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陈晓华副部长在全国农村改革试验区工作座谈会上的讲话
讲话
同志们：
今年中央1号文件提出“加强对新形势下农村改革试验区工作的指导”，这次座谈会就是贯彻落实中央精神，围绕《农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见》，听取各地对做好农村改革试验区工作的意见。下面，我谈点看法。
一、充分肯定试验区对推动农村改革发展发挥的积极作用
改革是推动发展的强大动力和不竭源泉。30多年来，农村改革极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活，有力促进了农村经济社会全面发展，使农业农村发生了翻天覆地的变化。农村改革使农民有了经营自主权和个人财产权，促进了农村个体、私营等非公有制经济的快速发展，培育了农村要素市场，推动了社会主义初级阶段基本经济制度的建立。农村改革使乡镇企业率先走上了市场经济的道路，原料从市场中来，产品到市场中去，充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用，为打破传统的计划经济体制，建立社会主义市场经济体制进行了创造性探索。农村改革促进了国民收入分配格局调整，改变了传统的工农、城乡关系，开启了破除城乡二元结构的新征程。可以讲，农村改革为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。
随着农村改革进程，1987年中央《把农村改革引向深入》文件中明确提出了“有计划地建立改革试验区”的要求，此后经国务院批准，在全国建立了30个试验区，涉及21个省市区160多个县级单位。20多年来，试验区围绕农村改革的重点领域和关键环节，推出了20多个试验主题和上百个试验项目，取得了一批重要成果，为推进农村改革发展发挥了积极作用。
一是为改革探索了路子。作为农村改革的先行区，起到了为全局改革投石问路的作用。20多年来，试验区为消除制约农村发展的制度性障碍和破解农村发展难题率先探索，创造了许多“最早”：最早提出建立以土地为中心的社区股份合作制，最早开始探索山地流转办法，最早启动粮食购销体制改革，最早推行乡镇企业股份合作制，最早把家庭承包经营引入草场制度建设，最早把“大包干”引入国有农场改革，等等。这些“最早”的创新，为深化农村改革探索了路子。
二是为发展注入了活力。试验区建设之初并没有特别的优惠政策，正因为如此，试验区的经验才更具普遍性、示范性，可以在不同层次和地方借鉴。试验区探索的各具特色的扶贫方式，为全国扶贫工作提供了新鲜经验和成功范例；试验区探索的国有农场和国有林业体制改革经验、退耕还林生态建设经验等等，都在全国得到推广。这些改革实践，对于推动农业农村经济发展发挥了积极作用。
三是为决策提供了参考。通过试验区，探索解决重大问题的有效办法，为中央和地方决策提供了参考依据。试验区率先开展的粮食购销体制改革试验，对形成早期全国的“稳购、压销、提价、包干”的粮改方案和此后进行的购销同价改革起到了重要作用；试验区“增人不增地，减人不减地”的经验，写进了1993年的中央农村工作文件，在全国予以提倡，对于稳定和完善农村土地承包关系起到了重要作用；试验区开展的农村股份合作制改革试验，丰富了人们对股份合作制是公有制一种重要实现形式的认识，被党的十五大所肯定；试验区开展的“农村税费改革”，为中央制定农村税费改革试点方案提供了重要参考。不少实践探索，经过总结提炼，成为党的农村方针政策的重要内容。
20多年来，农村改革试验区建设的经验在于：
一是坚持把改革与发展密切结合。发展出题、改革求解，从生产实践和发展需要出发进行改革探索。试验选题主要针对农村发展亟待解决的政策性、体制性以及组织与管理等方面的难点问题，通过制度创新推动经济社会发展。
二是坚持把理论与实践相结合。试验区建设坚持理论指导实践的原则，并根据实践的新鲜经验不断丰富和完善理论，注重把理论的引导与群众的实践创造紧密结合起来。
三是坚持把多样化与规范化相结合。试验区建设既有统一的部署，又从实际出发，允许地方大胆探索；既强调重点突破，又要求综合配套和协调推进。既积极推广地方和群众创造的实践经验，又注重把经过实践检验是正确的措施上升为法律、法规和政策，把改革试验成果制度化。
四是坚持把点上的试验与面上的改革相结合。试验区建设既强调点上试验的突破和创新，又注重点上的试验与面上的改革相适应、相协调、相配套。
这些经验对做好新形势下的农村改革试验区工作具有十分重要的借鉴意义。
20多年来，试验区还积累了大量的资料数据，构建了一个从内容到布局比较完整的改革试验体系，这为深化理论和政策研究提供了丰富的研究素材。更重要的是试验区培养和造就了一支理论素质较高、政策水平较强、操作经验较为丰富的干部队伍，为推进农村改革提供了人才支撑。许多从事这项工作的同志不畏风险，艰辛努力，做出了很大成绩。在此，我代表农业部向同志们表示衷心的感谢并致以崇高的敬意。
二、充分认识做好新形势下农村改革试验区工作的重要意义
当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，农业农村正在发生新的变革。党的十七届三中全会对深化农村改革作出了全面部署，党的十七届五中全会对“十二五”时期完善农村发展体制机制提出了明确要求。我国农村改革正处在一个新的历史起点上。
当前农村改革与过去比有许多新特征。过去的改革是在工业化、城镇化发展水平较低情况下进行的，主要是通过创新农业经营体制和引入市场机制来调动经营主体的积极性；现在的改革是在工业化、城镇化深入发展的情况下进行的，需要通过调整国民经济收入分配格局和建立农业支持保护体系来调动经营主体的积极性。过去的改革是在物质相对短缺情况下进行的增量改革，相关利益主体大都能得益，比较容易形成改革共识；现在的改革是在物质相对丰裕条件下对既有利益格局的调整，相关利益主体的利益取向不同，不均衡、不协调的问题比较突出，推进改革的难度加大。过去的改革是在农业农村经济运行相对封闭状态下进行的，以农业农村内部的单项改革为主，改革容易推进、容易成功；现在的改革是在开放背景下进行的，农业与国民经济和国际农产品市场的关联度不断提高，改革涉及的范围更广，需要整体考虑、统筹推进。过去的改革主要采取自下而上的方式进行，点上突破、面上推广；现在的改革更加注重顶层设计、统筹规划，需要上下结合、有计划有步骤地推进。与过去的改革相比，新形势下的农村改革深层次问题更多，两难问题更多，更具有艰巨性、复杂性。
农村改革的新形势，要求继续发挥农村改革试验区先行先试、超前探索的积极作用，做好这项工作意义重大。
1.加强新形势下农村改革试验区工作是贯彻落实中央“三农”工作部署的重要举措。党的十七届三中全会提出，要坚持不懈推进农村改革和制度创新。党的十七届五中全会进一步明确，要完善农村发展体制机制，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。今年中央一号文件提出，要加强对新形势下的农村改革试验区工作的指导。温家宝总理和回良玉副总理对如何做好新形势下的农村改革试验区工作作出了一系列重要批示。我们一定要认真学习、深刻领会中央的精神，切实抓好贯彻落实，努力做好新形势下的农村改革试验区工作。
2.加强新形势下农村改革试验区工作是推动农业发展方式转变的重要途径。党的十七届五中全会明确提出，“十二五”期间要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。加快转变农业发展方式，很重要的任务是深化改革、创新体制机制。通过试验区创新农业经营制度，积极推进农业产业化经营，大力扶持农民专业合作社发展，建立健全农业社会化服务体系，促进农业分工分业，有利于提高农业经营组织化程度、专业化水平；通过试验区稳定和完善农村基本经营制度，积极探索建立健全土地承包经营权流转市场，培育专业大户、家庭农场等规模经营主体，有利于提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力；通过试验区探索建立以工促农、以城带乡长效机制，完善城乡平等的要素交换关系，促进资金、技术、人才、管理等生产要素向农业聚集，有利于提升农业生产经营集约化水平，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。
3.加强农村改革试验区工作是鼓励和引导各地探索创新的重要手段。近年来，为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，各地推进改革的积极性很高，探索试验的要求也很强烈，这种精神应当肯定和鼓励。但在推进改革试验过程中，到底试验什么、怎么试验通过什么方式进行试验，以及如何对试验区进行指导，如何推广试验成果等重大问题，特别是涉及到突破某些现行的法律法规和政策，要准确把握和正确引导。当前一些地方的探索试验取得了明显成效，但也出现了一些新情况新问题，需要加以引导和规范，以利保护好、发挥好基层和群众的积极性。
三、积极稳妥地推进新形势下的农村改革试验区工作
根据今年中央1号文件精神和国务院领导同志的批示要求，为加强对新形势下农村改革试验区工作的指导，经农村改革试验区工作联席会议研究，并经中央农村工作领导小组同意，农业部正式印发了《意见》。《意见》下发后，各地各有关部门都认真组织学习，积极研究贯彻落实《意见》的具体措施。做好试验区工作，我认为很重要的是把握好以下几点：
（一）必须坚持试验区工作的基本原则
《意见》提出的“四个”基本原则，大家要准确理解、始终坚持。
第一，试验区要坚持以超前探索、创新制度作为首要任务。各地在确定思路、制定方案、选择项目、研究措施时，要在已有改革实践基础上，把政策调整、体制改革和制度创新作为试验区建设的首要任务，体现超前性，突出创新性。
第二，试验选题要坚持重点突出、配套协调。一方面要尽可能围绕一个试验主题，确定重点项目，突出关键内容，实现重点突破；另一方面要注重推进相关领域的配套改革、协调运行，突出改革试验的综合效应。
第三，试验区工作要充分发挥好中央和地方两个积极性。中央层面将通过试验区工作联席会议，总体把握方向，加强制度设计、指导运行管理。各地特别是省级主管牵头部门，要在党委政府的统一领导下，切实加强对试验区工作的指导，协调有关部门支持试验区工作，搞好试验区和试验项目的运行管理。
第四，试验区要准确把握政策、严格控制风险。试验区和试验项目要按照规定的程序严格审批，数量要精，质量要高，要有代表性和典型性。各有关部门要允许经过批准的试验项目突破相关领域的政策和体制，但要严格控制范围，只能在经过批准的区域内和内容上进行，切实做到封闭运行、风险可控。
（二）紧紧围绕试验主题确定试验项目
《意见》根据党的十七届三中全会关于大力推进改革创新、加强农村制度建设的部署，拟定了六个试验主题，提出了明确的试验项目内容。这是试验选题和确定试验项目的基本依据，大家要认真学习、深刻领会。
确定“稳定和完善农村基本经营制度”这一试验主题，目的在于在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，探索赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权、保持现有土地承包关系稳定并长久不变的方式方法，探索推进农业经营体制机制创新和农业经营方式转变、提高农业集约化水平和组织化程度政策措施。
确定“健全严格规范的农村土地管理制度”这一试验主题，目的在于按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的要求，探索建立坚持和实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度、建立和健全土地承包经营权流转市场和城乡统一的建设用地市场、最大限度地保护耕地和农民土地权益的制度规则和政策措施。
确定“完善农业支持保护制度”这一主题，目的在于按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，通过强化政策措施、创新体制机制、完善管理制度，探索完善城乡平等要素交换关系、健全“三农”投入长效机制、提高支农资金使用效率的体制框架和有效途径。
确定“建立现代农村金融制度”这一主题，目的在于通过探索创新农村金融体制、放宽农村金融准入政策、建立多元化可持续的农村金融体系，满足农民和农业农村发展多样化的需求
确定“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”这一主题，目的在于统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，探索建立促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动的体制机制，着力构建新型工农、城乡关系，实现城乡经济社会协调发展。
确定“健全农村民主管理制度”这一主题，目的在于以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，探索建立加强基层政权建设、完善村民自治制度、保障农民民主权利等的管理体制和运行机制。
各地要围绕《意见》确定的试验主题和试验项目内容，结合地方实际和改革创新需求，深入调查，认真研究，理清思路，选择主题，确定项目，制定方案，按《意见》规定的程序和要求进行申报。
（三）切实加强试验区运行管理
根据《意见》要求，农业部会同有关部门制定了《全国农村改革试验区工作运行管理办法》（以下简称《管理办法》）。大家要按照《管理办法》的要求，切实加强试验区运行管理。需要强调的是：
1.健全试验区工作机制。为统筹协调和指导新形势下的试验区工作，中央层面已经建立了在中央农村工作领导小组直接领导下的农村改革试验区工作联席会议制度，明确了部门责任。联席会议各有关部门和单位应按照《意见》和《管理办法》的要求，根据部门职责分工，对主要涉及本领域的试验任务，牵头负责业务指导与支持工作，对试验区有关工作适当放权，对试验区有关项目建设优先给予支持。
各地也要健全试验区工作机制。经批准设立试验区的省（区、市），要建立试验区工作组织协调机制。经批准设立的试验区，要指定专门机构和人员负责试验区工作。
2.不断优化试验区布局。《意见》已经明确要对现有的试验区进行全面梳理，凡是符合条件、适合承担新的改革试验任务的试验区，地方又有积极性的，要在按规定报批后保留试验区资格，并安排新的试验项目。凡是不符合条件、不适合承担新的改革试验任务的试验区，不再统一布置改革试验工作，不再保留试验区资格。
刚起步时，试验区的总量要控制，数目不宜太多不要求每个省都申报，不一定在每个省都安排。在此基础上，不断适应农村改革新的形势和要求，按照统一规划、分步实施、稳步推进的原则，逐步增加新的试验区和试验项目。
3.处理好与其他改革试点的关系。目前国务院及有关部委已先期在农村部署开展的改革试点工作，应继续按照原有的部署和安排进行。今后，各领域的改革试验任务部署，尤其是局部安排试验试点项目，应充分利用农村改革试验区这一重要平台，尽可能把农村各领域的改革试验纳入试验区中，以利各项改革协调推进，发挥试验区的综合效应。
4.积极做好试验区和试验项目申报准备工作。试验区建设和试验项目安排，要严格按照《意见》和《管理办法》规定的程序报批。这次座谈会只对申报工作做进一步研究，不做明确规定。各地可先按文件精神做些准备。需要强调的是，申报试验区和试验项目，必须按要求提供高质量的试验方案，试验内容和试验措施要注重突破性和创新性；必须符合《意见》的要求，明确试验主题，突出重点项目；必须严格控制数量、提高质量，注重代表性和典型性。
5.规范试验区和试验项目运行管理。农村改革试验区办公室要按照《管理办法》的要求，对试验项目实行全程跟踪管理，做到前期报方案、年度做总结、过程有监测、完成要验收、成果须上报；要建立健全试验区考核评价机制，制定考核评价办法，组织做好考评工作，为试验区实行有进有出、动态管理提供参考依据。
各试验区要制定相应的管理办法，按批复的试验方案和确定的试验任务，落实项目责任，做到项目任务落实到点、工作责任落实到人、实施措施落实到位。
第二篇：陈晓华副部长在全国农经体系建设座谈会上的讲话陈晓华副部长在全国农经体系建设
座谈会上的讲话
（2010年6月22日）
这次座谈会的任务是，总结交流农经体系建设的做法和经验，研究加强农经体系建设工作。下面，我讲三点意见。
一、努力开拓进取，农经体系建设取得积极进展
近些年，各级农业部门立足做好新形势下的农经工作，努力推进农经体系建设，取得了明显成效。
（一）强化职能履行，夯实农经体系基础
适应建设现代农业、发展适度规模经营的新要求，各级农业部门强化土地流转管理和服务，指导建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育土地流转服务组织。普遍依托基层农经机构建立土地流转服务中心，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订、价格评估、纠纷调处等服务。新疆等16个省区党委政府及农业部门下发文件，要求强化基层农经体系，加强土地流转管理和服务。XX省已在54个县、810个乡镇建立了土地流转服务中心，在9036个村建立了土地流转服务站点。
—1—适应构建和谐社会、维护农民合法权益的新要求，各级农业部门认真贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，推动建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。上海、山东、重庆等25个省（区、市）下发文件，就仲裁机构设立、仲裁队伍建设、工作经费保障等提出明确要求。到今年3月底，全国共设立农村土地承包仲裁委员会1150个，明确仲裁委日常工作机构人员4818人，聘任仲裁员8791名。有的地方还单设了日常工作机构，有的地方增加了人员编制。
适应推进农村基层民主管理、加强农村党风廉政建设的新要求，各级农业部门在加强农村集体资金资产资源管理、推进农村集体财务管理规范化建设中，进一步强化集体经济管理职能，不断充实基层农经队伍。截至2009年底，乡镇普遍建立了会计委托代理服务中心，实行会计委托代理的村占全国行政村总数的78.7%。XX省98%的乡镇建立了会计委托代理服务中心，62%的乡镇建立了集体资产招投标机构，94%的乡镇实行了村公有资产的计算机网络监管，推进三位一体的集体资金资产资源监管平台建设。XX省通过推行村会计委托代理制，增加了乡镇农经机构的编制和经费，改善了工作条件。
适应转变农业经营方式、提高农业组织化程度的新要求，各级农业部门全面贯彻落实《农民专业合作社法》，强化对合作社发展的指导、扶持和服务。江西、青海等30个省（区、市）就支持和促进合作社发展下发文件，明确了农业部门指导合作社发展的职能，加大了对合作社的扶持力度。有的专门设立了机构，有的增加了人员编制，有—2—
的强化了服务手段。在指导合作社发展中，培养和锻炼了一支辅导员队伍。北京、山西的部分区县还专门成立了合作社指导服务中心。
此外，一些地方还结合转变政府职能，满足农民日益增长的农业社会化服务需求，开展农业保险、农村金融、供求信息、惠农资金核发等服务，丰富了农经工作内容，促进了农经体系建设。
（二）推进法制建设，强化农经体系保障
近些年国家相继出台了《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。各省（区、市）也积极推进地方立法进程，普遍出台了《农民负担管理条例》，有的还出台了《村民一事一议筹资筹劳管理条例》，天津、贵州等16个省（区、市）制定了《农村集体资产管理条例》，河北、黑龙江、甘肃等4个省制定了《农村集体财务管理条例》，XX省等8个省（区、市）制定了《农村集体经济审计条例》，安徽、四川、海南等18个省（区、市）制定了《农村土地承包法实施办法》，辽宁、湖北等9个省（市）制定了《农民专业合作社法实施办法》等地方法规。
通过加强相关立法和执法，以法的形式明确农经机构职责，赋予农经系统职权，为加强农经体系建设提供了法律依据。XX省先后出台了5部地方法规和3部政府规章，把农经管理职能法定化，强化了农经机构的执法主体地位，为稳定和健全农经体系发挥了重要作用。XX省通过贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，目前已争取仲裁工作人员编制261名。江苏、陕西等省在《农民专业合作社法实施办法》中合理划分了农业部门和工商部门在合作社登记中的职
—3—权。XX省在《农村土地承包法实施办法》中明确赋予基层农经机构行政处罚权。
（三）创新工作机制，增强农经体系活力
加强部门协作配合。减轻农民负担方面，国务院建立了减轻农民负担联席会议制度，各级地方政府成立了减负工作领导小组。农业产业化方面，国务院批准建立了由农业部牵头的全国农业产业化联席会议制度，各省（区、市）也相应建立了联席会议制度或成立了工作领导小组。各级农业部门还参与了农村党风廉政建设联席会议、农村综合改革领导小组、村务公开协调小组等。这些工作机制，有力地促进了农民负担监管、农业产业化经营、农村集体资金资产资源管理和农村财务公开等工作。不少地方还围绕推进农经专项工作，成立了专门的领导小组、工作小组等议事协调机构，建立了工作协作机制。在与相关部门的协作配合中，既推进了农经工作的深入开展，又扩大了农经系统的社会影响，为加强农经体系建设赢得了良好的外部环境。
健全内部管理机制。各地围绕挖掘自身潜能，提高工作质量和效率，切实加强内部管理，建立健全岗位责任、工作考核、表彰奖励、业务培训等制度。浙江全面建立农经系统工作责任制，明确省市县乡四级农经人员岗位责任，建立工作考核制度，定期开展表彰活动。宁夏建立了农经工作目标责任制，实行多部门联合考核，对先进单位采取以奖代补的方式予以表彰奖励，并优先安排建设项目。有些地方还将农经工作纳入对地方政府考核的内容，强化了地方政府对农经工作的领导和支持力度。
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推进农经工作项目化。各地抓住国家加大“三农”投入力度的有利时机，积极争取专项资金，强化履职手段。2009年，全国省级农业部门安排农民专业合作社扶持资金5.2亿元，其中超过5000万元的有北京、江苏、浙江等省市;各级地方财政安排农业产业化扶持资金146亿元，其中省级财政专项扶持资金超过1亿元的有XX省、吉林、江苏、河南等12个省区。一些地方还安排财政专项资金支持农村土地流转、农村集体经济发展、农经信息化建设等。XX省结合“数字乡村”工程，落实项目资金1.5亿元，促进了全省农经系统信息化建设。XX省市级财政累计安排1.6亿元，推进农村管理信息化建设，强化了农经工作经费保障，改善了农经系统办公条件。
（四）推动参公管理，深化事业单位改革
2006年《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》提出，“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责，确保履行好职能”，给农经事业单位参公管理带来了契机。各级农业部门抓住这一有利时机，多方争取支持，推动县及县以上农经事业单位参公管理，取得了很大进展。
到2009年底，在全国86个省级农经机构（包括农民负担、农业产业化、农民专业合作）中，事业单位28个，其中已实行参公管理的17个，占事业单位总数的61%；在466个地级农经机构中，事业单位280个，其中已实行参公管理的126个，占事业单位总数的45%；在2951个县级农经机构中，事业单位2267个，其中已实行参公管理的
—5—538个，占事业单位总数的24%。
从各地进展情况看，新疆自治区县及县以上农经事业单位全部实行了参公管理。地级农经事业单位参公管理比例达到80%以上的有湖北、湖南、广西、陕西等省（区），辽宁地级农经事业单位全部实行了参公管理。县级农经事业单位参公管理比例达到70%以上的有湖北、湖南、广西、重庆等省（区、市）。广东地县两级农经工作主要由行政机构承担。
概括起来，各地加强农经体系建设的经验主要有三条。一是坚持围绕中心抓体系。农经工作是党和政府农村工作的重要内容。只有紧紧围绕农村改革发展的中心任务，围绕当地党委政府的中心工作，积极谋划推动农经工作，坚持服务“三农”抓体系，才能赢得各级党委政府的重视和支持，才能推进农经体系的巩固和发展。
二是坚持改革创新抓体系。不断创新是农经事业发展的不竭动力。只有牢牢把握农村改革发展的新形势新要求，以改革创新精神破解体制机制难题，始终赋予农经工作时代特征，才能保证农经事业不断前进，才能促进农经体系的巩固和发展。
三是坚持积极作为抓体系。有为才能有位。只有不断提高自身素质和能力，弘扬求真务实、开拓进取的优良传统和作风，切实履行好各项农经职责，取得卓有成效的业绩，才能真正成为党委政府的参谋助手和农民群众的贴心帮手，才能保证农经体系的巩固和发展。
二、准确把握农经工作面临的新形势，切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感
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（一）准确把握农经工作的新形势新变化
目前，虽然农经工作“三大管理、三项指导”的总体格局没有改变，但其工作内涵更加丰富，服务对象更加广泛，管理方式更加多样，承担的任务更加繁重。准确把握这些新变化，对加强农经体系建设、做好农经工作至关重要。
随着中央对稳定完善农村基本经营制度提出的新要求，农村土地承包管理工作被赋予了新的内涵。党的十七届三中全会决定要求赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，农村土地承包管理工作的基础已由承包合同管理发展为土地承包物权管理，土地承包经营权确权、登记、颁证正成为经常性工作。土地承包经营权流转快速发展，推进了多种形式的适度规模经营，加快了传统农业改造，成为转变农业经营方式的重要内容，农村土地承包管理工作的重心已由抓承包管理转为承包与流转管理并重，土地流转管理和服务正成为经常性工作。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，土地承包经营纠纷调处工作步入规范化、法制化轨道，调解和仲裁农村土地承包经营纠纷正成为经常性工作。同时，在城镇化、工业化加快发展的形势下，侵害农民土地权益问题时有发生，表现形式多样、涉及范围广泛、利益关系复杂，维护农民土地权益的责任更大、任务更重，农村土地承包管理工作的领域已扩展到参与维护农民土地权益的诸多方面。
随着国民收入分配向“三农”倾斜，公共财政向农村覆盖，农民负担监管工作由重点“治重、治乱”转入防止农民负担反弹的新阶段。
—7—监管内容由税费和劳务扩大到面向农民的筹资筹劳、各类涉农收费、集资摊派和补贴补助补偿落实情况等，监管范围由面上监管调整为突出重点领域和重点地区监管，监管方式由注重事后查处转变为源头预防、事中监管与事后查处并重，形成了农民负担监督与管理、预防与治理有机结合的监管机制。在统筹城乡发展、推进公共服务均等化的新形势下，一事一议筹资筹劳成为村民参与村级公益事业建设的主要形式，加强对一事一议筹资筹劳的监管与指导、推动一事一议财政奖补、建立新形势下村级公益事业建设有效机制成为一项重要的工作内容。
随着农村基层组织建设日益加强和农民民主意识不断增强，农村集体资产财务管理工作的内容和形式发生了很大变化，由注重财务管理转变为更加注重民主理财、民主监督由注重集体资金管理转变为集体资金资产资源管理，由注重集体直接经营资产转变为引入承包、租赁、股份合作等现代经营方式经营资产，由注重财务收支审计转变为财务收支审计和专项审计并重，形成了“三资”管理、委托代理、审计监督三位一体的农村集体资产财务管理机制，指导集体产权制度改革的任务也越来越重。
随着《农民专业合作社法》的颁布实施，农民专业合作社发展进入新阶段，合作社已成为提高农业生产经营组织化的重要载体。中央和地方对发展合作社越来越重视，财政、税收、金融、流通等政策支持力度越来越大，扶持合作社加快发展的责任越来越重。合作社发展的数量越来越多，经营管理水平参差不齐，内部管理制度和运行机制—8—
亟待健全，引导合作社规范发展的要求越来越迫切。合作社的类型更加丰富，领域不断扩大，土地股份合作、资金互助合作、合作社自办加工企业以及合作社间的联合与合作等，都对指导合作社发展提出了更高的要求。
随着现代农业的快速发展，农业产业化已经成为农业生产经营的重要组织形式，龙头企业已经成为农产品市场供给的重要主体和政府调控市场的重要对象。龙头企业数量由少到多、规模由小到大、区域由点到面，发展方式由单个企业扩张向企业集群集聚，推进农业产业化发展的重点，由扶持单个企业发展转为壮大主导产业、培育区域经济增长点。龙头企业生产加工的农产品占市场的份额越来越高，对农产品供求关系的影响越来越大，指导农业产业化发展的方式，由注重单个环节向产加销全产业链监控转变，由注重单个企业运行向全产业发展调控转变。农户参与农业产业化经营的数量越来越多、程度越来越深，龙头企业降低交易成本的愿望越来越强，引导农业产业化发展的方向，由企业直接带动农户转为企业通过合作组织等辐射带动农户，由企业和农民单纯购销关系转为产权联合的紧密型关系。
（二）切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感
面对新形势新变化，我们既要看到农经体系建设取得的积极进展，也要清醒地看到，与中央的要求和承担的重任相比，还存在一些不适应和薄弱环节。突出表现在以下几个方面：
一是农经体系不够健全，乡镇一级比较薄弱。目前，全国有近4180个乡镇既无农经机构又无农经人员，约占乡镇总数的11%。有1142个
—9—乡镇虽明确了承担农经职能的机构，但没有专职人员从事农经工作，约占乡镇总数的3%。综合设置机构承担农经职责的乡镇20044个，约占乡镇总数的54%，其中不少存在着人员配备不足、岗位职责不清等问题，影响了农经工作的有效开展。
二是事业单位分类改革刚刚起步，农经事业单位改革的任务还很艰巨。县及县以上农经职能多由事业单位承担，机构性质与承担职能不匹配，职责任务与工作职权不相称。虽然近几年在推动参公管理方面取得了很大进展，但仍有76%的县级农经事业单位没有参公或转为行政机构下一步，按照事业单位分类改革的要求，深化农经事业单位改革的任务还很重。
三是工作经费缺乏保障，工作手段比较落后。基层农经机构的工作经费普遍没有纳入财政预算，有的甚至连工资都难以及时足额发放。办公条件比较艰苦，履职手段比较落后，特别是经济欠发达的县乡，有的连基本工作都难以开展。据调查，只有1/3的县级农经机构有工作用车，乡镇农经机构基本没有；平均每个农经机构县级仅有1.5台计算机，乡镇仅有0.5台；有的乡镇农经机构办公场所相当简陋。
四是创新意识有待增强，工作水平有待提高。与农经事业发展、农村改革实践、农民群众期待相比，农经队伍建设还存在着不适应。有的地方和有的同志，存在着传统思维惯性，满足于既有经验和成绩，开拓创新意识不够强；有的疏于经常性学习，提升自身能力意识不够强；有的研究新情况不够深，解决新问题办法不够多，甚至存在畏难情绪，处理复杂问题的能力不够强。
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各级农业部门要正视农经体系存在的突出问题，立足于新形势下农经系统肩负的重大任务，切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感。
三、加强组织领导，采取积极措施，扎实推进农经体系建设农经体系是贯彻执行党的农村基本政策的重要力量。当前和今后一个时期，农经体系建设要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央对农村改革发展和深化管理体制改革的总体部署，以推进农经事业单位改革为重点，以加强农经队伍能力建设为关键，以确保农经职能有效履行为目的，加快建设系统完整、责权统
一、运转顺畅、充满活力的农经体系，为创新农业经营体制机制、维护农民经济权益，做好新形势下的农经工作提供有力保障。加强农经体系建设，要与深化行政管理体制改革紧密结合，在政府机构改革中健全农经体系；要与开拓创新农经工作紧密结合，在加快发展农经事业中壮大农经体系。当前，要着力推动以下工作。
（一）全面落实乡镇农经职能
乡镇农经工作处在整个农经工作的最前沿，是将农经任务落到实处的关键。近几年，不少地方反映，一些乡镇撤并了农经机构，有的没有明确农经职能承担机构，有的没有明确农经岗位职责，影响了农经工作的正常开展。按照现行法律政策规定，农村土地承包及合同管理、土地流转管理和服务、土地承包经营纠纷调解，农民负担及村民一事一议筹资筹劳监管，农村集体资产财务管理和审计监督，指导农民专业合作组织发展等，都是乡镇政府必须履行好的职责，也是农经机构的日常工作。在乡镇机构改革中，应当按国务院文件要求，切实把
—11—这些职责落到实处，明确具体承担机构，确保有人管事、有房理事、有钱办事。独立设站的，要继续办好经管站；实行综合设置机构的，可以积极协调机构编制部门，争取加挂农经站牌子并落实农经职能，明确农经岗位，切实做好农经工作。尚未明确农经职能承担机构的，要尽快落实承担机构，保证必要力量从事农经工作。
（二）积极参与事业单位分类改革
事业单位分类改革是转变政府职能、建设服务性政府的重要内容。按照中央的统一部署，2011年前要完成基层农技推广体系改革，2012年前要完成乡镇机构改革，2013年前要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。事业单位要推进分类改革，主要承担行政职能的逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。下一步，县及县以上农经事业单位，包括已经实行参公管理的单位也面临着参与事业单位分类改革的问题。各级农业部门要高度重视，尽早考虑，争取主动。已经部署事业单位分类改革的地方，农业部门要积极参与改革，根据农经事业单位主要承担行政职能的实际，加强与有关部门沟通协调，正确划分农经事业单位在分类改革中的类别。尚未部署事业单位分类改革的地方，可继续争取农经事业单位参公管理，同时认真梳理农经事业单位所承担的行政职能和公益性职能，为今后参与事业单位分类改革打好基础。
（三）以扎实的工作推进体系建设
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有为才能有位。农经体系建设不能就体系谈体系，要围绕工作抓体系、抓好工作促体系。当前，特别要抓住六个方面的有利时机，促进农经体系建设。一是抓住扩大土地承包经营权登记试点的有利时机，加强土地承包经营权登记管理工作力量；二是抓住发展适度规模经营的有利时机，加强土地承包经营权流转管理服务工作力量；三是抓住《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施的有利时机，加强土地承包经营纠纷调解仲裁工作力量；四是抓住扩大一事一议筹资筹劳财政奖补试点的有利时机，巩固农民负担监管工作力量；五是抓住加强农村党风廉政建设的有利时机，完善农村集体资产财务管理工作力量；六是抓住提高农业生产经营组织化程度的有利时机，强化指导扶持服务农民专业合作社和农业产业化龙头企业等工作力量。
（四）着力加强农经队伍能力建设
加强农经队伍能力建设是农经体系建设的关键。做好新形势下的农经工作，要着重在提高履职能力上下功夫。一是提高依法行政能力。要增强法律意识和法制观念，认真学习法律，严格遵守法律，坚持依法行政、依法办事，尊重和保护集体与农民的合法权益。在认真贯彻落实现有相关法律法规和政策的同时，各地要加快制定《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》等法律的地方配套法规，努力推进农经其他相关立法。二是提高开拓创新能力。不改革没有出路，不创新没有前途。要进一步解放思想，深刻把握农经工作的新变化，切实增强改革创新意识，使农经工作更好地服从和服务于党委政府的中心工作。要善于总结经验，注重从实践创造中寻求破解工作难题的办法。
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