土地管理之土地利用规划的客观必要性.doc

土地利用规划的客观必要性
摘要：本文首先介绍了土地利用规划的发展背景，随后从编制各级土地利用规划及各级的作用阐述土地利用规划的重要性及客观必要性。
关键词：土地利用、规划、编制、指标、产业结构。
土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内，对所管辖范围的土地利用进行宏观调控、 组织开发和监督保护的高层政府行为。其目的是对有限的而不能再生的人类赖以生存的土地资源，根据社会经济发展规划对土地资源的需求，因地制宜地在各部门之间的用地数量、质量与空间作出优化配置，达到最佳的合理利用和有力的保护，以获取最佳的经济、生态和社会效益，以及保证“人民吃饭” 和“ 国家建设”之间的协调发展，为实施社会经济可持续发展规划提供用地保障。
20 世纪80年代的改革开放和社会主义经济建设新高潮以来，特别是1986年8月1日国家土地管理局成立，以及国务院办公厅批转国家土地管理局“关于开展土地利用总体规划工作的报告”以后，全国各级政府开展了声势浩大的土地利用总体规划工作。经过两轮规划的实施，使全社会对规划用地和管理土地以及土地既是资源又是资产的意识有了明显增强；对我国合理利用土地资源和协调各部门之间的用地以及保护耕地等发挥了重要作用。【1】
目前，我国编制和实施的最高级别的土地利用规划是土地利用总体规划，整个规划只有总体规划和专项规划两个层级，不如国民经济发展规划和城镇体系规划完整。国民经济发展规划包括４个层级，即国民经济发展规划、五年规划、专业规划、部门规划；城镇体系规划包括城镇体系规划、城市总体规划、城市控制性详细规划、各分区规划等４个层级。
目前，我国只有土地利用总体规划和土地利用专项规划两大类，其中土地利用总体规划体系又分为国家、省、市、县和乡５级，土地利用专项规划只有基本农田保护区规划和土地开发整理规划。【2】
从对其他国家土地利用规划的研究看，国外最高级别的土地规划是国家的社会经济发展规划，对下一层次规划具有指导作用。而地方制定的规划内容十分详细。而目前我国的５级土地利用总体规划职能分工不明确，国家级、省级、市级格式一致、内容雷同，特别是宏观上过细；县级和乡级差别不大，尤其是微观上过粗。国家级、省级、市级、县级、乡级规划之间的衔接很差，【3】一是主要控制性指标在布局和结构上衔接不够；二是主要控制性指标没有进行严格限制，随意性突破现象比较普遍；三是随着各省市不断修改县级和乡级规划，特别是国家和省级重点项目涉及规划修改的指标挂账，更使得国家级、省级、市级与县、乡级规划的脱钩。
土地是产业的载体，土地空间位置的不可移动性和使用的排他性决定着各生产领域存在如何分配土地的问题。土地利用状况即是产业结构的空间表现，同时又在很大程度上制约了产业结构的发展变化。产业要发展，相应的，对土地的需求也在随之增加，然而土地资源的有限性要求对土地必须实行节约集约利用，因此，对产业布局应做出合理的规划。【4】但在现实中，我们看到更多的是土地利用规划与产业布局屡屡脱节的情况，规划中缺乏产业间的对接。例如许多地方基于政府领导的政绩观，工业园区一哄而上、高校盲目扩建新校区等问题，规划布局经常发生变化，规划修改无所不在，基本农田位置的调整时有发生，这就是对规划的法定效力的挑战。究其原因，不外乎是规划在编制阶段与产业结构布局的衔接性不够，或在实施阶段对产业结构布局的调控性不够的问题。
城市是以土地为载体，那么城市规划也必然与土地利用总体规划相联系、相依托，但由于我国管理体制的原因，土地利用总体规划和城市规划是分开的，由于土地行政主管部门和建设行政主管部门分别管理。虽然土地管理法规定城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，在法律上解决了二者的矛盾，但在实际操作中，城市规划控制的城市用地规模大于土地利用总体规划确定的城市用地规模，城市规划的权威性比土地利用总体规划高，往往是因为实施城市规划来修改土地利用总体规划。近年来我国耕地大量流失的原因之一就是城市规模的不断扩大造成的。
为了提高土地利用规划的科学性、权威性和可操作性，必须合理确定一套完整的规划体系，借鉴国民经济发展规划和城市体系规划的成功经验，土地利用规划体系应该由国土规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划等三个层级组成。国土规划应该是土地利用总体规划的依据，是大规划、总规划，可分国家级、省级、市级三级；土地利用总体规划可分国家级、省级、县级，合并省市级，取消乡级，县级土地利用总体规划是土地利用专项规划的依据；土地利用专项规划只有各县级开展，主要是对各县级土地利用总体规划各项控制性指标的落实，包括耕地和基本农田保护规划、城镇建设用地规划、土地开发整理规划、单独选址建设用地规划、土地后备资源规划、土地生态建设规划等等。
国土规划：这是第一层次的规划，其主要的指导思想应该是宏观确定土地资源、矿产资源、海洋资源等空间布局。
土地利用总体规划：这是第二层次的规划，其主要的指导思想应该是确定土地资源的合理配置和区域布局，明确土地资源的内部结构。
土地利用专项规划：这是第三层次的规划，也是各类土地利用的主要审查依据，其主要的指导思想应该是明确土地用途，确定土地地块的功能。【5】
第一层级的国土规划主要解决的是规划宏观问题，第二层级的土地利用总体规划主要是处理好规划宏观与微观相结合的问题，第三层级的土地利用专项规划主要解决的是规划微观问题。【6】
土地利用总体规划直接关系到社会经济的可持续发展，以及人民生活的不断改善，特别是我国人多地少，人地矛盾关系复杂，解决人民吃饭是个大问题。因此制定出合理有效地土地利用规划是十分必要的。
参考文献：
【1】王人潮，王 坷. 论中国土地利用总体规划的作用及其实施基础. 浙江大学学报.
【2】王万茂．土地利用规划学．北京：中国大地出版社，1996.
【3】黄宏胜，钟海燕，赵小敏．土地利用规划体系探讨．江西农业大学学报（社会科学版），2003.
【4】欧名豪．土地利用规划体系研究．中国土地科学，2003.
【5】许坚，包纪祥．当前土地规划管理存在的问题及对策．中国地质矿产经济，2001.
【6】袁敏，王三，刘秀华，王成. 土地利用规划体系的研究. 西南大学学报.