南京市乡村地区国土空间规划的探索与启示.pdf

Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature70DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期基金项目：国家重点研发计划项目“县域村镇空间发展智能化管控与功能提升规划技术研发”（编号：2018YFD1100805）。作者简介：李杰，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生。罗小龙，南京大学建筑与城市规划学院副院长，教授，博士生导师。刘晓曼，南京大学建筑与城市规划学院博士后。罗海明，南京市规划和自然资源局总体规划处处长。通信作者：罗小龙，。摘要：当前我国乡村发展面临土地资源要素固化、涉农政策缺少整合，以及项目实施过程中的空间管控引导不足等问题。乡村地区国土空间规划体系的建构需要充分结合乡村发展的现实趋势和乡村振兴的工作特点来进行系统化的制度设计。江苏省南京市以优化乡村资源配置、探索乡村规划的政策整合，以及创新差异化的空间管控方式为主体思路，探索乡村地区的空间规划实践路径，推动空间规划成为乡村振兴战略实施中的重要治理工具。文章基于南京市的创新经验，指出乡村地区的国土空间规划应当注重 3 点：1）关注资源与政策投入，确保规划实施效能；2）以空间规划协调乡村项目实施，提升多主体共治水平；3）区分空间发展目标，完善空间管控体系。关键词：国土空间规划；乡村规划；规划体系；乡村振兴；南京doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.010 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2023）09-0070-06 文献标识码：AExploration and Enlightenment of Territorial Spatial Planning in Rural Areas of NanjingLI Jie,LUO Xiaolong,LIU Xiaoman,LUO HaimingAbstract At present,rural development faces problems such as the solidification of land resource elements,the lack of integration of agriculture-related policies,and the lack of spatial control and guidance in the process of project implementation.The construction of territorial spatial planning system in rural areas needs to fully combine the practical trend of rural development and the characteristics of rural revitalization work to carry out systematic system design.Nanjing City in Jiangsu Province takes optimizing the allocation of rural resources,exploring the policy integration of rural planning and innovating differentiated spatial management and control methods as the main ideas,explores the practical path of spatial planning in rural areas,and promotes spatial planning to become an important governance tool in the implementation of rural revitalization strategy.Based on the innovation experience of Nanjing City,it is pointed out that the rural territorial spatial planning should pay attention to:1)Pay attention to resources and policy input to ensure the implementation efficiency of the planning;2)Coordinate the implementation of rural projects with spatial planning to improve the level of multi-agent co-governance;3)Distinguish space development goals and improve space control system.Keywords territorial spatial planning;rural planning;planning system;rural revitalization;Nanjing南京市乡村地区国土空间规划的探索与启示李 杰 罗小龙 刘晓曼 罗海明0 引言2019 年 5 月，中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见印发，确立了国土空间规划体系的基本框架。随后发布的自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知指出，村庄规划作为乡村地区详细规划的法定地位，其规划范围应为村域（行政村）全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。自上而下的顶层设计已经较为清晰地界定了村庄规划的基本定位与空间范围，但由于乡村地区是含括多要素的复杂特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题71DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期性地域空间系统，当下的乡村振兴战略涉及到对乡村发展动力、治理体系和空间建设等多重内容的优化，某一特定层级和类型的空间规划难以回应全部诉求，村庄规划只是乡村规划中的一种类型1-2。尤其随着城镇化推进、乡村建设项目投放、国土空间管控要求细化等发展环境变革，乡村经济社会重构的动力与方式不断发生变化，给乡村地区空间规划带来了更多的挑战。基于此，本文对南京市乡村地区的规划实践探索进行实证研究，尝试解析南京经验的特点与内在逻辑，以期为其他地区乡村规划体系建设和空间治理能力的现代化提供启示。1 新时代乡村地区发展困境再认识党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，为今后较长一段时期内我国乡村建设和发展指明了方向。然而，从提出方向到具体实施仍需要一个研究问题并渐进突破的过程，乡村振兴战略能否有效实施取决于对我国乡村发展问题的准确把握3。应当认识到，当前乡村振兴工作依旧是处于城镇化推进的总体背景下，乡村收缩及其带来的资源错配是我国乡村发展面临的普遍问题。与此同时，乡村振兴作为一项复杂的系统性工程，需要不同部门、政策、主体在时空层面上进行互动和衔接，这对乡村地区治理体系和治理能力提出了巨大考验。1.1 乡村收缩过程中的土地资源固化改革开放40余年来我国的城镇化率快速增长，城市规模和功能得到了迅速提升，整体的经济社会结构也从传统的“乡土中国”转为“城乡中国”4。与城市快速发展相伴生的是我国乡村地区的持续收缩。乡村劳动力外流为城市发展提供了充足的动力，但也使乡村面临着传统经济社会结构解体的危机5。一方面，市场经济内生的要素集聚性与规模效益使得短期内乡村人口仍将呈现为局部性的外流和收缩特征。另一方面，乡村公共服务设施的低水平供给、城乡二元土地制度对于乡村土地要素市场化流动的限制，导致乡村存量空间不断出现低效利用甚至荒废闲置的问题，加剧了空间资源在城乡之间的结构性错配。1.2 涉农政策创新缺少协调与整合随着乡村振兴成为我国的基础性战略，围绕着乡村产业、土地、人口等要素优化配置的政策和制度不断涌现并持续创新，构成乡村地区实现功能跃迁的重要动力。在总体战略构想走向具体政策实施过程中，技术性治理方式往往会带来公共事务的条块割裂6，进而对政策体系的整体效应发挥造成两方面的障碍。其一，来自不同部门的涉农政策分别关注乡村振兴的不同维度，而缺乏统一的协商与整合平台，难以形成政策创新的“合力”。其二，政策体系通常呈现出动态演化的特征。如何处理好新旧政策、不同时期项目之间的衔接与配合，在时间和空间上形成资源投放的累加效应，成为乡村地区制度设计的难题。1.3 乡村项目实施缺乏空间管控引导乡村地区是未来生态文明体制建设的重要板块，也是支撑国内大循环、推动一二三产业融合发展的关键领域。平衡好乡村保护与发展的关系，需要从底线约束与建设引导两方面来考虑乡村地区的空间管控措施。然而就目前的空间规划体系改革现状而言，相关研究和实践的重心主要聚焦于“三区三线”划定和指标管控为核心内容的空间用途管制，在某种程度上忽视了乡村振兴背景下各类乡村项目实施的具体诉求，其中涉及到两方面的问题亟待得到关注和解决：其一，“重管控、轻设计”的规划体系构建，使得乡村地区规划的层级和类型较为单一，静态管制而非动态引导的规划管控方式，在某种程度上阻碍了乡村振兴政策的顺畅落地。其二，缺乏能够引导乡村特色发展的规划建设标准，导致项目实施过程中的“城市偏向”问题，项目的实施在某种程度上破坏了乡村物质空间、社会空间的特色和延续性。2 南京市乡村地区规划实践探索南京是长三角地区重要的区域中心城市，也是最早探索城乡一体化发展、构建系统化的乡村空间治理体系的示范性地区之一。为了重塑乡村发展动力、协调乡村政策与项目实施、加强乡村空间管控，南京市将空间规划体系的建立与政策资源的投入、乡村项目的整合、空间的保护与发展等要求紧密结合起来，既有效地顺应了乡村土地制度改革、一二三产业融合发展的趋势，又提升了空间规划的统筹协调作用和精准管控水平，为乡村地区国土空间规划体系建构提供了有益经验。2.1 以公共服务建设为抓手，优化乡村地区资源配置长期以来，我国“城市偏向”的政策安排造成了城乡发展水平的不断扩大，乡村地区不仅缺乏物质性的设施资源投入，而且由于隐形的土地制度障碍，乡村难以结合外来的资金、技术、人才等要素形成内生发展动力。乡村振兴战略的提出明确乡村Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature72DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期地区不仅要“补历史的短板”，还要利用好各类资源来“谋未来的发展”。为了顺应城镇化发展和乡村收缩的客观规律，南京市以公共服务设施建设为抓手，主动调整镇村空间体系、引导乡村精明收缩。同时以土地政策创新和产业培育为支撑，为乡村可持续发展培育新动能。首先，对镇村体系的全局优化能够有效缓解人多地少、资源分散且低效利用的市域发展难题。2019 年南京市组织各区编制了新一轮镇村布局规划，立足于城乡关系总体变化趋势，引导各地乡村分类发展。后期出台的南京市乡村地区公共设施配套规划指南（2021 年），进一步保障了公共设施资源优先向规划发展型村庄倾斜，促进有限的公共资源在乡村地区的集中布局与高效利用。其次，随着要素市场化配置改革的深入，城乡统一的建设用地市场、存量用地盘活等方面的政策日益成熟。南京市主动抓住土地政策创新的机遇，通过推动集体经营性建设用地入市、土地综合整治、宅基地有偿退出与使用等试点实践，重组乡村存量用地的功能和价值，唤醒了乡村地区沉睡的土地资源资产7。此外，为了进一步增强乡村产业发展的比较优势，南京市顺应城乡居民消费升级的总体趋势，以农旅融合为切入点，以美丽乡村、特色田园乡村建设项目为实施平台，打造了黄龙岘、桠溪慢城等一批具有国内影响力的农旅融合发展示范点，提高了集体经济收入和村民生活水平。2.2 探索乡村规划的政策整合自 2010 年提出关于加快推进全域统筹、建设城乡一体化发展的新南京行动纲要（宁委 发201029 号）以来，南京市陆续以村庄环境整治、美丽乡村建设、特色田园乡村建设等项目投放为抓手，推动乡村地区经济社会的快速发展。随着更加系统性的乡村振兴战略的提出与推进，乡村建设工作涉及的政府部门日益增多，政策内容也越来越丰富。为了实现空间上不同乡村项目的衔接配合，管理上多个横向部门的协同创新，南京市主要从两方面探索乡村规划的政策整合。一是从全域出发，在区域性规划中以项目库的形式明确乡村规划建设要点、责任主体和完成时序等。二是搭建了多部门推进乡村工作的统一平台，为乡村建设的系统性开展提供制度保障。全域性空间规划的编制可以为乡村项目的有序投放提供技术指引。例如，南京美丽乡村江宁示范区规划 的编制过程中，整合了农业、住建、交通、土地、旅游等多部类的工作要求，梳理关系，统一目标，形成年度计划的项目库。在规划实施过程中，从打造点状分布的示范村落开始，逐步转向对整合性项目的关注，并不断强调对全域空间结构的整体优化，提升了不同阶段项目投放的联动性8。为了打破条块分割、分散发力的机构设置难题，南京市相继成立了一些临时性的体制协调机构，例如“南京市统筹城乡发展工作委员会”“南京市美丽乡村建设工作领导小组”等组织，将涉及到乡村建设的多个部门力量进行整合，搭建综合性的治理平台，统一了关于乡村发展的计划、任务、项目资金和技术要求等内容，保证了诸多政策在乡村地区的累加效应9。2.3 引入多重空间管控方式乡村振兴政策或项目只有投影在地域空间上，才能对乡村经济社会发展产生具体的影响。在这一过程中，国土空间规划既要严格落实用途管制目标，又要满足乡村振兴发展的各类要求。对此南京市在村域尺度上通过叠合实用性村庄规划、规划管控图则、专项设计、村庄建设规划等多元化空间管控手段，包涵了规模、结构、空间布局、形态等多种空间传导机制，为乡村空间的底线约束和弹性发展提供了技术保障。首先，在新的国土空间规划体系中，实用性村庄规划是乡村地区的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。为了适应村庄未来发展的不确定性，南京市创新性地在实用性村庄规划中引入了“留白”管控、“点位”预控和机动指标管控等多种弹性管控方式，结合项目清单管理方法，提升乡村规划管理的灵活性。专项设计的编制则为土地综合整治、集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩、土地流转等政策落地提供了空间方案，保障政策实施的可行性。例如，南京市溧水区作为全省集体经营性建设用地入市的试点地区，在编制村庄规划时参考了城市控规的管控形式，引入了规划管控图则这一空间管理方式，通过明确集体经营性建设用地性质、位置、边界、容积率和建筑高度等开发控制指标，为农村土地要素市场化流动提供规划保障。此外，为了提升乡村建设水平，南京市分批、分期地组织编制了自然村建设规划，既在区域层面明确近期乡特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题73DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期村重点建设任务，又为具体的乡村项目工程实施提供技术指南，彰显了乡村空间特色风貌。3 南京乡村地区规划探索的启示南京市从激活乡村发展动力、协调乡村建设工作和优化空间管控方式 3 个维度出发构建乡村地区空间规划体系，体现出对乡村发展过程和乡村振兴工作复杂性的整体把握。在宏观层面，规划与政策的有机结合保证了资源投入的有效性，增强了乡村发展动能。在乡村项目投放过程中，空间规划作为诸多涉农政策和建设项目整合的平台，促成了多元主体的协同共治。在具体的项目落实时，规划则根据乡村发展与保护的不同目标提供了相应的空间管控路径。总体而言，南京市的实践经验表明，乡村规划已经超越传统物质空间设计的范畴，逐步转型成为乡村振兴中的重要治理工具（见图 1）。3.1 关注资源与政策投入，确保规划实施效能伴随新型城镇化的深入推进，乡村地区的局部收缩是乡村发展的必然趋势。乡村规划不仅需要面对因收缩而引发的社会和空间问题10-11，也要以振兴和发展的思维来盘活存量土地资源，增强乡村发展动能。南京市从“补短板”和“谋发展”两方面出发，提升了乡村地区的公共服务水平和内生增长动力。应当指出，在南京市的实践探索过程中，空间规划不仅充当落实各类政策目标的空间技术协调工具，也发挥了应对乡村收缩、促进乡村振兴的综合性治理作用。当下国土空间规划体系的建构应当积极响应乡村振兴战略的总体要求，突破物质空间要素刚性投入的传统思维，从乡村地区的整体空间体系优化和发展动力培育出发，放大乡村空间治理效能。一方面，乡村规划要顺应城镇化规律，匹配乡村局部收缩的现实，以公共服务设施资源的精准投放来引导乡村聚落的有机集中，提升乡村地区的综合服务能力。在这一过程中，公共资源不仅能够提升乡村居民生活便利度，更是地区经济发展的触媒。例如，南京市针对大都市区近郊地带乡村农旅融合发展的现实需求，投入并建设了大量乡村旅游服务设施，带动了一大批农旅融合型村庄发展，为乡村可持续发展提供了积极启示。另一方面，乡村规划需要深入研究当下农村土地政策改革的系统性效应，将土地要素的流动、重组过程与建设融资、产业升级、乡村治理优化等内容紧密联系起来，打通规划实施管理的整体路径。在规划中除了需要提供土地综合整治工程、集体经营性建设用地入市的技术方案，还应当考虑项目推进的资金来源、收益分配和组织方式等内容，确保乡村规划的可操作性与实施效能。3.2 以规划协调项目实施，推动多主体协同共治相比于过去聚焦单一要素治理的各类乡村建设图 1 南京市乡村规划体系构建思路解析资料来源：作者自绘。创新专项设计，促进土地要素流转明确建设方案，彰显乡村空间特色预留发展空间，应对未来不确定性划定建设边界，落实用途管制要求全域规划：由点及面的整体优化行动计划：渐进式实施的项目库共治平台：整合协调多部门力量以公共服务设施为抓手，促进乡村聚落有机集中引导乡村精明收缩，活化乡村存量资源整合与协调乡村建设项目，提升资源投放的整体效益适应保护与发展的差异化要求，为项目落地提供管控/引导工具以土地制度改革为契机，盘活乡村存量土地资源以农旅融合发展为支撑，培育乡村内生发展动力区域尺度：镇村布局规划行政村尺度：实用性村庄规划自然村尺度：村庄建设规划片区尺度：美丽乡村片区规划空间规划要点空间治理策略现实背景乡村收缩中的资源固化乡村建设项目持续投放国土空间管控要求不断细化空间治理目标激活乡村发展动力协调乡村建设工作加强乡村空间管控乡村地区国土空间规划体系建构乡村地区国土空间规划体系认知具体规划类型传导规划管控目标，优化项目建设品质搭建政策整合平台，发挥规划协调作用关注政策资源投入，提升规划实施效能Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature74DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期工程，当前的乡村振兴战略更加突出乡村治理工作的全局性、系统性，也因此带来乡村项目体系和管理主体的多样性、复杂性。国土空间规划不仅要回应某个具体项目的空间诉求，还需要将来自多个口径的政策目标、项目类型进行整合，以形成乡村项目投放的合力。南京市利用“全域规划+项目库”的方法，对乡村项目的投放在空间坐标、实施时序、重点内容上做出明确规定，表明乡村规划已经不再是传统的静态蓝图，更类似于一种动态引导式的项目行动计划，在时空双重维度上给政策资源的投放提供参考。从效果上来看，“空间规划+项目库”的方式实现了诸多政策资源在空间上的叠加与联动，提升了不同项目之间的衔接性12。从过程上来看，规划的编制和实施、具体项目的投放也是多主体进行互动协商、联合治理的过程，对于探索乡村治理体系和治理能力的现代化具有积极意义。由此可见，乡村地区国土空间规划体系的建构需要结合全域、全周期乡村建设的工作特点，与乡村项目管理体系进行积极互动，促成不同乡村项目在时空双重维度上的联动配合。同时以乡村空间规划的编制和实施为契机，构建不同管理主体协商共治平台13，强化乡村规划的协调性治理内涵。3.3 区分空间发展目标，完善空间管控体系当前的国土空间规划在形式上基本沿用了过去土地利用规划的组织架构14，在空间传导过程中更加偏重指标控制方式，但缺乏对空间布局与空间形态方面的考虑15，“重管控、轻设计”的静态管理思路可能会抑制乡村发展机会。需要针对保护与发展的不同目标导向，进一步细分乡村地区的规划类型和管理方式，实现多重治理目标在村域尺度的叠加。南京市建立起实用性规划规划管控图则自然村建设规划为核心内容的空间建设指引体系，不仅规定了“不让做什么”，而且回答了“可以做什么”“应该怎么做”等问题。基于此，建议将乡村地区规划类型划分为管控、整合与建设三大类，对应差异化的空间传导模式，实现对乡村空间的精细化管理。管控类规划是乡村地区的法定规划，负责明确乡村地区发展的空间底线约束，突出全域全要素管控、建设用地总量约束，以“指标+分区”为主体的空间传导机制实现对村域总体层面的空间把控16。整合类规划可以作为法定规划之外的专项设计部分，为各类农村土地政策创新探索提供空间方案。南京市实用性村庄规划中提出的管控图则这一管理方式创新值得借鉴推广，因为可以更好地响应集体经营性建设用地入市的新要求。最后，建设类规划具有较强的实施性，也是实现乡村空间精细化管理的重要手段，通常以自然村为基本单元展开编制工作。建设类规划需要注重发挥设计力量，优化空间利用方式，激发村民参与活力，进而保证项目的高质量落地。4 总结乡村振兴战略的提出重新审视了乡村价值，给乡村发展带来了诸多新机遇，但同时也因乡村地域系统的复杂性进而对乡村治理体系提出了更高的考验。当前国土空间规划体系的建构需要充分结合乡村发展的现实趋势和乡村振兴的工作特点来进行系统化的制度设计。南京市以优化乡村资源配置、探索乡村规划的政策整合，以及创新多重空间管控方式为主体思路，探索乡村地区的空间规划实践路径，推动空间规划成为乡村振兴战略实施中的重要治理工具，给类似地区的乡村发展提供了重要启示。未来乡村地区国土空间规划体系建构不仅要关注空间刚性管控的内容，也要从乡村发展动力重塑、乡村治理工作协调等维度出发，发挥规划对于乡村可持续发展的支撑与引领作用。除此以外，如何针对不同地区城镇化发展阶段和乡村地区发展水平的差异，结合国土空间规划体系创新的总体要求，以差异化、特色化的空间规划体系安排来提升政策资源投入的综合效益、优化乡村治理能力、提升乡村空间建设品质，是未来乡村规划需要进一步探索的重要领域。参考文献：1耿慧志,李开明.国土空间规划体系下乡村地区全域空间管控策略基于上海市的经验分析 J.城市规划学刊,2020(4):58-66.2张尚武.村庄规划是乡村规划的一个类型M/张立.理想空间No.86:镇村国土空间规划.上海:同济大学出版社,2020:6-7.3张立.我国乡村振兴面临的现实矛盾和乡村发展的未来趋势 J.城乡规划,2018(1):17-23.4刘守英,王一鸽.从乡土中国到城乡中国中国转型的乡村变迁视角 J.管理世界,2018,34(10):128-146,232.5罗震东,周洋岑.精明收缩:乡村规划建设转型的一种认知J.乡村规划建设,2016(1):30-38.6渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制 J.中国社会科学,2012(5):113-130,207.特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题75DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期7陈小卉,闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索以江苏为例J.城市规划学刊,2021(1):74-81.8张川.从全域到村庄:南京市江宁区美丽乡村规划建设路径探索 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规则”为村庄规划管制规则；“1 数据库”为村庄规划数据库；“1 文本”为村庄规划文本；“1 报告”为公众参与报告。“1 图”为村庄规划总图；“1 表”为近期建设项目表；“1 规则”为村庄规划管制规则。参考文献：1中共中央,国务院.中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(中发201918号)Z,2019.2 张立,李雯骐,张尚武.国土空间规划背景下建构乡村规划体系的思考兼议村庄规划的管控约束与发展导向 J.城市规划学刊,2021(6):70-77.3 耿慧志,胡淑芬,徐烨婷,等.乡村建设规划许可实施的难点、问题和完善策略 J.城市发展研究,2020,27(2):46-53.4 全国人大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法 Z,2019.5 广东省人大会常务委员会.广东省城乡规划条例 Z,2012.6 广州市人大会常务委员会.广州市城乡规划条例 Z,2019.7 广州市人民政府.广州市城乡规划技术规定(广州市人民政府令第 168号)Z,2019.8自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见(自然资办发202057号)Z,2020.9自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知(自然资办发201935号)Z,2019.10 广东省自然资源厅.广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）(粤自然资规划函20191786号)Z,2019.11白云区太和镇人民政府.广州市白云区白山村村庄规划 Z,2013.12朱竞,罗珂,李晓军.国土空间规划体系下的广州市村庄规划编制路径探索C/中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理2020 中国城市规划年会论文集(16乡村规划).北京:中国建筑工业出版社,2021:902-908.收稿日期：2022-08-03（本文编辑：曲亚霖）（上接61页）