中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（上）.doc

1.标题：中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（上）
作者：刘颖　惠冰
时间：2011-9-30 0:00:00
来源：《城市发展研究》2011年第7期
正文：
　　【摘要】面对全球变暖的客观现实，各国均已将城市低碳发展列入了国家战略议程。中国作为负责的大国.面对国内国际环境，也积极参与全球碳减排行动，并制定了一系列的国家政策。但是当前城市低碳生态发展政策却存在着政策价值偏离、政策执行功利化、政策结构单一、政策评估不足等方面的误区，分析城市低碳发展政策的误区并提出相应的改进建议，对于进一步落实低碳发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义。
　　【关键词】低碳生态城市;公共政策;优先性排序
　　低碳生态城市建设要通过总体建设目标的指引，通过政府、公民和市场的协作来共同实现。“低碳生态城是以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，是一种在生态环境综合平衡制约下的全新城市发展模式。”[1]
　　大致而言，它包含经济效益、社会效益和生态效益在内的价值追求。“推行低碳生态城市能够有效遏制气候变化，同时符合城市未来的发展道路，这既是促进碳减排、减缓气候变化的一条重要途径，同时也是改变传统城市发展模式、谋求城市新兴竞争力的一次契机。”[2]公共政策作为调整社会关系的主要手段，在低碳生态城市的建设方面起到重要的支持和引导作用。
　　1当前城市低碳发展政策架构：控制与减排
　　政府作为公共管理主体，承担着为低碳生态城市建设提供政策支持的责任和任务，政府应该为低碳生态城市发展制定相互协调的配套政策及激励服务政策，通过政策过程的实施保障低碳发展政策的效度。我们可以从政策价值、政策执行及政策评估这三个方面来加深对低碳生态城市发展政策的理解。
　　1.1 政策价值——兼顾效率与公平
　　政策价值指的是公共政策所指向的目标和追求，一般来说公共政策是以公共利益为最高目标，通过政府职能的实现来促进人们的共同利益。对于城市低碳发展而言，促进低碳经济发展、建设低碳生态城市其目的是通过转变经济发展方式、提倡低碳消费模式和低碳生活方式等途径来解决经济发展与资源紧缺、社会发展与生态保护、短期利益与长远利益之间的矛盾，通过生产与消费之间的平衡，最终来改善人们的生活水平和生活质量，实现城市的可持续发展。它不是口号或形式的标签，而是实实在在为民谋福利的举动，城市低碳发展政策要同时兼顾效率和公平，尤其是代际之间的公平。“低碳并不是目的，而只是手段，重要的是要保障人文发展目标的实现。”[3]
　　一方面，全球变暖、环境恶化威胁到人类的生存，重视社会发展的生态效益，转变经济发展方式，是实现人类社会可持续发展的必要途径，作为人类聚集地的城市来说，进行低碳生态城市建设，实施低碳发展政策也是实现城市可持续发展的必经之路。“节能减排、环境保护，是一种公共利益诉求，是人类社会、一个国家或一个地区为维持经济可持续发展的集体理性的体现。”[4]
　　另一方面，强调人类生态环境保护的重要性并不是将经济发展置于次要地位，低碳发展不是减缓经济发展速度，我们不可能为了零碳排放再次回到原始社会时期的低碳生活生产方式，“低碳经济的发展目的是在不延缓人类发展步伐的前提下，延缓和解决因气候变化造成的对社会-经济-自然的复合生态系统的不可逆的负面影响。低碳经济已成为人类发展走向生态文明的不可逾越的途径”[5]。“低碳生态城市发展决不是牺牲发展换取环境的模式，而是将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑发展的方式和可能性的一种发展模式。”[6]
　　总之，经济高速发展带来的高能耗、高污染和高排放对人类产生的恶劣影响不是我们所追求的结果，同时通过减缓经济发展速度来换取低碳发展方式也不是我们发展的正确道路，城市低碳发展政策要做好统筹规划，同时兼顾效率和公平，实现城市发展的经济效益、社会效益和生态效益的统一。
　　城市低碳发展政策要通过对物的改造最终实现为人服务的思路上来。具体来说，城市发展低碳经济，一方面要积极承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标的要求;另一方面要调整经济结构，提高能源利用效益，发展新兴工业，建设生态文明。低碳生态城市建设是实现经济发展同社会进步、生态保护相协调的整体性发展过程，“把应对气候变化和节能减排目标结合起来，使生态文明建设和经济建设相一致，统一指挥、分步实施，确保低碳经济发展获得经济、环境和社会效益的三重收益。”[7]
　　1.2 政策结构——协调统一
　　本文所讲的政策结构是从政策内容角度出发，指代城市低碳发展政策的内容侧重，它涉及城市低碳发展政策的层次、结构和联系等方面的内容，城市低碳发展政策结构是否合理直接关系到低碳政策执行的效果和低碳生态城市发展的方向。
　　具体而言，城市低碳发展政策的结构包含三个方面的内容：一是中央与地方政府政策的配合程度，也就是在坚持中央政策文件的指导方针下，地方能否自主性地创新自己的发展政策;二是城市低碳发展政策的适用度，也就是城市之间的发展政策能否针对自身的情况制定因地适宜的发展政策，“城市发展模式和治理制度的设计必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状。这就要求地方政府在进行低碳生态城市制度设计时必须考虑本地的区位特点和当地产业结构特点”[8];三是城市低碳发展政策的相关度，也就是城市低碳发展政策是否过于单一，能否有相关配套政策的支持，比如结构不完善的低碳发展政策只强调低碳产业发展，忽视对高碳产业的改造或是对之完全抛弃;只强调产业低碳化，而忽视了基础设施、建筑改造、城市绿化等方面的内容;低碳发展政策脱离相关的税收、技术等政策的支持等。城市低碳发展应该具有一个统领性的整体城市规划，而不仅仅是工业减排的附属品。城市低碳发展政策是一个系统工程，需要各项政策之间的协调配合，形成一个完整的整体规划。
　　1.3 政策执行——职责相称
　　政策执行是将政策方案转化为政策效果的必经阶段，“政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。”[9]总体来说，政策执行是将政策方案转变为政策效果的过程，它是一个复杂的活动过程，牵涉许多动态因素，会遇到各种阻碍政策执行的因素。
　　对于城市低碳发展政策执行而言指的是政策执行机关在自己的权限范围内，通过履行相应的职能贯彻落实低碳发展政策的过程。由于低碳发展政策涉及各个社会主体的利益，作为政策制定主体的政府部门来说，会遇到来自中央与地方之间的利益博弈、部门利益之争、政府寻租现象等因素的干扰而导致执行不畅和执行功利化的问题。因此严格规范和监控低碳发展政策执行对于低碳生态城市建设来说至关重要。 2 当前城市低碳发展政策的误区：从政策价值到政策执行
　　尽管低碳发展行动已经启动，但是，一方面由于我国地方建设中存在资源禀赋、能源结构等方面的差异，加之各地发展不平衡，低碳发展并不达标;另一方面，低碳发展正处于探索阶段，国家通过试点—经验—推广的步骤来探索有效的低碳发展模式，现在还没有成功的经验可以推广。
　　“生态城市尽管提出了三十年，但世界上还没有一个真正意义上的生态城市，所有的城市都是生态化过程中尚未定型的城市，因此低碳生态城的规划并无成功先例可援，必须本着‘干中学’的模式进行探索和实践，注重‘从下而上’的创新途径。”[10]因此，建设低碳生态城市是一个长期、艰巨的系统过程，从低碳发展政策来说，处于探索阶段的城市低碳发展政策实施出现了一系列误区，可以归结为政策价值认定片面化、政策结构不合理、政策执行功利化及政策评估结果不透明等问题。
　　2.1 政策价值认定片面化
　　尽管在理念和理论上，对低碳生态城市建设的认识是较为全面的，但是在城市低碳发展政策具体实施过程中，仍存在政策价值认定上的片面、偏执问题。具体来说存在以下误区：
　　一是把低碳生态城市的建设与经济发展对立起来，认为保护生态就必然影响经济发展，从而对低碳生态城市的建设持消极态度。节能减排在不少地方已经沦为一种“政绩工程”，节能减排是为了逃避问责、捞取政绩，而不是为了公众利益、环境保护来落实节能减排任务，这种低碳发展行动显然背离了低碳发展政策的价值目标——维护公共利益。
　　二是认为搞低碳生态城市就一定要高投入，在城市建设方面进行大拆大建、超标准建设。节能减排同时也成了城市建设的“面子工程”，为了回应上级的指示，有些城市官员用“低碳生态城市”的名义，进行招商引资，对政绩进行新一轮包装。
　　三是将城市低碳发展简单等同于低碳经济发展，片面的将城市低碳政策价值定位于低碳发展所产生的经济效益上，在低碳经济上大做文章，仍然没有对城市发展的生态效益引起足够的重视。当然城市发展低碳经济有助于低碳生态城市建设，但是如果仅是简单地把发展低碳经济作为低碳生态城市建设的目标，则会导致城市的失衡发展。
　　四是将低碳政策的落实放在一种短期效益的考量之上，而非从长远规划的角度真正将低碳发展深入到城市建设中去，没有真正将低碳发展提高到影响人们长远健康生存的高度，低碳生态城市发展政策的价值定位存在短期化倾向，这种短视效应会破坏代际之间的公平发展。但是低碳生态城市的本质是为了降低碳排放，让环境更美好，进而提高人们的生活质量，使人们生活得更美好，如果偏离了这个主题，低碳生态城市建设就失去了意义。
　　通过观察，我们可以发现有些城市在提“低碳”时存在误区，以为建设低碳生态城市就提高GDP，将本城市低碳发展政策着眼于以提高GDP、促进经济增长和政绩改善上。由于城市低碳发展正处于探索阶段，“城市决策者对‘碳减排’背后的气候变化及能源安全的相关背景缺乏了解或了解不深，因此导致部分城市缺乏对发展低碳经济紧迫性的认识，对低碳生态城市的内涵、建设路径及可能遇到的困难没有充分准确的理解和认识，往往是将低碳生态城市建设简单等同于循环经济、节能减排等内容”[11]，将城市低碳发展仅停留在城市经济低碳的层面，缺乏系统性的安排，导致政策价值上的片面和偏执。
　　2.2 政策结构不合理
　　哥本哈根会议之后，中国作为第二大二氧化碳排放国，出于政治方面的考虑，虽然作为一个发展中国家，依然向其他国家做出承诺，到2020年，全国单位GDP温室气体排放比2005年下降40%-45%。[12]。为了完成这一目标，中国政府采取“自上而下”的方式，将减排指标分摊到各地方政府，并将之作为官员考核的指标之一，这种硬性的“低碳”指标分配成了一件摆在地方政府面前的严峻的政治任务，迫于上级压力，各地城市发展政策因制定过于仓促、缺乏经验而导致政策结构出现混乱。这种结构混乱具体体现在以下几个方面：
　　一是低碳生态城市政策体系尚未形成，缺乏系统性。当前我国建设低碳生态城市出现的困境是地方政府没有经验，寄希望于中央的政策文件指导，以向中央取经;而国家发改委同样没有经验，寄希望于通知地方实施，以观地方试点。“中国政府尚没有提出关于‘低碳生态城市’的专门政策，在中国‘低碳生态城市’是归于‘节能减排’政策和统计核算单位之中的，因此，中国低碳生态城市政策体系即可视同于节能减排政策框架。”[13]因受困于经验的缺乏导致城市低碳发展政策结构的零散性和尝试性。
　　二是各地低碳发展政策存在趋同现象，缺乏创新性。因缺乏系统性的政策指导，导致地方政府面对新问题时显得不知所措，聪明之举是模仿兄弟城市的大胆尝试，从而导致地方城市低碳建设出现“一刀切”现象。全国出现的“柴油荒”、“拉闸限电”现象也反映了地方城市在低碳发展过程中为了节能而干脆不让用能，为了实现目标，干脆限制企业正常用电和居民生活用电的“因噎废食”之举。如果我们的节能减排目标靠这样的手段来实现，不仅失去意义，也失去了人心。
　　三是低碳发展政策结构失调，重生产轻消费。当前，大多数城市是从产业发展的角度来建设低碳生态城市，对生活领域的关注相对较小。事实上，低碳生态城市建设包括低碳生产和低碳消费两个方面，两者缺一不可，低碳生态城市的建设不仅要推动企业发展低碳经济，也要倡导市民践行低碳生活。低碳生态城市建设需要的是低碳经济发展方式和低碳生活方式以及城市生态保护三者有机结合，实现城市的可持续发展。“低碳生态城市，或低碳社区(Low Carbon Zone)，是城市和社区在发展过程中，保持能源消耗和C02排放处于较低水平，使城市规划、城市交通、城市建筑符合‘低碳排放的标准’，政府有完整系统的倡导低碳生活、低碳消费的理念和制度保障。”[14]但是从城市低碳发展政策的实施状况来看，低碳发展政策存在极端化倾向，要么只重视产业发展，要么片面地清除高碳产业，造成高昂的发展成本，低碳发展政策缺乏必要的相关配套政策的支持。

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