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深化行政审批制度改革的探索与思考

2014年我省行政审批制度改革取得明显成效，取消了本省行政监管类审批事项，省级行政审批事项由1267项减少到687项，商事登记制度改革全面实施，全省新增登记市场主体62.2万户，增长40.65%，成效明显。但从市场主体的感受和反应看，还需进一步深化改革，在建立高效率的行政审批机制上下功夫，这是行政审批制度改革下一步的攻坚重点。抓好这一重点必须运用系统思维，打好三个组合拳。
一、在审批流程上要努力做到三减：减环节、减程序和减时间
目前行政审批流程上存在三大突出问题，即环节多、程序繁、时间长。环节多突出表现在两个方面，一是建设项目涉及省市县纵向审批环节多，二是建设项目在一个部门内要经过多科室审核审批。程序繁主要是指建设项目从编制项目建议书到拿到建设工程施工许可，要在市区两级不同部门上下往返十余次审核审批，有的还要穿插省级部门的审核审批。时间长主要是指从编制项目建议书到拿到建设工程施工许可，需要历时140—163个工作日，按自然时日就是半年以上。
从全省改革实践看，减环节的有效办法是审核审批职能统一归口，由部门内的一个处、科、股行使职能，人员向这个处、科、股集中，同时要依法授权到位。这个办法可称之为“合并同类项”。考虑到有些部门的审核审批不仅包括形式审核（是指审核申报的材料是否齐全、是否符合要求、是否符合规划等），还要求进行现场审核勘察。对有现场审核勘察要求的部门，可以设立行使现场审核勘察职能的处、科、股，由其组织专家进行现场审核勘察工作。
减程序的有效办法用通俗的话说就是要“马路警察各管一段儿”，最大限度减少各部门审批的前置条件。现在各部门审批前置过多，把一个项目在其他部门办得怎样当作本部门能不能办理审批的前置条件。部门审批设立过多的前置条件，是导致建设项目多次往返审批的主因之一。在这方面还有很大的改革空间。当所有职能部门都不再设立或者大幅消减审批的前置条件时，一个建设项目就无需在完成一个系统的上下审批旅行之后，再到另一个系统进行审批旅行，而是可以大体同步进入多个系统并行审批。“繁”的程序就会消减。工商系统实施的“先照后证改革给我们提供了操作样本。
减时间目前主要采用项目审核审批不得超过法定时间的办法，不超过这个法定时间比以前是一个进步，但这个法定时间之和依然是一个与市场经济要求不相适应的低效率时间。实际上，减环节和减程序才能真正缩短项目的审核审批时间，提高审批效率。
二、在组织结构上要积极探索“两拆一合”
“两拆”即“拆炉并灶”、“拆庙并衙”，“一合”就是把各部门已集中起审批职能的处、科、股统合在一个组织结构下，如设立市县行政审批局。表现在行政审批流程上的环节多、程序繁和时间长等机制性问题，根子是当下管理体制和管理组织结构存在问题。在行政审批机制改革上要达到减环节、减程序、减时间的目的，必须在管理体制和组织结构上动手术，通过建立新的管理体制和调整组织结构固化改革成果，让“三减”后的审批机制长期化。
“拆炉并灶”是指部门内的各项审批职能向一个处、科、股汇集，让其他处、科、股不再各自做行政审批这碗饭，而是要按照更好发挥政府部门监管职能的要求，依据精简效能原则进行重新整合，该撤销的坚决撤销，该合并的坚决合并，职能相类似的也要合并，通过合并壮大具有监管职能处、科、股的监管队伍，改变当前各部门处、科、股分设数量很多，但都在搞审批，监管却少有人干的问题。各级各部门要立足于最大限度便利市场主体、最大限度便利建设项目审批、最大限度优化配置监管力量，从实际出发拿出“拆炉并灶”改革方案，把“拆炉并灶”作为下一阶段行政审批制度改革的重要任务。
“拆庙并衙”是指将职能相近、工作方式相近或者工作内容结合紧密的政府部门合并起来，建立综合程度较高的大部门，即大部制改革。这是解决项目审批在多个系统上下旅行的一个制度性办法。部门越少系统就越少，建设项目在各系统的审批旅行就越少。国内一些省份在这方面已经先试先行了，在减少审批环节和程序上均取得明显成效，也大大增强了政府部门的综合监管能力。各部门要从大局出发，充分认识大部制改革是让市场在资源配置中发挥决定作用，让政府不再越位，又能整合力量干好过去长期缺位而没能干好的市场监管之事的重要举措。这应是下一阶段我省行政审批制度改革的重要任务。
“一合”是指在市县设立行政审批局，将市县各部门已集中起审批权的处、科、股统一归市县审批局管理。去年5月天津滨海新区行政审批局挂牌运行取得效果后，目前正在全市推广实施，12月份先后有北辰区、武清区和蓟县行政审批局正式挂牌，我省威县行政审批局去年12月份也正式挂牌，审批效率得到大幅度提升。
三、在技术支撑上要加快“一网化”建设
信息化技术对经济生活的强大作用已充分显现，不仅在微观领域支撑产品创新和技术创新，在宏观领域也创造出大量的新产业和新业态。但在经济生活日趋信息化的当下，作为上层建筑的政府管理系统却有些滞后，很多领域仍大量沿用传统技术手段进行服务与管理。技术手段滞后使政府部门的服务与管理信息更多靠文件传送，做出服务与管理决策更多靠文件上签字，越往基层情形越加明显。这种依托传统技术的运作方式，是导致政府行政审批效率低下的又一重要因素。
加快“一网化”建设能让政府管理系统在信息化武装下聪明起来，从而提高效率。目前我省信息化建设已有一定基础，各部门不仅有硬件办公设备，部门系统内也有一些上下联通的办公网，如工商系统有自己上下联通的办公网，几乎各系统都有自己上下联通的办公网。目前的问题是，各系统上下联通的办公网还不够畅通和完善，各层次各部门之间的横向联系更没有形成“一网化”格局，这是制约我省实现并联审批的主要技术瓶颈。不解决这个问题就无法实现项目的同时在线办理，并联审批也将无法得到实现，项目审批还要奔跑在路上。
行政审批制度改革是一项系统工程，仅仅把眼光停留在减少和下放审批权限这一点还不够，还要把行政审批运行过程中所涉及的政府管理组织结构，以及应用的技术手段一并纳入到改革内容之中，才能构建出不反弹、有效率的现代化行政审批机制，才能让市场主体充分感受到行政审批制度改革带来的便利，才能形成市场主体争相创业、生产要素纷纷涌入的活跃局面。

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