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树立城市规划建设的底线思维

城镇建设水平不仅关系居民生活质量，而且也是城市生命力所在。当前，中国最高决策层对城市规划建设工作的重视程度前所未有。
中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽12月15日至16日在杭州主持召开了全国城市规划建设工作座谈会。会议主要内容是认真学习领会贯彻习近平总书记关于城市规划建设的一系列重要指示，统一思想认识，扎实做好工作，努力把城市规划建设提高到一个新的水平。12月19日，全国住房城乡建设工作会议在京召开，其中，加强城市规划设计工作和治理违法建设成为住建部2015年的重点工作。
“目前中国经济社会已迈向新常态的发展阶段，从历史维度来看，中国城市怎么规划建设也走到了一个十字路口。从我参加全国城市规划建设工作座谈会的感受来讲，中国城市规划建设要实现的核心转变就是由量到质、由物到人，由偏重经济到注重环境、文化等多种因素的可持续发展。”12月17日上午，中国城市规划设计研究院副院长杨保军的“城市规划与城市特色”主题演讲，在住房和城乡建设部系统培训大会上引起较大反响；12月18日上午，《中国建设报·中国住房》记者就此独家专访杨保军。他表示，无论是地方政府还是房地产开发商都必须适应这种转变，对城市规划必须要有底线思维。
城市不能贪大求高
“很多城市都是求大比高，其实城市规模扩张的阶段已经过去了。”杨保军告诉记者，城市规划和建设应该求精、求好、求美，但是直到现在还有很多城市主管者还是把规模大、建筑高作为城市的荣耀。目前，中国城市的新城开发已经成为政绩工程的集中展示区。这些工程超出了城市的实际需求和财政能力，造成公共资源和土地的严重浪费，也往往成为滋生腐败犯罪的温床。“说到底，就是城市发展建设管理的指导思想需要转变，要提高决策机制的科学性和民主性。”
十八届四中全会就依法决策提出了完整的程序要求，即把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
对此，杨保军认为，根据目前中国国情，政府拥有强劲的资源配置能力和动员能力，因此市长不参与城市规划决策是不现实的，但领导参与决策就容易变成长官意志。“各方需要形成一种合力和制约关系，领导也需要知道自己的角色，市长的意志不能代替专家意见。重大决策应该设立评审委员会制度，主要领导可以跟各方代表一起讨论，最后通过投票制的方式进行表决，市长也只有自己的一票。”据杨保军介绍，从不少城市的实践经验来看，通过民主决策的城市规划方案即使不是最为完善的，但也能够将最糟糕的方案排除在外，最大限度地降低规划失误造成的浪费。
杨保军特别强调了城市规划要有底线思维。在市场经济环境下，要逐渐积累出一整套城市规划的负面清单，即鼓励什么、倡导什么、反对什么、禁止什么，特别是山水资源、人文历史风貌建筑，无论今后城市怎么发展，这些宝贵的城市资源都像底线一样不能触碰。
事实上，城市特别是社区营建离不开社会公众的共同参与。在日本和我国台湾地区，社区营建必须倾听当地居民的真实意见和需求，政府所做的就是在一定条件下为居民提供更为多样的选择方案，而不是让居民被动接受。因此，在新型城镇化的进程中，增加公众参与城市规划的比例，提高市民的话语权无疑能够使规划更接地气。
靠制度留住乡愁
“看得见山，望得见水，留得住乡愁”是一句充满诗意的表述，然而如何将乡愁留住却需要用制度落实。“我们建议所有的城市应该开展一项工作，对当地的特色资源进行摸底建档，所谓特色资源指的是跟城市记忆、历史、文化相关联的元素，可以是一条街、一棵树、一道景、一座桥，也可以是一个地名。”杨保军认为只有对乡愁进行定量分析才能把承载当地人记忆和难以割舍的东西留住并且一代一代传下去。
在上海，曾经发生过因调整公交线路而引发市民反对得以保留的故事。据了解，这条已运营了将近60年的55路老公交线路，见证了新上海公交事业的发展史，在几代老上海人中留下了宝贵记忆，因此市民在得知这条线路要被撤销的消息后纷纷建议保留，最终55路至今依然行驶在上海的马路上。
当人们在想方设法留住乡愁的时候，不少最能代表城市精神的文化地标建筑、景观却正在面临被一步步蚕食的生存危机。日前，江南三大名楼之一的滕王阁附近将建29层高楼的消息引发了社会的强烈关注。据悉，滕王阁南面的地块规划调整公示显示B02地块容积率暴增了9倍，从原本的0.51提高到4.85，如果一旦建成，已经被层层高楼包围的千年名楼，将彻底变成钢筋水泥中的“盆景”。
“这种做法显然暴露了当地城市设计的缺失，城市设计是关注整体的，单个的建筑是解决不了这个问题的。因此城市设计必须要研究建筑与建筑之间的主从关系。滕王阁作为历史胜迹，那么它在一定的区域范围当中就是主角，其他建筑不能反客为主，否则就彻底颠覆了城市原有的历史风貌和建筑特色。”杨保军认为，国家需要从法律角度提高城市设计的地位和刚性原则。
12月19日，陈政高部长在全国住房城乡建设工作会议上指出，要加强城市设计工作，制定城市设计技术导则，从城市整体层面到重点区域和地段，都要进行城市设计，建筑设计和项目审批都必须符合城市设计要求。同时，要从维护城市规划权威性、拓展发展空间、保护生态环境、塑造城市风貌的高度，认识违法建设的影响和危害，下决心、下功夫清除和防治违法建设。
在杨保军看来，首都的规划和建筑自古以来都是全国城市的风向标，因此北京的历史风貌建筑如何保护对全国都有示范作用。“过去很长一段时间，北京在历史风貌建筑保护方面并没有给全国带好头，所以其他城市也就有恃无恐。如果能够像‘打老虎’一样选取对北京传统城市风貌破坏最为突出的建筑进行清除，就能起到四两拨千斤的作用，其他城市也就不敢再挑战城市规划的权威了。”