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在事业单位改革动员大会上的讲话 XX市副市长张思平 （2006年7月7日） 同志们： 这次事业单位改革，是我市近年来继国有企业改革之后又一项涉及面广、影响深远的重要改革，市委市政府对这项改革高度重视，鸿忠、宗衡同志多次听取汇报，反复征求各方面的意见。今天，市委市政府召开事业单位改革动员大会，正式启动这项改革。会上鸿忠书记还要作重要讲话，宗衡市长也要进行具体部署。下面，我先就事业单位管理体制改革有关内容作一些说明。 一、加快进行事业单位改革是实现政府转型，发展社会主义市场经济的迫切要求 二十多年来，我国的改革开放事业取得了巨大的成就，初步建立了社会主义市场经济体制，国民经济保持快速健康发展，人民生活水平显著提高，综合国力大大增强，中国和平崛起的战略目标正在稳步推进。但是，由于种种原因，当前我国经济社会领域也存在着一系列突出矛盾、问题，亟需解决和突破。人民群众对收入分配差距拉大、政府提供的公共产品不足、看病难、看病贵、上学难、住房难及社会腐败等问题反应强烈，社会不稳定因素在逐步积累。这些问题和矛盾，只能靠在坚定不移地深化改革、加快发展的过程中加以解决。而加快政府行政体制的改革和政府职能的转变，为社会提供更多的公共产品和公共服务，已经成为当前完善社会主义市场经济体制的关键环节。事业单位是政府利用公共资源，向人民群众提供公共产品和公共服务的主要载体和公共平台，加快事业单位的改革，提高政府提供公共产品和服务的能力，提高公共服务的质量和效率，是推动政府行政管理体制改革，实现政府职能的转变，解决当前社会生活中各种矛盾和问题，完善社会主义市场经济体制，建设和谐社会的迫切需要。 深圳作为经济特区，肩负着为全国改革开放提供试验的特殊使命，改革创新是“深圳的根”、“深圳的魂”，也是深圳长期发展的动力所在。因此我们要继续发扬特别能改革、特别能开放、特别能创新的新特区精神，勇当改革开放的排头兵，全力推进事业单位改革，积极为全国行政体制和公共管理体制改革探索新路子，试验新模式，承担起特区应当承担的历史使命。 深圳经济特区成立以来，随着经济社会的快速发展，事业单位规模逐步扩大。截止去年底，我市市区两级共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制41726人，实有在编人员28281人，临聘人员10641人。事业单位是政府提供公共服务的主要载体和基本队伍，支配着巨大的财政资源，广泛分布在政治、经济和社会发展的各个领域，承担着重要的公共服务任务，在改善人民生活、促进经济发展、推动社会进步等方面发挥着重要的作用。近年来，我市事业单位也进行了一系列改革探索，但是，与国有企业改革和行政管理体制改革相比，事业单位改革长期处在局部试点、单项推进的探索阶段，尚未从体制和机制上进行过全面、深层次的改革，事业单位仍存在较多问题，主要表现为： 第一，事业单位功能定位不清晰、责任边界不明确。社会主义市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府应逐步向“服务型政府”转变，为社会提供更多的公共服务产品。在社会主义市场经济条件下，凡是属于政府提供的公共产品和服务，政府应集中人力、物力、财力来全力做好，履行政府应尽的责任；凡是应该由市场提供的，应该交给市场来解决；凡是应该由企业提供的，应该交给企业来提供；凡是应由社会中介组织来提供的，应交给社会中介组织来提供。但长期以来，作为政府提供公共服务主要载体的事业单位功能定位不清晰、责任边界不明确的现象比较突出，该做的事政府没有做好，同时做了一些不该做的事，主要表现在： 一是政事不分。有的事业单位既承担公共服务职能，又或多或少有监督管理等行政职能，给政府职能分工带来混乱，影响了行政效率。有些政府部门在机构改革中，把一些该政府做的事交给了事业单位。 二是管办不分。事业单位归部门所属，行政部门既办事业又管行业，既当“运动员”又当“裁判员”，不仅分散了政府在行业管理方面的精力，还导致其在行业管理中难以处事公正，结果是既没有履行好自己的行政管理责任，又增加了大量的工作量，花了很大精力。 三是事企不分。一些事业单位做了一些应该由企业和市场做的事情，市属事业单位中大约有四分之一在从事经营开发、中介服务，其中不少事业单位占用着公共资源，享受着政府给予的税收、土地等各项优惠政策，依靠着政府财政拨款的支持，却背离公共服务的非营利宗旨，从事着营利性的生产经营和中介服务活动，既规避政府部门所受的行政约束，又不需面对企业所承受的市场压力，却同时利用和享受行政部门与企业的权力或利益，破坏了市场公平竞争的规则，有的成为政府机构的小金库和娱乐场所，容易产生腐败和不正之风。 四是管养不分。一些可以由政府采购，社会提供的服务，不恰当地设立了事业单位，养了一批人，结果人头费占了整个事业单位的大头，提高了政府的成本支出，加上缺乏竞争机制，效率相对低下，服务质量不高，运营养护成本很高，市民也很不满意。 第二，事业单位提供的公共服务不能满足社会的要求。应该说我市政府每年在用于提供公共产品和服务的资金并不少，有关方面也尽了很大努力，在满足市民需要方面也取得了很大的成绩，但总的看来，随着社会的发展进步和市民消费结构的升级，市民对公共服务提出了更高的要求，我市公共服务的供给与人民群众的要求还存在较大差距。 一是公共服务的供给总量不足。目前，我市人均gdp已经超过7000美元，随着市民物质文化生活水平的提高，市民对政府各种公共服务需求逐渐增高，已经进入了以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段，日益增长的公共服务需求与相对不足的公共服务供给之间的矛盾不断扩大，市民对看病难、看病贵、上学难、就业难等反映比较强烈。 二是公共服务的质量和效率不高。由于公共事业的招标采购和社会力量兴办公共事业还处在起步阶段，政府仍在相当程度上通过事业单位包揽公共事业，难以形成有效竞争压力，再加上“政事不分”、“事企不分”，管理和约束机制不健全，公共服务的质量和效率不高的问题比较突出。 三是公共服务的资源配置不合理。那些关系到公众基本需求、国家安全和社会稳定的基本公益服务，应该要加强但加强的不够，应该优先却没有优先，而与此同时，超前服务、豪华服务和资源浪费的现象却不同程度地存在。一些提供基本公共产品的单位，在部分市民还享受不到基本的公共服务的同时，片面追求硬件设施的超标准配备，加剧了社会不公的状况。 第三，事业单位管理体制和约束机制不健全。政府之所以既付出了很大的成本代价，又没有满足社会对公共产品、公共服务的需要，其重要原因就在于事业单位在管理体制、运行机制和外部监管上存在严重弊端，制约着公共事业的健康持续发展。 一是事业单位内部运行机制缺乏活力和竞争力。由于事业单位法人治理机制不健全，管理运行的机关化、行政化色彩比较浓厚，如人事分配制度僵化，工作人员套用行政级别，技术职称也要套行政待遇等，不利于调动各类专业人才和广大职工的积极性。还有相当一部分事业单位机构臃肿，人浮于事。 二是财政供养体制不健全，政府成本高，行政监督不力。公共服务的领域广、事项多，应当根据公共服务的不同情况，分别确定“社会提供”、“政府购买”、“政府生产”三种不同的方式，并配以不同的财政政策，更多地采取“以事定费”、“养事不养人”的公共服务供养模式，而目前我市大量的社会事业费用耗费在养人上面。整个事业经费支出中，约70%是用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占30。 三是有效的资产监管制度还没有完整地建立起来。非经营性资产与经营性资产的界限不清，事业单位未经批准擅自将非经营性资产转为经营性资产、利用公共资源办企业以牟取单位和个人利益的现象时有发生。一些行政事业单位利用政府非经营性资产，对外出租或对外投资，根据市国资委对行政事业单位清产核资的报告，事业单位对外出租房产近5万平方米，房租年收入5400万元，对外投资企业的净资产达131亿元（含三大集团）。这些非经营性资产转为经营性资产的收入没有纳入财政综合预算管理、财政专户管理或预算外管理，对外投资的企业也没有纳入市国资委的监管范围，部分成为账外资产。每年审计部门发现的违纪违规问题大部分属于事业办企业所导致，教训非常深刻。 四是公共事业监管体系不完善。由于主管部门既是事业单位的监管单位又是举办单位，加之法律法规和舆论监督缺位，公众知情权难以保障等原因，难以形成对事业单位的有效监管。有关事业单位和公共服务的法律法规体系、绩效评价和考核体系、服务规则、公众评议和舆论监督制度等都有待建立和完善。 总之，我们要在充分肯定所取得的成绩的同时，清醒地认识到，现行事业单位管理体制积弊已深，已经成为深化行政体制改革，完善社会主义市场经济体制的瓶颈之一。只有积极推进事业单位改革，才能进一步推动政府转变职能，加快建设责任政府和服务政府，才能有效增加公共服务的供给，提高公共服务效率和公共服务水平，实现社会的公平、公正、和谐，促进和谐深圳效益深圳和国际化城市建设。 市委市政府对事业单位的改革高度重视，为加快推动全市的事业单位改革工作，去年10月，市里专门成立了由宗衡市长任组长的市事业单位改革领导小组。鸿忠书记、宗衡市长多次听取改革方案和相关情况的汇报。一年多来，市事业单位改革领导小组办公室对我市事业单位的状况多次进行了广泛深入的调研，全面、系统地摸清了我市事业单位的情况和存在的问题，提出了改革的基本思路、改革的政策框架和具体的工作方案，起草了XX市深化事业单位改革指导意见、XX市市属事业单位分类改革实施方案、XX市事业单位改革人员分流安置配套政策方案、XX市事业单位转企有关社会保险问题的实施办法、XX市党政机关事业单位所属企业、转企事业单位划转工作实施方案等一系列文件。这些文件既全面贯彻了中央的改革精神，又充分考虑了深圳的实际情况，既体现了改革创新的特区精神，又注意积极稳妥和改革的配套，为此次事业单位的顺利推进提供了政策保障。 为保证改革的科学性、合理性和可行性，在制定事业单位改革政策和工作方案出台的过程中，市事业单位改革领导小组及其办公室多次广泛征求市直各部门、各单位的意见，在广泛征求意见的基础上，市事改办对全市500多家市属事业单位进行了全面研究分析，按不同情况分门别类，一一归位，逐一提出改革方向和办法，不搞“一刀切”。对合理的意见和建议，在制定政策时给予充分考虑，对改革中需转企的事业单位和个人可能会遇到的实际困难，千方百计尽可能予以解决。这次的改革可以说思路清晰，调研充分，情况清楚，方案完整，充分照顾到了各方面的利益和要求，得到了绝大多数单位和广大市民群众的拥护，事业单位改革在市直机关和事业单位中已经达到思想认识的高度统一，改革的条件和时机已经成熟。市委正式启动这项重大改革的决策是正确的。 二、事业单位改革的指导思想、原则和步骤 事业单位改革的指导思想和目标是。围绕完善社会主义市场经济体制、建立责任政府、服务政府、法治政府，提供更多更好满足广大市民需要的公共产品和公共服务这个总目标，按照政事分开、政资分开、事企分开、政府与中介组织分开、管办分离的要求，积极稳妥地分类推进改革，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制，确立政府直接组织、间接组织和购买服务相结合并广泛吸纳社会力量参与的公共服务提供模式，最终形成基本上能适应广大市民要求的社会公共服务体系。 这里要特别强调的是，此次事业单位的分类改革不是为了减轻政府的社会责任，不是把政府应该承担和提供的公共产品和公共服务全面推向市场、推向社会，更不是仅仅为了减人裁员、削减经费。相反，是通过事业单位的分类改革，创新政府提供公共产品和服务的体制和事业单位的内部机制，进一步加强和落实政府在提供公共产品和公共服务的社会责任，进一步加大政府对公益事业的财政支持力度，为群众提供更多更好的公共产品和服务，更好的兼顾不同利益群体对公共产品、公共服务的要求，进一步促进社会的公平、和谐和稳定。 事业单位改革的原则是。一是分类改革、分步推进。对现有事业单位进行甄别分类，凡是属于行使行政职能的事业单位回归政府，纳入行政管理序列；凡是从事经营开发活动的事业单位，均予以剥离，转为企业，推向市场；凡是从事应当由政府直接举办的公共服务的事业单位予以保留，进行必要的组织结构调整并深化管理体制和运行机制改革；对于一些工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的事业单位，坚决撤销。二是政事分开、管办分离。明确政府部门与事业单位的事权界限，推动政府部门由“办事业”向“管事业”转变，逐步取消现行事业单位套用行政级别和隶属行政职能部门的做法。三是提高供给效率，拓展供给来源。积极引入市场竞争机制，探索更有利于提高公共财政效率的公共服务提供方式；鼓励社会力量参与举办公共事业，拓展公共服务供给来源，增强公共事业发展能力。四是完善监管、配套推进。健全监督管理和绩效考核制度，保证公共服务供给的优质高效和公平公正；综合推进公共财政、国有资产监管、事业单位法人治理、人事分配制度等方面的配套改革。五是以人为本，积极稳妥。区别轻重缓急，先易后难，在改革中充分考虑社会的承受能力，做好社会保障和人员分流安置工作，稳步推进改革。 事业单位改革的步骤。大体上分为两步，第一步是分类改革，归口归类。即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类，按照不同类别的特点，先分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域。第二步是在分类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革，回归政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理。对转企业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监管要求，加强管理，深化改革，兼并重组。保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。 三、事业单位分类改革的基本内容 分类改革是事业单位改革的第一步。分类改革就是按照不同类别事业单位的特点，采取不同的改革方式，让不同类型的事业单位各归其位、各行其道。在此次改革中，我市将事业单位划分为监督管理类、经营服务类和公益类三大类，同时根据我市事业单位在经济社会生活中的实际功能和特点，又将经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类，将公益类事业单位细分为纯公益类和准公益类。 经营开发类事业单位，是指面向市场，从事生产、经营和开发性活动的单位，主要包括培训、接待基地，后勤服务，开发性科研，勘察设计等。这类单位所从事的业务不属于政府应该提供的公共服务职责范围，这些单位不宜由政府举办。这次改革原则上全部转为企业，注销事业法人登记，依法进行企业注册登记。 中介服务类事业单位主要是为市场经济活动提供社会公证和技术服务的单位，包括市场公证、信用担保、会计鉴定、质量保证、评估认证、非强制性检验检测、咨询服务、家政婚介等。这类单位是通过收费提供有偿服务的，根据建立社会主义市场经济的要求和国际惯例，这类单位主要由社会来办，采取的是合伙制或有限责任制的组织方式。因此，这次分类改革，这些中介组织原则上不再列入事业单位序列，先纳入国有资产管理体制，条件成熟后改制重组。 监督管理类事业单位，所承担任务主要是依法行使政府的监督管理职能。这类机构在这次改革中回归政府行政或行政事务序列，重新核定机构编制，今后不再批准这类监督管理类的事业单位。 公益类事业单位所从事的业务属于政府应该提供的公益性服务，尤其是属于纯公益事业单位，象义务教育、公共文化、公共卫生、生态环境保护等。这类单位所从事的服务不能或不宜由市场配置资源，一般应由政府直接组织生产。这类事业单位这次要保留下来，政府要确保经费，加大投入，严格监管，为市民提供更好的公共产品和公共服务。一些象非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等准公益事业单位，这类单位通常可以通过收费来补偿成本，这次改革中本着不影响公共服务稳定供给的前提下，有的保留下来，有的转为企业。转为企业的，政府通过招标外购等方式实现公共服务的目标。 这次事业单位的改革，根据上述分类改革的原则，按照分类标准对号入座后，对不同类型的事业单位，分别采取纳入行政管理序列、转企、撤销、保留（整合）等办法推进改革。具体情况如下： （一）纳入行政管理序列的事业单位。共28家，涉及编制625名，实有在编654人。这类单位主要承担行政管理、行政许可和监督执法等职能，包括社保基金管理、市政公用事业管理等机构。依照相关法律法规的规定，原则上应回归行政管理序列，机构编制根据其实际承担的职责和任务重新核定。 （二）转为企业的事业单位。共124家，涉及编制7253名，实有在编4826人，另有临聘人员大约6000人。这类单位主要包括以下三种情况：一是从事经营开发活动的培训接待、新闻传播和科研开发等机构，共62家。其中培训接待基地27家，报刊杂志、新闻传媒机构25家，开发性科研机构10家。涉及编制2413名，实有在编1439人。二是从事有偿市场中介服务的勘察设计、认证评估、咨询服务和非强制性检验检测等机构，共24家，涉及编制1461名，实有在编733人。三是所从事服务可以也应当通过市场化方式组织生产和供给的部分准公共性质的事业单位，包括学前教育、公用事业作业和公共设施管理等机构，共38家，涉及编制3379名，实有在编2654人。 （三）撤销的事业单位。共27家，涉及编制338名，实有在编130人。这类单位主要包含以下两种情况：一是工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的机构，共24家，包括各类筹建机构、议事协调机构的办事机构以及部门所属医疗服务机构等；二是不具备公益性质又不属于我市产权所有的单位3家，拟注销我市事业法人登记后交回其上级主管部门管理。 （四）保留的事业单位。共338家，占现有事业单位数量的65%；涉及编制33500名，占现有事业单位总编制41726人的80%；实有在编22671人，占现有事业单位实有编制28281人的79%。这类单位主要包含以下四种情况： 一是大部分公益类机构予以保留，共230家，编制28037名，实有在编18403人。此类单位从事的业务属于政府应该提供的公共服务，包括义务教育和科研、公共文化和公共卫生、生态资源环境保护等。 二是部分中介服务类事业单位，共58家，涉及编制1842名，实有在编1209人。此类单位主要履行强制性检测认定职能，或提供公共平台服务以及按法律法规规定不宜由市场中介组织提供的服务等，包括食品药品检测、质量安全检测、集中采购等机构。 三是少部分经营开发类事业单位暂予保留，共41家，涉及编制3581名，实有在编3025人。此类单位按分类原则应转为企业，但考虑到相关行业市场发育尚不成熟或目前国家政策限定，暂予保留，待条件成熟时再转企。主要包括市校合作的研究开发机构、部分机关后勤服务机构以及个别党政接待基地等。这些暂时予以保留的经营开发类事业单位，在今后随着市场发育的完善和条件成熟，将来也要分批分期转为企业。 四是应按社团运作的机构9家，编制40名，实有在编34名。这部分机构要冻结编制，现有人员只出不进，逐步消化。 上述拟保留的事业单位，要在下一步改革中根据资源优化配置的要求，对功能类似、任务单一的进行整合重组，提高整体效益。在机构重组整合的基础上，进一步推进管理体制和运行机制的创新。 分类改革特别事业单位转企是政府职能归位的前提，是此次改革的重点和难点，涉及面广，情况复杂，政策性强，关系到相当一批人的切身利益，如果处理不当，会引起一些不稳定因素。为了贯彻市委、市政府积极稳妥的改革方针，处理好改革和稳定的关系，维护好社会的稳定，在改革方案设计时，对于一些情况特殊的重点问题，为协调各方利益关系，考虑各方面的因素，经反复研究斟酌，采取了一些适当变通和过渡性的处理办法，即在维持转企的前提下，采取一些过渡性措施，有针对性地解决一些实际问题。在这里需要说明的主要有以下三个方面的问题： （一）关于转企单位委托管理的问题。此类单位主要有两类：一类是一些培训接待机构，应该说，这些单位的业务都不属于政府应该提供的公共服务范畴，应予转企。但考虑到有些特殊情况，对一些属于国家部委定点培训基地或培训服务对象比较特殊的机构，采取了委托管理的办法，即在单位转企后，其资产纳入市属经营性国有资产监管体系，由市国资委按照经营性国有资产管理办法进行严格的监管和考核，但干部人事和日常经营管理由市国资委委托原主管部门暂时负责。这些单位是：市人大培训中心、市中级法院的法官培训中心、市检察院的侦察技术训练基地、市委组织部的荔园招待所、财政局的会计进修学院、国土局的房产管理培训中心。另一类是，部分业务与主管部门联系比较密切、短期内难以理顺关系的单位，主要有市规划局所属五家规划设计单位、水务局所属水务规划院、人事局所属人才交流服务中心、口岸办所属口岸管理服务中心和环保局所属危险废物处理站、交通局的客货运服务中心等，这些事业单位转企后也采取委托管理的办法。 需要说明的是，对这些转企业事业单位的委托管理只是过渡性措施。市国资委与这些主管部门先暂时签定三年的委托合同，三年后如需继续委托，要经市委市政府另行批准。因各家情况不一样，委托管理的合同每一家也不应一样，有些委托内容多一些，有些少一些。在委托管理过程中出现了问题，要根据委托合同的分工和内容，分别追究市国资委和有关主管部门的责任。 （二）关于一批大型公共场馆的管理机构的转企问题。这次事业单位转企过程中，有七家大型公共场馆的管理机构转为企业，纳入国有资产管理体制，包括会展中心、音乐厅、大剧院、体育场、体育馆、跳水馆、网球俱乐部。有些部门担心象会展中心、大剧院、体育馆等公共场馆的管理机构转企后会以“逐利”为本位，难以保证公益目标的实现。这种担心是可以理解的。但是，经过认真研究，我们认为，这种担心是可以解除的。大型公共场馆的管理养护长期以来沿用事业体制，财政投入主要通过养人来办事，管理机制不活，取利边界不清，养护成本居高不下，服务质量难以令人满意，个别管理单位一方面利用公共场馆对外承包租赁，搞经营开发，收入归自己的小金库。另一方面又没有很好利用公共场馆向社会提供优良的公共服务，因此应当实现管养分离，更好地为社会提供优良的服务。为了既转变管理单位的事业单位性质，又确保大型公用场馆更好地为市民提供公共服务，这次改革决定采取以下办法进行探索：一是将场馆的经营管理单位转企，通过政府合约将场馆营业收入分配（或亏损补助）办法、场馆维护和管理办法、场租和服务定价规则、公益性义务以及退出机制等予以明确，经营管理单位在遵守合约的基础上，按照商业原则经营场馆。考虑到多种因素的限制，近三年可继续通过合约将场馆委托现有单位继续经营管理，将来条件成熟时，经营管理单位的选择可以引进市场竞争机制，谁管的好就与谁签定合约。二是场馆中属于需要扶持的公益活动由财政购买或资助。三是场馆资产列为政府非经营性资产，由政府国有资产管理部门授权有关行业主管部门管理；行业主管部门和国有资产管理部门代表场馆业主，制定场馆经营方针和原则，与场馆经营公司签订经营合约。四是行业主管部门与财政部门商订场馆经营收入分配（或亏损补助）办法及公益活动购买或资助办法。当然，这种设计可能会有不完善的地方，需要在实践中逐步探索和完善大型公共场馆管养分离的办法。 （三）关于22家市属公办幼儿园的转企问题。目前我市共有幼儿园744所，在园幼儿15万人。其中，市有关部门直接办的幼儿园（所谓公办幼儿园）22所，在园幼儿1.4万人。公办幼儿园数量占全社会的5.6%，入园儿童约占9%。其中在公办幼儿园中属于机关干部子女的儿童约2000多人。市属22家幼儿园编制人数1087人，实有在编人员960人，临聘人员418人。市财政每年对市属22所幼儿园的财政补助5000万元。 由于幼儿教育很重要，因此部分同志认为市属各单位直接办的幼儿园转企会影响我市学前教育的质量，有些同志还主张全社会的幼儿园都应该由政府来办。对此，经过反复慎重研究，我们认为，幼儿学前教育属于非义务教育范畴，不属于政府必须提供的公共服务；深圳目前已经形成了由市场配置资源、以社会力量办学为主的学前教育体制，幼教市场的发育比较成熟；公办幼儿园享受公共财政支持，市财政对幼儿学前教育的全部投资，仅仅用于占幼儿园数量5.6%的市属22家公办幼儿园，公办幼儿园提供的服务仅仅惠及于某些特殊群体，这样既不公平，也不利于公办幼儿园转换机制、加强管理、节约成本、提高服务，更不利于教育主管部门加强学前教育的全行业管理。因此，市委市政府决定对市属各部门包括市教育局、妇联、卫生局、政法委直接办的22家幼儿园，转为企业。但考虑到教育法对幼儿教师的待遇有些原则性要求，为保证转企后教师利益不受大的冲击，这次在幼儿园转企中制定了两条特殊政策，一是现有在编教师过渡期内工资福利待遇不降低；二是转企后实行老人老办法，对现有在编教师仍按事业单位的办法参加社会保险并享受相应的待遇。 此外，还将原财政对公办幼儿园每年5000万元的拨款保留，改为学前教育发展专项资金，由教育部门统筹管理，用于对全市学前教育的支持。市委市政府制定的这些特殊政策和办法，体现了对我市学前教育的高度重视，体现了对广大幼儿教师的关心和爱护，各有关部门、幼儿园的教师要深刻领会市委市政府的决策，共同努力把幼儿园的转企工作做好，保持好队伍的稳定和幼儿的安全，加强行业管理，进一步提高我市幼儿学前教育的质量和水平。 四、关于事业单位改革的配套政策 为保证改革的稳步推进，维护有关人员的合理权益，最大限度地减少不稳定因素，我们根据国家、省有关政策规定，广泛吸收各方面的合理意见，拟定了相关配套政策，分别就转企、撤销单位的财务资产处理、财政扶持、住房分配、工商登记、权益继承以及人员分流安置和社会保障等问题做了具体规定，有针对性地解决被改革单位及其职工的后顾之忧，同时也不突破国家和省的政策框架，避免负面影响和连锁反应。这次事业单位改革的配套政策，主要有以下几方面的内容： 一是对转企单位在三年过渡期内，市有关部门继续给予政策支持，确保业务工作的连续性。考虑到转企单位转入市国资委管理后，对激烈的市场竞争有一个适应过程，在这个过程中，如果不采取“扶上马、送一程”的必要措施，这个单位的经营活动有可能难以为继。为此，这次为转企事业单位制定了三年过渡期，过渡期内有三个“基本不变”：原由主管部门委托承担的业务在过渡期内继续保留；原使用的办公用房继续免费或按原租赁价格使用；原属财政拨款的事业单位财政继续按三年逐步递减的方式给予一定比例的补贴。 二是在改革财政对事业单位的支持方式的前提下，继续对一些转企单位给予必要的财政支持。对一些准公益性事业，如学前教育、公共设施管理、社团组织等各项工作，今后政府将主要根据这些单位所能提供的公共服务的数量和质量，以购买服务的方式予以支持，实行“以事定费”和“养事不养人”。 三是妥善解决撤销单位的人员分流安置。经统计，拟撤销的27家单位中，实有在编人员130名，有6家可以整建制并入其他单位，3家交回上级主管部门管理，都不涉及人员分流安置问题，真正需要解决的仅有18家单位的80名在编人员。即便需分流安排人数不足90人，为了妥善解决被撤销单位的员工的实际困难，我们仍然制定了周密完善的政策措施：首先撤销单位的员工可以按分流政策选择提前退休，或选择自愿辞职并发给经济补偿金；不愿意分流的，可打破经费渠道限制，由主管部门在本系统有空编的其他单位进行安置；未能安置的，由市组织人事部门在市属事业单位范围内拿出一定数量的空缺职位，定向招聘；仍不能解决的，给予一年保护期，并发放基本工资和缴纳社会保险费。 四是确保转企单位职工基本不下岗。转企事业单位纳入国有资产管理体系，只是管理体制的变化，不是产权制度的改革，这些企业仍然是全资国有企业，市国资委对这些企业将按照国家和市委市政府对国有企业改革的基本方针及国有资产监管的要求，逐步进行规范化管理，在条件成熟时进行必要的重组、改制。为了保持现有队伍的稳定，市国资委在接受监管这些企业一段时期内，暂不进行重组改制，以后根据积极稳妥的方针有计划进行。因此不存在转企员工大规模下岗分流问题。同时，转企单位的在编职工以及与原单位签订了劳动合同的非在编人员，转企后一律由市投资控股公司接收，并按劳动法有关规定签订新的劳动合同。今后将严格按照市政府劳动合同管理的有关规定，确保员工的合法权益。 五是妥善解决职工的养老待遇问题。由于全国社会保障体制的原因，事业单位的退休人员和企业的退休人员在养老保险待遇上差别较大。因此，转企单位职工最关心的是转企后与机关事业单位养老待遇的差别问题能否给予适当照顾。这种要求也是合乎情理的。在这次改革中，我们在严格遵循国家现行社保政策的基础上，尽最大努力积极稳妥地提出了不同的处理办法。概括地说，就是依照国务院99年对勘查设计单位转企有关社保政策的规定，实行“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。 所谓“老人老办法”就是对已经退休或选择提前退休的，养老待遇按照事业单位退休人员的标准一律不变。“中人中办法”就是对转企后五年内退休的员工，对其事业单位与企业养老保险待遇的差额部分，按逐步递减的办法，分五年给予补贴。“新人新办法”就是五年以后退休的员工，将参加企业的养老保险，经营状况好的企业，可以通过参加企业补充养老保险的办法，适当提高养老待遇。这个办法比较好地把握了政策的尺度，既照顾了转企单位的员工，又依据国务院的文件，不会引起攀比和连锁反应。以后即使国家有新的政策出台，也容易衔接。 经统计，本次拟转企事业单位的实有在编人员为4826名，其中属企业化管理编制的1178名，由于他们已经按市里的有关政策参加了企业社会保险，转企后，其养老待遇仍然按企业的养老保险制度执行，不存在利益受损问题。扣除这部分人剩下3648名中，再扣除转企后继续参加事业单位养老保险的600多名在编幼儿教师，只剩下3000多名。这3000多名职工中工作年限满30年或距法定退休年龄不足七年的可以提前退休，其退休待遇按原标准计发。初步估算，转企单位符合提前退休或过渡期内退休的职工约有710名，其养老待遇也不会受到实质的影响。转企后真正完全执行企业养老待遇的在编人员，也就是所谓的“新人”仅有2300多名，大部分年纪较轻，承受能力较强，在执行企业基本养老政策的同时，这些员工还可以通过参加企业补充养老保险，缩小待遇差距。应该说，在解决转企单位人员的养老保险待遇问题方面，市委市政府是尽了最大的努力的，几乎穷尽了所有政策，体现了党和政府对这些员工的关心。有关部门和单位要认真做好宣传解释工作，确保这次改革顺利进行。 五、加快对保留事业单位管理体制和运行机制改革 这次事业单位的分类改革只是事业单位综合改革的第一步。“万事开头难”，在集中力量完成分类改革之后，事业单位改革的工作重点将及时转移到事业单位管理体制和运行机制的创新上来，最终形成公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制。今年先搞试点，抓紧制定试点方案，明年再有计划有步骤全面深入展开，力争用23年的时间，初步实现事业单位改革的基本目标，并为全国的改革提供经验。下一步深化事业单位内部改革的重点是： 一是积极推进“管办分离”和“管养分离”。事业单位管理模式的未来方向是：事业机构依法设立和运作，独立承担民事责任，取消事业单位的行政级别，部门不办或少办事业单位。要借鉴香港、新加坡的设立法定机构的做法，选择一些非政府、非企业、非营利的事业单位，大胆进行法定机构改革试验。同时，要改变政府对事业单位的管理模式，政府主要是管宏观、定政策、做规则、抓监管。要制定和完善事业单位监督管理的法规规章体系，实现依法监管。根据不同类型事业单位的特点，分别建立对事业单位服务质量和运行绩效进行有效监管、考核、评价和奖惩的制度，并以适当方式公布考核评价结果。对采用外包、采购等形式提供的公共服务，要制定公共服务目标、服务标准和质量、绩效评估等制度，完善监管办法与手段，提高监管能力，确保公共服务高质高效。要研究制定可操作的方式方法，进一步加强舆论和公众监督。 二是创新政府对公共事业财政投入和监管体制。要按照公共财政改革的要求，逐步加大政府对公共事业的投入和支持，根据财政收入状况和公共服务的轻重缓急合理配置财政资源，确保财政资金向基础性、公益性社会事业集中和倾斜，切实履行好政府应尽的社会责任。要改变主要按人员编制拨付经费的传统做法，逐步建立“以事定费、以费养事”的公共服务供养新模式，采取给予经费保障、按照项目拨付经费、购买服务、适当资助或给予其它扶持等多种投入方式支持公共事业。要做到公共财政投入到哪里，监督就跟到哪里。对保留的事业单位，要逐步全部纳入财政预算管理，收支统管，核定支出。有收费服务的，要限定取利边界。逐步建立事业单位涉及公众利益的资金使用等情况定期向社会公开的制度。 三是事业单位国有资产监管体制创新。要健全事业单位国有资产监管运营体系，合理划分资产的所有权、使用权、收益权和处置权。事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等必须报经资产管理部门审核批准，所取得的收益和收入纳入单位预算，统一核算，统一管理。事业单位处置国有资产应当履行严格的审批手续，未经批准不得自行处置，处置收入属于政府所有。要进一步完善事业单位国有资产产权登记、产权纠纷处理、资产评估、资产清查、资产信息管理与报告、监督检查等制度。 四是事业单位内部管理和人事分配制度创新。要探索建立现代事业制度，创新事业单位法人治理结构，继续深化事业单位人事聘用制度、岗位管理制度和薪酬制度的改革。在事业单位建立有别于党政机关和企业，符合事业单位特点，充满生机活力的人事管理制度；要根据不同类型事业单位特点，完善岗位绩效考核体系，建立体现岗位绩效和分类分级管理的事业单位薪酬制度，建立能够充分调动职工积极性、提高工作效率和资源使用效益的激励机制。要实行民主管理，落实员工对单位经营管理的参与权。要建立奖励与约束相结合的激励方式，对经营目标固定、公益性较强的事业单位，主要通过约束机制抑制单位的逐利冲动，确保公益目标不发生偏离。 五是积极探索公共服务组织和提供方式的多样化。鼓励社会力量直接捐助和兴办公共事业，建立社会力量与公立事业单位公平提供公共服务的制度保障，政府通过法律法规、政策措施和相关标准对社会力量举办事业单位进行引导、规范和鼓励，以最有效的公共服务提供形式，满足人民群众日益增长的、多样化的需求。要通过制定政策法规，依法管理和规范非营利组织，推动非营利组织的健康发展。 六、切实做好党政机关事业单位所属企业、转企事业单位的划转工作 此次划转到国资部门管理的企业有两类，一类是转为企业的事业单位，共124家；另一类是行政性国有资产清产核资中清理出的党政机关事业单位所办企业，共270家。党中央、国务院、市委市政府多年来，三令五申，坚决实行政企分开、政企脱钩，党政机关事业单位不得违规办企业，我市九十年代也曾经清理过党政机关事业单位所办企业。但由于种种原因，这些年来又冒出了270家左右的党政机关事业单位所办的企业。对此，市委市政府决定坚决实行脱钩，对所有的党政机关事业单位所办的270家企业一律划转给国有资产管理部门进行接收和监管，以后任何单位不得再违规办企业。市国资委接收后，这些企业也不再委托给党政机关事业单位管理，不搞明脱暗不脱，实行彻底的脱钩。各部门集中精力加强行政管理，极个别涉及公安、安全部门的保密企业，由市国资委同主管部门另行商定办法。 对