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利益驱动扭曲官员行为

主持人 人民论坛记者 王 慧

《人民论坛》 ( 2008-05-16 第10期 )

　嘉 宾
　迟福林 中国（海南）发展研究院院长、研究员
　竹立家 国家行政学院公共行政教研室主任、教授
　刘俊生 中国政法大学政治学系主任、教授

　党政官员向着“老板化”方向发展弊多利少

　人民论坛：“老板型官员”存在一定的市场，有学者及官员对此并不反对。那么，西方的公共治理发展过程中出现的“企业型政府”是不是我们需要追求的政府治理模式？

　竹立家：国外新公共管理主义者讲“企业家政府”，本意是要建立一个“节约型政府”，像企业一样精细化管理，通过把政府的一些公共项目“合同外包”，少花钱多办事。到了我们的一些官员那里，就变成了“经营城市”，市长就变成了“总经理”，离公仆形象和服务型政府越来越远。

　刘俊生：企业的许多先进做法值得政府借鉴或效法，私人老板的许多优秀品质和思维方式值得党政官员学习。因为公共管理和私人管理在某些方面是相通的。这正是西方国家近30年来行政改革所倡导的，也是一浪高过一浪的新公共管理运动所主张的。“企业化政府”模式也已成为当代西方国家政府改革的可选模式之一。美国学者奥斯本和盖布勒于1992年出版的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书，不仅概括了美国改革实践的经验，而且指出政府未来改革的方向，受到时任总统克林顿的极度推崇，并对西方国家政府改革产生了极大影响。

　然而，西方新公共管理运动竭力推崇的“企业型政府”改革模式，后来也受到质疑和批判，一些学者主张以“服务型政府”改革模式取代“企业型政府”改革模式。

　说到“老板型官员”，不由得想起美国的“议会—经理制”的城市治理结构。市议会在无党派之争的基础上普选产生，有五至九名议员组成，拥有立法权，能够颁布法令，制定制裁措施，批准财政和预算提案。市议会由市长主持，但市长仅仅具有仪式性职能，而无实质性的行政权。行政权掌握在市政经理手中。市政经理是这个城市真正的行政首长，有权任命或解雇各部门负责人，管理城市的各项事务。市政经理通常是职业的管理专家，就像企业董事会聘请的企业经理通常是职业管理专家一样。企业经理通常获得工商管理高等学位，而市政经理通常获得公共行政的高等学位。市政经理由自由竞选产生，由市议会聘任。市议会只负责选举市政经理和留任市政经理，并不干预行政事务。这种城市治理结构产生于1880年至1920年的行政改革时期适用于中小型城市，美国人口在1万至50万的城市中超过半数的城市采用“议会—经理制”。在这种体制下，城市行政首长被直呼为“经理”，在形式上似乎更像“老板型官员”，但是他们并不认为自己是城市的“总经理”，并不认为自己“最大的能力在于招商引资的能力”。

　当书记或者市长认为自己是城市的老板或者政府的老板的时候，当公务员们认为领导上司是自己的老板的时候，当民众认为他们选出来的“公仆”是城市或者政府的老板的时候，当党的组织部门认为他们推荐出来的干部是城市或者政府的老板的时候，当人大认为他们选举、决定或者任命的领导干部是城市或者政府的老板的时候，我们离服务型政府的建设目标、离民主政府的建设目标是渐行渐远了呢？还是渐行渐近了呢？

　在所有无关紧要的方面，政府与企业管理是相似的，而在所有重要方面是完全不同的。因此，党政官员向着“老板化”方向发展弊多利少。
　人民论坛：您认为这种现象何时能够得到遏制？

　迟福林：中国用30年就完成了西方政府治理走过的60年进程，快速的发展也积累了大量的矛盾。进入新时期新阶段，政府发展的理念还没适应发展阶段变化。中央提出科学发展观5年了，但官员发展理念的转变与阶段发展要求还是不相适应，但我相信未来转变会比较快，因为中国的发展阶段已经到了这一步了，不得不变。我认为2年之内，新一轮的财税体制改革会全面展开，与此相关联的干部政绩考核制度也会有重大突破，再加上老百姓的要求也在发生变化，对基本公共服务的需求也强烈的表现出来，这些都会推进服务型政府的建设和发展。

　从干部绩效评估和责任体系的改革入手
　人民论坛：什么原因导致了“官员越来越像老板”现象的出现？

　迟福林：这个现象在改革开放30年的大背景下提出来，我认为非常有意义。这其实是个大问题，近年来，官员利益、地方利益、部门利益越来越严重和普遍化，而且都和经济利益最大化扯上了关系，现行的以GDP为主的政绩观和政府理念干部任用体制和财政税收体制三者结合是形成这一现象的重要原因。

　竹立家：这是一种很不正常的现象，这说明一些官员对政府职能和官员职责定位的“无知”。联合国对现代政府职能有一个较为详细的列表，把政府职能分为十大类：一般性公共服务，主要包括政策制定、政策立法、政策执行、财政、税收和外交；国防；公共秩序与安全；经济事务；环境保护；住房与社区生活福利设施；卫生；教育；娱乐、文化与宗教、社会保护。政府官员，特别是负有领导责任的政府官员，应该熟记政府的基本职能，而后才能知道自己的职位权力能做什么和不能做什么。

　人民论坛：如今的部分官员不是不知道自己的职责所在，但总过于追求GDP，如何扭转这种现象？

　迟福林：伴随着经济转轨和社会转型，中国实现了发展阶段的历史性跨越，其中一个重要的表现，我概括为由生存型社会开始步入发展型社会。在这个阶段，实现我国中央地方关系从“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有现实性、迫切性，这其中政府发展理念的变化最为重要。

　在自上而下的干部考核体系中，经济总量增长是硬指标，基本公共服务仍是软指标，这导致地方ＧＤＰ政绩观严重。近几年来，以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”“项目县长”等现象相当普遍。深层次原因在于干部人事制度很难适应公共服务体制建设的需要。

　其实，为什么官员的发展理念难以扭转，主要是利益因素，我们的改革是利益驱动型的改革。改革开放至今，官员都自觉不自觉的表现出在一定利益指导下的行为方式，比如官员喜欢和老板打交道，因为它带来的好处远远高于社会其他关系所带来的好处。官员在地方利益、部门利益、个人利益的驱动下，即使明白自己的职能，也不会那样去做，这就导致官员的行为严重扭曲，这个问题解决不好，后果会很严重。

　另外，中央和地方的经济关系没有调整好，地方对于现行财税体制有意见，1994年的分税制改革是中国财政体制的一个重大进步，但是它也留下了许多不完善之处。为了调动地方政府的积极性，发展地方经济，地方工业项目越多，增值税地方留成的比例就越高。地方政府在财政分权体制中处于弱势地位，财权越来越小而事权越来越重，从而引发其作为一个“理性经济人”的一系列“自利”行为。

　分税制如何满足现在发展阶段的需求，如何与发展阶段的变化相适应，应是我们以后努力的目标。

　同时，如今不仅要理顺中央和地方经济关系，还需要理清中央和地方在基本公共服务方面的分工，现在中央负责什么，地方负责什么，不是很明确，几级政府在做同样的事，职责关系没有理顺。

　竹立家：追求GDP本身并没有错，问题是怎么追求，如果只顾眼前利益，牺牲长远利益、牺牲环境保护、牺牲公民的福利、牺牲公平公正的社会环境，那么，GDP的增长就不会带来应有的社会福利与和谐。应该承认，在我们目前的干部考核体系中，GDP还是一个硬指标，事关官员的升迁。追求GDP基本上是现有制度体系的逻辑结果。因此，要改变官员的GDP冲动，首先就是要从干部绩效评估和责任体系的改革入手，根据政府职能和官员的职位要求科学地设计评估标准。

　此外，我们还需要改革政府预算制度，实现民主预算，如果预算还是政府自己编制，自己执行，政府官员追求GDP的预算投资冲动就是不可避免的，就不会自觉地把钱投放到改善民生上。近些年来，政府收入飞速增长，成倍的超过GDP的增幅，但居民的工资增幅则不大。2007年，在GDP的比重中，投资占40%以上，政府预算内和预算外收入达9万亿左右，几乎占GDP的35%以上，居民工资收入也就是25%左右，消费拉动GDP增长，在现有的GDP比例结构中，这几乎是不可能的。因此，要改变政府的投资冲动，就必须实现民主预算机制，钱该怎么花不能政府自己说了算。