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建立境外就业促进机制拓展境外就业

　　［摘要］中国劳动力供给远远超过劳动力需求。积极拓展境外就业、谋求国际劳务合作，是缓解就业压力、增加劳动者收入、缩小贫富差距、促进经济发展的一条重要渠道。尽快提高对外劳务合作的技术含量，大力发展技术劳务；制订“境外就业保障和促进法”，保障境外就业者权益；改革劳务输出管理体制，成立“境外就业促进局”，建立“一站式”境外就业服务；设立“促进境外就业保障基金”；加速境外劳务市场的自动化、信息化建设，以境外就业的信息化建设促进境外就业的规模扩大和质量的提高。
［关键词］境外就业劳务合作市场化规范化管理机制
中国是世界上第一个人口大国，劳动力供给远远超过劳动力需求，就业压力非常大。在今后相当长的时期中，单靠中国本身的经济规模和经济发展水平难以实现劳动者的充分就业。积极拓展境外就业、谋求国际劳务合作，是缓解就业压力、增加劳动者收入、缩小贫富差距、促进经济发展的一条重要渠道。
国际劳务合作是伴随劳动力的国际流动、提供各种服务的一项国际经济合作和服务贸易活动。事实上，在今天的国际经济活动中，始终活跃着一支规模日益庞大、跨越国界的劳动力流动大军。这支队伍的不断壮大，反映了当代国际劳务合作的日趋加强。国际劳务合作是指一国派出技术人员、工人或其他人员，前往另一国为需要劳务的业主提供各种不同的技术服务、工程建设服务或其他专业服务，并由此创汇的交易活动。根据WTO有关文件对国际服务贸易的界定，国际劳务合作在广义上既包括对外派出各种服务人员，也包括境内对外劳务合作活动，如开展“三来一补”、国际旅游、医疗保健等服务。狭义的劳务合作主要是指：对外派出人员提供劳务，向外国雇主收取工资或议定的服务费用；以服务成果向境外雇主收取费用。在国际经济合作活动中，国际承包工程和劳务合作往往是密切联系和相互交织的。
积极开展境外就业，对我们这个人口大国来说，无论是经济效益还是社会效益都是十分显着的。其一，劳务输出有利于缓解国内的就业压力。我国人口众多，劳动力严重过剩，再加上本身生产力水平低下，导致失业、下岗、隐性失业现象十分严重。通过对外输出大量劳务，可以在一定程度上缓解国内的就业问题，并可促进国内投资。其二，劳务输出可以创汇收益，改善国际收支，增强本国的进口能力。如菲律宾的劳务输出每年可由此获得可观的外汇收入，这是一条不需大量投资的创汇之路。劳务创汇使不少面临巨额贸易逆差的国家如菲律宾等大大缓和了国际收支危机，增强了其平衡国际收支及扩大进口的能力。其三，劳务输出有利于输出国学习和掌握外国先进技术和管理经验，并锻炼和培养本国的技术和管理人才，从而推动本国技术和整体管理水平的不断提高。许多国家通过外派劳务人员参与工程承包及其他工作，使这些人员在国外开阔了视野，接触到许多新技术、新知识，积累了不少经营管理经验，回国后在经济建设中发挥更大的作用，并由此提高了本国企业在国际市场上的竞争能力。此外，劳务输出还能够产生其它一些经济效应，如带动产品出口，促进有关行业的发展，提高劳动者的生活水平，在国际上树立自身良好的形象等。当代有不少国家，主要是一些发展中国家，正是通过不断扩大对外劳务输出，以此作为本国参与国际分工的重要途径，变自身的人力资源优势为国际市场上的竞争优势，在促进本国经济发展中发挥了重要的作用。
无论是从国际服务贸易和经济合作的发展趋势来看，还是根据我国对外开放和经济发展的客观要求，发展我国的对外劳务合作决不是一种权宜之计，既不是为了暂时解决富余劳动力的出路，也不是单纯追求发挥劳动力成本低廉的优势。发展多层次多形式多渠道的对外劳务合作，对推动我国全方位对外开放和服务贸易的发展、促进国民经济素质和技术水平的提高，也具有重大而深远的意义。
全力拓展境外劳务市场，努力扩大境外就业规模。除结合对外工程承包输出劳务和单纯输出某些专业劳务人员外，还应积极扩大输出农业劳务、社区服务、商品出口的售后服务、以直接投资带动的技术管理和操作等劳务。随着我国对外开放的不断扩大，越来越多的外资及国外人员进入中国，要做好向外资企业及国外人员提供多种劳务的工作，大力开展国际旅游业、医疗保健业、邮电通讯业、交通运输业、金融保险业和文化教育事业等，提高对在华的外资企业、外国人和海外华侨的服务质量，吸引更多的外国消费者，为外来投资者提供各种合格的劳务人员，能够为扩大我国对外劳务合作的总体规模发挥重要作用。
尽快改善劳务输出的结构，大力发展技术劳务，不断提高对外劳务合作的技术含量。要把丰富的劳动力资源转化为现实的竞争优势，关键在于提高劳动者素质，增加劳务合作的技术含量，这不仅关系到我国开展这一活动的经济效益的高低，而且也是为了适应国际劳务市场对劳动力素质要求越来越高的需要。一方面要加强对外输出人员的专业技术培训和继续教育，改革、更新培训和教育的课程设置，提高劳务人员的知识结构、技术素养和敬业精神；另一方面要努力开拓劳务合作的新领域，注重对外拓展高层次高效益的劳务市场。
开展市场化的境外劳务合作，减少政府干预，提高境外就业的市场化程度。政府要在发展境外劳务合作上发挥积极的主导作用，制定和实施鼓励性和扶持性的政策措施，比如简化出国手续，下放出国审批权限；进一步深化改革外派劳务人员收入分配办法，以提高其接受和完成外派任务的积极性；采取一些优惠措施，鼓励外派人员将外汇汇回国内等。同时，要重视发展民间的劳务输出活动，实行官民并举，多渠道开拓业务。要让政府公共就业服务和民营就业服务机构并存，公共培训机构和民营培训机构并举。这种并存状态，一方面可以促进他们之间的竞争，从而提高服务效率和效益；另一方面，满足了多样化的社会需求。对一些专门开展民间劳务合作的机构和公司，要规范其经营活动。对于中国公民个人通过联系向外提供合法服务，应在政策上加以鼓励，在制度上提供保证。拓展民间对外劳务合作渠道，还应特别重视中国大量的海外侨胞在沟通国外劳务市场信息、建立联系和进行中介服务等方面的作用。
加强与国际劳工组织的合作。国际劳工组织成立于1919年。它把政府、雇主和工会集合在一起，为追求社会正义而采取协调一致的行动。在国际劳工组织中，这三方机构地位平等，投票权利相同。1946年，国际劳工组织成为与联合国建立联系的第一个专门机构。目前，国际劳工组织约有150多个成员国，我国是其成员国之一,享有一定的权利和义务。随着成员国数目的增长，它的活动也有了相当大的变化。在以改善工作与生活条件和促进充分就业仍作为该组织的中心目标的同时，它还处理职业安全与卫生、工人和管理人员培训、劳资关系、妇女和移民工人、社会保障以及其他紧迫的社会问题。国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，总部设在瑞士日内瓦，并在泰国首都曼谷开设有国际劳工组织亚太地区局。国际劳工局和亚太地区局在开发亚太地区人力资源，引导各国劳务输出行业进行科学管理等方面做了许多有益的工作。加强我国政府与国际劳工组织的联系与合作，促进规范化的境外就业，努力改善境外就业劳动者的工作条件和生活条件。
制订“境外就业保障和促进法”，保障境外就业者权益。我国是世界第一人口大国，今后相当长的时期内将是劳务输出国，为了促进境外就业，规范劳务输出，应该制定专门的劳务输出法律法规。这些法律法规应明确各级政府、各个主体的各自的职责、境外就业服务的对象、实施程序、失业保险标准等。在促进与保护境外就业的立法方面，一些劳务输出国走在了前面。如印度尼西亚人力部于1970年颁布了《人力招募条例》；泰国于1985年颁布的《工人招募与保护法》；印度议会于1983年颁布了《1983年移民法》，印度中央政府于同年制定了《1983年移民规则》作为移民法的补充；尼泊尔国王1985年颁布了《国外就业法》；菲律宾海外就业署1985年颁布了《海外就业规则与条例》；韩国1989年6月修订了《就业保障与促进法》等。这些法律法规在保障各国劳务输出者的权益、改善劳动者的工作和生活条件、促进境外就业等方面都发挥了重要作用。
　　改革劳务输出管理体制，建议成立“境外就业促进局”，统一协调管理境外就业事务。改革我国对外劳务合作的管理体制，首先要解决现有多头管理、互不协调的问题，建立一个统一管理和协调的机构，对国际工程承包、集体组织劳务输出、公民个人到境外就业、外国专家来华就业、国外普通劳务来华谋职、为境内外国投资者提供劳务人员等项活动实行归口管理，建立“一站式”境外就业服务。这种“一站式”要求政府公共就业服务的境外职业介绍、职业培训、失业保险和法律援助等在工作内容、机制、场地上进行整合，而且要求与社会其它机构建立伙伴关系，为求职者和境外顾主提供方便、快捷、高效的服务。笔者建议这个机构称为“境外就业促进局”，隶属国务院直接领导。境外就业促进局对各项对外劳务合作活动进行协调、统一步调、相互配合和促进。同时要制定统一的政策，改进对外劳务合作的各项制度及规定，完善对外劳务合作的审批和许可制度。对外派劳务人员，无论是团体派遣还是分散派遣的，都应实行有效管理，保障外派劳务人员的合法权益。在劳务输出管理方面，菲律宾的“海外就业署”值得我们与借鉴。海外就业署是菲律宾政府的一个职能机构，其任务是促进、监督和管理菲律宾劳动者的海外就业。由于其卓有成效的工作，使菲律宾成为二十世纪80年代和90年代亚洲输出劳务最多的国家。其具体职能是管理私营部门参与菲律宾工人的招募和海外就业安置工作，建立招募和安置许可证制度；对劳务输出者进行技能登记、技能培训、技能开发；招募和安置经过培训的有能力的菲律宾劳动者为国外雇主提供劳务；拓展与开发境外就业市场；为境外就业者争取尽可能好的工作条件和生活条件，并监督实施；促进和保护境外就业者的福利待遇等。菲律宾海外就业署由管理委员会、顾问委员会、署长办公室、市场开发与安置局、许可证和法规局、工人援助与裁决局、出国手续一次办理中心、劳工援助中心、中东和非洲地区劳工中心、菲律宾娱乐证书中心、行政局、财务和管理局、计划调研和信息局等单位组成。海外就业署各机构的设置、工作职能、业务范围、实践经验等值得我们学习与借鉴。
此外，为保证境外就业工作的顺利进行，我们还应设立“促进境外就业保障基金”，用于促进境外就业服务和境外就业培训的费用开支，主要用于长期失业人员、困难群体、因经济结构调整而大规模失业群体在基本能力测试、境外职业咨询、职业介绍、职业培训、社会帮助等方面的服务。其资金主要来源是境外就业者的失业保险金。从中央政府到地方政府，各级政府都应将每年财政预算的一定比例用于促进境外就业服务。这块资金应实行滚动使用，当年使用不完的，自动滚入下年，累计使用，以适应日益扩大的境外就业规模。
加速境外劳务市场的自动化、信息化建设，在实现境外就业职业介绍、就业信息自动化的同时，增强以劳务输出者需求为导向的个性化服务。随着因特网和信息技术的迅速发展和广泛运用，使我们能够快速建立起从中央到地方、从国内到国外的双向互联互享的“境外就业岗位信息库”和“有意境外就业者信息库”。这些信息库主要是为求职者、雇主、政策制定者提供境外就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测、人才信息等方面的信息。以境外就业的信息化建设促进境外就业的规模扩大和质量的提高。