁婴幼儿对于照护人员的需求,除了专业的照顾,还有充满温情的陪51 教 育 政 策伴和情感的慰藉,这是托育人员所代替不了的。因此在加强专业化机构和人员队伍建设的同时,强化对家庭科学育儿服务内容和方法的指导是更为重要的,且家庭科学的育儿方式会持续影响孩子的一生,有助于实现学前教育的社会效益,是促进人口长期均衡发展,实现“幼有所育”的根本举措。然而,部分地方政府在执行普惠性托育服务政策时却往往将发展普惠性托育服务体系的范围窄化为发展普惠性托育机构。与大力发展普惠性托育机构、强调市场化托育机构在发展普惠性托育服务体系建设中的基础作用相比,对实施提高家庭科学照护能力的相关举措热情明显不高。(二)将发展普惠性托育体系建设片面理解为追求普惠性托育学位数量建构普惠性托育服务体系不仅仅是满足每千人口 4.510的学位数量,还要考虑布局合理以及资源均衡。作为区别于“选择性”服务性质的“普惠”,其主要强调要面向大众、普遍惠及,旨在解决托育服务在地理和经济上的可及性问题,强调让所有婴幼儿受益,这不能仅从普惠性托育学位总量的角度来考虑普惠,还应考虑入托机会均等和公共资源合理布局等议题。在发展普惠性托育体系建设时,要考虑难点和重点。2022 年 4月,在全国政协双周协商座谈会上全国政协副主席、农工民主党中央常务副主席何维提出,要重点对西部地区和农村予以财政支持,建立覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系;全国政协委员、中国社会科学院社会学研究所研究员何蓉指出,普惠托育政策落实的难点,在于政策红利与实际需求不匹配,人口流动性、不同群体需求差异性导致政策覆盖不够精准全面,对于中西部乡村地区、城市外来人口、低收入人群、困境儿童等最需要普惠服务的群体来说,政策可及性尚不足。只有充分考虑普惠性托育政策的扶弱倾向,才能保障真正意义上的普惠。而且,政策执行者不仅要从入托机会的角度来考虑“惠及”,还应从托育服务质量的角度来考虑“惠及”。要将托育服务的普惠同有质量统一起来,即普及必须是有质量的普及11。国内外的研究证实,高质量的早期托育服务对儿童自身发展带来深远的积极影响。诸如经济合作与发展组织(OECD,简称经合组织)教育委员会于 1998 年启动的学前教育质量研究“强势开端(Starting Strong)”项目,2012 年经合组织颁布了 强势开端:高质量早期保教工具箱(Starting Strong:A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care),通过对经合组织国家和地区早期托育经验的总结,提出了适合各个发展阶段国家和地区学习参考的五条经验12,其中前两条都与托育服务质量直接相关。婴幼儿时期是个体成长的关键阶段,在这一阶段获得高质量的托育服务对其发展至关重要。同时,有质量的普惠托育服务也是落实优化生育政策、促进人口长期均衡发展的切实举措。部分地方政府在发展普惠性托育体系建设,特别是在发展普惠性托育机构时,并未在政策文件中明确科学规划和公平入托的要求。仅有少数地区在相关政策中明确了科学规划建设,并着重关注处境不利婴幼儿的普惠性托育资源配置。如辽宁省指出,“大力推进农村和贫困地区婴幼儿照护服务,推动资源、服务、管理下沉到乡镇、社区(村),提升农村和贫困地区婴幼儿健康水平”13。湖北省要求,“优先科学规划。各级政府要根据常住人口规模和人口结构变化,按照 托儿所、幼儿园建筑设计规范(2019 年版)和 托育机构设置标准(试行),科学规划建设托育机构;要将需要独立占地的托育服务设施和场地建设布局纳入相关规划。城镇托育机构建设要充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求”14。此外,普惠性托育服务质量问题也值得关注。在发展普惠性托育体系建设中,若片面理解为追求普惠性托育学位数量,忽视相关制度的完善及托育人员的管理,将严重影响普惠性托育服务的质量。据调查,目前托育人员供给紧缺,低师幼比突出。托育机构保育人员和婴幼儿的比例远低于国家标准,乳儿班未达标准的高达77.80%,小托班未达标准的占比为 35.40%,52 教 育 政 策大托班未达标准的占比为 37.50%15。加之,国家并未设置针对婴幼儿托育服务人员的资格证,因此易出现无证上岗、异证上岗等现象,这也直接影响了普惠性托育服务的质量。同时,当前普惠托育服务政策的日常评估监督和管理聚焦于托育服务机构的设置与管理、卫生与安全等“硬件”要求方面,很容易忽视托育服务机构的服务标准和运行规范等“软件”要求16,无法保证托育服务质量。(三)将发展普惠性托育体系的服务对象窄化为 2-3 岁幼儿根据联合国世界卫生组织最新的界定,0岁至 6 个月大的孩子称为“婴儿”,6 个月至 3岁(不超过 3 岁)的孩子称为“幼儿”17。地方政府在对普惠性托育服务的对象界定时应回答好“为谁服务”的问题,不能单指 2-3 岁幼儿,而应涵盖所有 3 岁以下的婴幼儿。从政策上来看,托育服务政策是指政府对 3 岁以下婴幼儿照看和教育方面的举措18。2011 年,国务院印 发 中 国 儿 童 发 展 纲 要(2011-2020年),文件指出“大力发展 0-3 岁婴幼儿早期教育;积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构;为 0-3 岁婴幼儿及其家庭提供早期保育和教育指导”19。同时,指导意见 指出,“3 岁以下婴幼儿(以下简称婴幼儿)照护服务是生命全周期服务管理的重要内容,事关婴幼儿健康成长,事关千家万户”20。由此可见,婴儿和幼儿都是照护服务的涵盖范围。从功能和作用上分析,普惠性托育体系作为一项优化生育的配套支持政策,其作用是最大限度地落实“幼有所育”、激励大众响应“三胎政策”、促进国家人口长期均衡发展。北京师范大学庞丽娟教授强调普惠托育服务实施的必要性是为了摆脱现行人口老龄少子化的困境21。由此,服务对象包含婴儿和幼儿阶段的普惠性托育服务体系才能从根本上解决大多数家庭“不敢生、不愿生”的问题。从学理上分析,涵盖婴儿在内的普惠性托育服务体系更具有合法性和合理性。据四川日报报道,眉山市对 2712 户家庭托育服务需求调查结果显示,倾向于将 2-3 岁幼儿送托的占 73.34%,倾向于将1-2 岁幼儿送托的占 22.13%,倾向于将 0-1 岁幼儿送托的占 4.53%。这反映了托育机构 0-2岁婴幼儿生源不均的问题。另外,0-2 岁婴幼儿年龄小,家长本着方便就近的原则更希望政府能完善家庭和社区的托育服务,而非送托。因此,从发展和规划上分析,发展普惠性托育服务体系的建设,尤其要包括婴儿阶段,重视涵盖 3 岁以下的所有婴幼儿普惠托育服务发展,这不仅有助于普惠性托育服务体系的完善发展,更有助于满足家长灵活、多样、优惠的托育需求。然而,部分地方政府在执行普惠性托育服务政策时却往往将发展普惠性托育体系的服务对象窄化为 2-3 岁幼儿。二、普惠性托育政策执行偏差的原因分析模糊冲突模型是美国学者理查德马特兰德(Richard E.Matland)提出的政策分析工具。这对分析当下普惠性托育政策提供了有效的政策分析模型。它是综合自上而下与自下而上两种研究路径所提出的,以政策模糊性与冲突性为横纵轴对政策执行进行划分22。政策的模糊性是指政策的目标和手段表达是否明晰,本研究对政策模糊性的研究主要是对中央层面普惠性托育服务政策文本进行分析,从而辨别政策的模糊性程度。冲突性是指政策参与者对政策目标和手段是否认同、程度如何23。本研究对政策冲突性的研究主要是在普惠性托育服务政策文件的基础上,对其多元利益主体间的冲突性进行分析。(一)政策文本缺乏明确性:政策执行者拥有较大的文本解读空间中央政府颁布的系列托育政策都处于探索阶段,其表述上有很大的模糊性,特别是在普惠等相关概念、目标和方法手段上。首先,对“普惠性”“普惠托育服务”及“普惠性托育服务机构”的内涵未作明确界定。虽然在 决定 进一步指导意见 支持社会力量发展普53 教 育 政 策惠托育服务专项行动实施方案(试行)等相关政策文本中反复提及相关概念,但对于什么是普惠托育服务和普惠性托育服务机构并未给予明确回答。其次,未明确廓清“为家庭提供科学养育指导”和“支持普惠性托育服务机构”二者间的关系和地位。虽然在 2019 年 指导意见 中明确提出,“发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导,并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”“大力推动婴幼儿照护服务发展,优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”24,但是,在与“发展普惠托育服务体系”一词相关的中央文件(即决定 和 进一步指导意见)中,并未加以明确与廓清。因此,地方政府在政策制定和执行时极易将“大力支持普惠性托育服务机构”作为推行重点,而忽略了为家庭提供科学养育指导、父母照料以及亲属或保姆照顾等其他“家庭为主”的机制。最后,发展普惠性托育服务体系建设的具体措施也体现出较高的模糊性。中央政策提出了建立健全支持政策和标准规范体系、大力发展多种形式的普惠服务、加强综合监管、降低托育机构运营成本等多项举措,并且简单阐述了多种政策工具,但具体工具设置语焉不详,有待地方落实和探索。如在“增加普惠托育服务供给”举措中,提出了“拓展社区托育服务功能,完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。加快制定出台家庭托育点管理办法”等多项工具,但具体如何实施,标准是怎样的,这些问题中央政策中并未明确。事实 上,模 糊 性 是 政 策 的 一 种 内 在 特性25。国家政策通常会进行适当留白,以一定的模糊性来换取政策的合理性26。中国幅员辽阔,地区差异较大,具有模糊性的政策才有可能被地方接受27。同时,模糊性的国家政策能给地方政府较大的试验空间,来尽可能阻止大范围的政策失败。但需要指出的是,政策目标和手段的模糊还会让地方政府拥有较大的行政自由裁量权,这增加了地方政策制定和实施出现偏离和谬误的可能性。同时,这也促成了博弈者为获取较大利益而绕开既有规定“钻空子”的行径,甚至会造成现有政策无效的局面。以普惠标准认定不明确为例,普惠性托育服务机构界定不清晰就会出现有的机构打着普惠的幌子来满足营利目的的现象。比如,在上海普惠性托育点定价被规定为每人每月 3000 元,但是有研究人员调查后发现,这价格满足了基本投入包括水电、工资、设备等后,只能勉强维持机构运行28,其质量可想而知。所以,这种为了享受政府提供优惠政策的托育机构提供的服务往往无法满足家长对高质量、多层次托育服务的期待。(二)不同利益相关者主体之间的冲突与博弈在普惠性托育服务政策的施行过程中,存在着包括中央政府、地方政府、家长、托育机构等不同利益相关者。可以说,普惠性托育服务政策的执行过程是不同利益群体的博弈、妥协和联盟过程。下面就以地方政府为核心,探究他和其他利益群体的博弈对政策执行的影响。1.与中央政府的博弈地方政府兼具代理人和自利者的双重角色,既代理上级政府指令和地方公共事务,也追求自身的政治和经济利益29。换言之,各层级政府既要响应上级政府的指令、考虑普惠性托育政策满足广大民众根本需要的情况,又要考虑自身利益的最大化。由于 指导意见 中明确指出“属地管理,分类指导”的开展原则,同时中央政府既要考虑政策的可行性,又要考虑地方政府的接受性,因此,中央在政策制定时需要做出妥协,适当放权于地方政府,充分调动地方的积极性,以降低政策的冲突。从英国经济学家亚当斯密提出的“经济人假设”视角出发,在普惠性托育服务政策实施过程中,地方政府的诉求主要体现在:首先,在分税制改革对地方税收和财政影响的背景下,由于发展普惠性托育具有高投入、高成本、有风险的特点,地方政府有可能将发展普惠性托育服务体系的对象窄化为 2-3 岁幼儿,从而利用现成幼儿园的师资、场所等资源来减少长期性54 教 育 政 策投入,缩小普惠托育服务的对象范围,单落实2-3 岁幼儿。其次,在政治问责体制下,地方政府为追求普惠性托育服务政策的实施效率,响应“十四五”规划和 2035 年远景目标,将发展普惠性托育体系建设理解为追求普惠性托育学位数量无疑是“更快”“更好”的做法;与之相应,由片面强调普惠托育学位所造成的服务质量参差不齐、师幼比不均衡等很可能被忽视。2.与家长群体的博弈当前,社会存在着多种类型的家庭结构,既包括只有父母和子女组成的核心家庭,又包括由三代人所构成的主干家庭。而据调研30,不同家庭对托育服务供给模式存在着多元化的需求,不仅包括托育机构所提供的婴幼儿生活照顾,还包括为家庭提供育儿指导,灵活的育儿假及政府提供的津贴补助等。但普惠性政策究其本质,其初衷是把利益均等地分配给目标群体31。另外,完全兼顾每个家庭的服务需求会使经济扶持政策的财政成本过高,金额投入过大。所以,地方政府在政策的制定和执行过程中很难做到深度满足各个家庭的需求。同时,国家“十四五”规划纲要中表明,在“十四五”期间要将“每千人口拥有三岁以下婴幼儿托位数”指标纳入经济社会发展指标进行考量32。由此,迫于上级指标压力和家庭托育服务需求的地方政府,在普惠性托育服务政策的执行中只能将其窄化为发展普惠性托育机构,把政策的优惠和资金倾斜至托育机构而非家长福利。而与之相应,可能会造成家庭责任忘却、家庭教育缺失、家人的陪伴减少等现象。3.与托育机构的博弈在建设普惠性托育服务体系中,中央给予了大力度的财政支持。而迫于“十四五”规划纲要中提高托位数的发展目标,地方政府会优先把大部分资金投入普惠性托育学位的建设使用。因此,这部分财政资金规划给哪些托育机构就成为了争夺的焦点。反观之前,在 指导意见 出台后,地方政府在以家庭为政策执行重点的背景下,其财政支持与福利也相应地规划给家庭这一群体。如大同市明确规定,“鼓励用人单位对计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母每人每月发放 200 元的婴幼儿保教费”33。云南省委、省政府提出,“对新出生并户口登记在云南的二孩、三孩,分别发放 2000 元、5000元的一次性生育补贴,并按年度发放 800 元育儿补助”34。成都市开始发放托育消费补贴券,凡是当前未满三周岁婴幼儿,每个孩子均可申领一张“1000 元托育消费补贴券”,补贴券可在成都市指定托育机构使用。由此,在普惠性托育服务政策的制定和实施过程中,地方政府有可能为普惠性托育机构的利益所裹挟;甚至会和一些托育机构结成利益联盟,以发展普惠性托育为名,将投入普惠性托育学位的建设资金一揽而下,为托育机构的生存、获益寻找制度漏洞。也正是因此,地方政府在制定和实施地方普惠性托育服务政策时,加大了偏离的可能性。综上,不同利益群体的存在让普惠性托育服务政策的执行呈现出一个错综复杂的过程。在这个过程中,强势利益主体之间的博弈、妥协和联盟无疑增加了政策执行背离公共利益的可能。(三)缺乏有效的管理和监督:各部分权责不明晰,存在监管不力中央层面的普惠性托育服务政策存在缺乏有效管理和监督的问题,这也是造成政策执行偏差的原因之一。其具体表现包括:第一,各部门职责不明晰。在政策执行过程中,权责分散程度是影响政策执行成效的主要变项之一。一项政策的权责越集中于一个执行机关,分散程度越小,政策的执行成效将越好;反之,则易造成执行偏差35。针对普惠性托育服务政策,中央文件只是强调“加强各部门综合监管”,但并未对相关部门权责进行划分,再加之0-3 岁婴幼儿的托育服务仍无主管部门36,因此,在地方政府政策执行过程中,有的将政策的每项权责划分给多个部门,亦或是一些地区偏向于由人口监测和家庭发展部门负责,一些地区由妇幼健康或疾控部门负责。那么,不同工作重心就会对中央文件有不同的解读,与之55 教 育 政 策相应,就有可能出现将发展普惠性托育体系的对象窄化为 2-3 岁幼儿的偏差表现。第二,缺乏公开透明的财务分配机制。在普惠性托育服务政策中,中央给予了大力度的建设补贴,但由于缺乏公开透明的分配机制,就加大了地方政府寻租的灰色空间。为了支持普惠性托育机构的发展,“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案 中提出,“普惠托育服务专项行动建设项目,采用定额补助的方式,按每个新增托位 1 万元的标准给予支持”37。但经调研,很多人反映由于没有公开透明的分配机制,大部分国家财政支持资金流向了与地方经费管理部门有业务联系,甚至利益关联的组织或机构38。可见,缺乏公开透明的财务分配机制有可能导致地方政府将建构普惠性托育服务体系窄化为发展普惠性托育机构,制造其寻租腐败的灰色地带。第三,未明确入托资格筛选机制以及入托排序机制等相关内容。目前,我国多数家庭有强烈的托育需求。为了支持普惠性托育体系的建设,“十四五”规划纲要明确了到 2025 年每千人口 4.5 个托位数的发展目标。要完成此目标,不仅要加大扩充托位数,同时也要明确“普惠”的发展导向。但由于中央文件的相关政策中并未完善入托均等的相关内容,地方政府就有可能将发展普惠性托育体系的建设片面理解为追求普惠性托育学位。此外,建立严格的评估管理制度也应是中央普惠性托育服务政策的应有之义。虽然说中央在制定政策时,为了地方能够因地制宜,更好地结合地区经济和人口发展状况而无法细小具化,但另一方面,缺乏有效管理和监督的政策会导致地方政府在划分各部分职责时不够明晰,存在着监管不力的问题,更可能出现政策执行偏差。三、优化普惠性托育体系建构相关政策的建议从政策设计的初衷而言,普惠性托育服务政策是一项利国利民的公共政策,但其执行过程却是极为复杂的。这不仅是因为普惠性托育服务政策的执行受到政策内容解读偏差的影响,而且受到政策过程多方利益的制约。因此,要保证地方政府对普惠性托育服务的探索不背离政策本身,就需要对普惠性托育服务政策实质及其过程作出相应的调整。(一)廓清政策要求,坚定普惠性托育政策的儿童和家庭立场普惠性托育服务政策中存在着多元的价值诉求,包括减少公共支出、政策窄化为普惠性托育机构的利益等。廓清政策要求对于政策目标和工具选择具有极其重要的作用,也最终影响到婴幼儿的成长和发展。一方面,作为一项具有整体性和连续性的儿童福利,在价值取向和本源意义上应强调以儿童为出发点和归宿,一切与儿童相关的事务都应经由儿童权利理论的审视。所以,普惠性托育政策应始终坚持服务于儿童,坚定其儿童立场。另一方面,家庭才是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域,具有基础性的作用39,而托育机构是针对确有照护困难的家庭或婴幼儿所提供的必要服务。因此,普惠性托育服务政策不仅要站定儿童立场,还应坚定家庭立场,厘清以提高家庭婴幼儿照护能力为重点的政策要求,并在此基础上协调多方利益关系。(二)明晰核心属性,厘清普惠性托育服务体系的基本性质建设普惠托育服务公共服务体系亟须厘清普惠托育服务公共服务的属性,这既是理论问题,也是实践问题40。对普惠性托育服务核心属性的清晰认识是地方制定和执行普惠性托育服务政策的起点。因此,要降低政策文本的模糊性,就需要明确普惠性托育服务政策的核心属性,厘清其基本性质。特别是在中央层面更是要明确给予地方政策清晰的执行方向。普惠托育服务是以公益性和公平性为其内在基本特征(内涵)的、以“有质量”为其外在价值追求(外延)的、“面向大众”“收费较低”“有质量”的托育服务41。这一核心属性对其布局规划、监管机制、招生对象、运营目的、质量56 教 育 政 策保障等提出了规范性要求,能够避免政策认知上的问题。首先,在受众面上,要合理布局普惠性托育服务资源,加强政府对其的主导性,可通过构建信息化服务平台来提供资源布局合理性监管支持;推动普惠性托育服务的精准化,充分考虑不同家庭的差异化需求,提供临时托育、延时托育、社区看护等多元化托育服务形式;科学规划建设,着重关注贫困地区和偏远地区的普惠性托育资源配置。其次,在质量保障上,应严格制定涵盖“硬件”和“软件”两方面要求的托育服务质量评估标准;建立健全针对婴幼儿托育服务人员的资格证书制度。另外,可负担性方面,地方政府要在评估不同托育服务机构服务质量差异性的基础上,规范其收费设置,使其收费标准维持在相对合理的范围之内,抑制以市场化为主导的局面出现。(三)明确服务对象,提供多样化的家庭支持服务在建构普惠性托育体系的过程中,虽然普惠性托育机构解决了一些家长的托育需求,但多样化的家庭支持服务才是实现托育“普及惠及”的有力举措。家庭始终是婴幼儿照护的主要场所,是发展普惠性托育服务的重要支撑。普惠性公共服务的特点之一是“取用易”,相应的普惠性托育服务也应该把普通家庭“易获得”作为发展方向之一42。因此,认准服务对象,精准把握新时代家庭的多元化需求,提供多样化的家庭支持服务成为发展普惠性托育服务政策必不可缺的要素之一。由于婴幼儿年龄小,就近入托是多数家长在成本计算和婴幼儿安全上的合理需求,因此,应加大对社区的支持力度,大力建构社区化、普及化的托育照顾网络,通过多种途径就近满足不同家庭类型的托育服务需求。还有,积极引导并支持企事业单位、机关、高等学校、街道等为职工、百姓提供灵活多样的早期托育服务43。此外,应加大对农村和经济薄弱地区婴幼儿照护服务的支持力度,为低收入家庭、单亲家庭、多子女家庭和兼顾老人照料等特定家庭提供婴幼儿托育服务个税抵扣、补贴支持等政策倾斜。由于受主客观因素的影响,地方政府采用普惠性托育机构提供普惠性服务的可能性更大,但为保证托育“普及惠及”的特点,亟需提供多样化的家庭支持服务。(四)明确管理职责,强化对普惠性托育服务的监督和管理普惠性托育服务体系建设的规范和健康发展,依赖于顶层政策制度和标准体系的建立和不断完善,这也是托育服务质量得到保障的重要支撑。因此,普惠性托育服务政策还应明确管理职责,强化对普惠性托育服务的监督和管理。首先,应加强监管,制定托育行业发展规范,对托育服务的场地场所、师资配备、消防安全、服务标准、服务收费等加以明确。在中央层面,对普惠托育服务的收费范围、政府在普惠民办托育服务机构所承担的责任等问题均未予以明确,致使地方在对普惠民办托育服务机构认定和管理时缺乏依据。其次,要明确管理职责,明确普惠性托育服务各项任务的主管单位。同时,还要建立和强化政策问责评估机制,惩罚和抑制政策执行者在普惠性托育服务政策执行中的寻租腐败行为。参考文献:1 7 20 24 国务院办公厅关于促进 3 岁以下 婴 幼 儿 照 护 服 务 发 展 的 指 导 意 见 EB/OL.http:/ 洪秀敏.多措并举促进优质普惠托育服务发展 J.教育家,2020(23):15-16.3 8 中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定 EB/OL.http:/ 9 关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见 EB/OL.http:/ 刘颖.普惠性学前教育政策的执行偏差:表现、原因及对策分析 J.教育发展研究,2016,36(6):18-24.6 陈振明.政策科学 M.北京:中国人民大学,1998:298-299.57 教 育 政 策10 32 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 EB/OL.http:/ 苏令.虞永平谈学前教育新发展:追求高度、力度和速度 N.中国教育报,2014-04-13.12 马瑜骏.发展高质量家庭式托育服务:国际经验 及 启 示 J.社 会 建 设,2021,8(6):15-24,39.13 辽宁省人民政府办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见 EB/OL.http:/ 湖北省人民政府办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见 EB/OL.http:/ _ 2181067.shtml.15 洪秀敏,张明珠,朱文婷.当前我国托育人员队伍建设的瓶颈与对策 J.中国教师,2020(2):79-83.16 郭绒,左志宏.发展婴幼儿照护服务政策措施研究 基于 18 省(区、市)“婴幼儿照护服务的实施意见”的分析 J.湖南社会科学,2021(4):139-145.17 马亚楠.昆明市婴幼儿托育的公共服务供给问题研究 D.昆明:云南财经大学,2022.18 申秋红.托育服务相关政策:国际经验及启示 N.中国人口报,2017-07-20(03).19 胡建美.公共财政视域中的基础教育均等化D.长沙:湖南师范大学,2009.21 庞丽娟.发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系 J.教育研究,2021,42(3):17.22 Matland R E.Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-conflict Model of Policy Implementation J.Journal of Public Administration Research and Theory,1995,5(2):145-174.23 韦翠.居家养老服务政策执行研究 D.上海:华东政法大学,2018.25 王安琪,尹文强,马广斌,等.基于模糊冲突模型的家庭医生政策执行困境分析 J.中国全科医学,2020,23(4):395-402.26 涂万平.地方政府的模糊性政策执行研究D.武汉:中南财经政法大学,2019.27 周芬芬.地方政府在农村中小学布局调整中的执行策略 基于模糊冲突模型的分析 J.教育与经济,2006(3).28 葛琳.03 岁婴幼儿普惠性托育服务发展分析 以上海市为例 J.社会福利(理论版),2020(9):35.29 赵静,陈玲,薛澜.地方政府的角色原型、利益选择和行为差异 一项基于政策过程研究的地方政府理论 J.管理世界,2013(2):90-106.30 孙璐.上海市托育服务政策完善研究 D.上海:上海师范大学,2021.31 段易含.普惠型政策执行中的部分目标群体规避行为研究 D.长春:吉林大学,2017.33 大同市卫生健康委员会.关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案 EB/OL.http:/ 中共云南省委 云南省人民政府印发 关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案EB/OL.http:/ 刘中一.提高我国托育服务政策效力的几点思考 J.中共银川市委党校学报,2021(2):72-78,86.36 洪秀敏,陶鑫萌.改革开放40 年我国0-3 岁早期教育服务的政策与实践 J.学前教育研究,2019(2):3-11.37“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案 EB/OL.http:/ 刘中一.理念、程序与实践的统一 以普惠托育政策为例 J.理论与改革,2022(5):134-144,152.39 杨菊华.新时代“幼有所育”何以实现J.江苏行政学院学报,2019(1):69-76.40 41 刘中一.普惠托育服务的内涵、实现路径与保障机制 J.中州学刊,2022(1):99-105.42 马骁骁.普惠性托育存在的问题及其对策研究 J.教师,2022(17):126-128.43 庞丽娟,王红蕾,冀东莹,等.有效构建我国 0-3 岁婴幼儿教保服务体系的政策思考 J.北京师范大学学报(社会科学版),2019(6):7.(责任编辑:王际兵)58