公鲁部（-绩效管理的理论与雾践.pdf

M P A 讲堂 公鲁部(绩效管理的理论与雾践 绩效管理是一种当代管理的新潮。而公共部门绩效管理既是公共管理学 的一个新分支，又是 当代 的公共部 门 管理的一种新实践。在西方 随着 新 公共管理”改革的兴起 绩效评估以及 绩效管理在公共部门尤其是政府管理 中得到广泛的运 用。在我国 随着政府 机关效能建设的展开 作为改进公共 部 门尤其是政府管理的一种有效工具 绩效评估及绩效管理越来越受到了人 们的重视 并逐步在我国政府管理 中 得到应用和推广。加强和完善公共部 门绩效评估 无疑是提高公共部门管 理绩效的一个有效的途径。在工商管理领域 中，绩效”是指 从过程、产 品和服务中得到的输 出结 果，并能用来进行评估和与 目标 标 准、过去结果以及其他组织的情况进 行比较”。绩效可通过财务和非财务的 项 目表示。把 绩效”用于对政府行为 效果的衡量，反映的是政府绩效，包含 陈振 明 政府在社会经济管理活动 中的业绩 效果和效率 是政府能力的基本体现。因此 政府绩效”是指政府在社会经 济管理活动中的结果 效益 效能 是 政府在行使其功能 实现其意志过程 中体现出的管理能力。什么是绩效评估7我们认为 可 以从三个层面来理解 政府绩效评估”的内涵：在微观层面 绩效评估是对 个人工作业绩 贡献的认定：中观层 面 便是政府分支的各部门包括事 业单位 非营利组织如何履行其被授 权的职能，如政策制定执行的效果 项 目管理实施的状况影响，给民众提供 服务的数量 质量等：从宏观层面来 说 是整个公共部门或狭义上指政府 的绩效的测评，政府为满足社会和民 众的需求所履行的职能，体现为政治 的民主与稳定 经济的健康、稳定与 快速发展 人们生活水平和生产质量 的持续提高 社会公正与平等 国家 安全和社会秩序的改变、精神文明的 提高等方面。成功的绩效评估不仅取决于评估 本身 而且很大程度上取决于与绩效 评估相关联 的整个绩效管理过程。在 工商管理中 绩效管理是指为了达到 组织 目标，通过持续开放的沟通过程 形成组 织 目标所预 期的利益和产出 并推动组织和个人做出有利于 目标达 成的行为。绩效管理可以说是公共部 门改革的重要策略。公共部门绩效评估作为政府再造 的重要 内容和根本性措施在政府公共 管理实践 中的广泛运用 开创了当代 公共部 门吸收、借鉴私营部门管理方 法与经验的先例 为政府改革实践和 公共行政 学理论研 究提 供 了新 的视 野，并在相当程度上带来了西方国家 政府管理效率的提 高和管理能力的增 强，各种社会危机和矛盾得到了相对 缓和。领域，消灭监管和维权执法空白点。针 对农民防范意识和识假辨假能力不强，容易受到假 冒伪劣商品的危害等现实 情况，按照龙岩市工商局制定下发 关 于加强农村墟 天市 场监管 工作 的意 见)，积极探索农村墟天市场的管理机 制，明确工作职责，转变监管方式。充 分利用农村墟市这一平台，推进监管 和服务的职能进一步向偏远农村延伸 全力维护广大农 民群众的合 法权益，净化农村市场。建设 社会主 义新农村 是一项 长 期的综合性工程。龙岩市工商局 以 所 带村 的措施和做法，立足 闽西 山 区实际和 农村经济 发展需要，坚持 造血原则，坚持扶持 引导，不包办代 替；突出职能带动、职能进村：突出 了农民在新农村建设 中的主体地位 突 出了与地 方政府和 有关部 门的沟 通协调，形成 了地方政府 工商和有 关部 门 农 民群 众三级联 动的发展 格局。口(作者单位：福建省龙岩市工商局)责任煽辑杜妍妍 中 国 工 商 管 理 研 究 2 0 0 6 2 l 7 维普资讯 M PA讲 堂 西方公共部门绩效管理 的实践始 于 2 0世纪初。但只有到 2 0 世纪 7 0 年 代 公共部门绩效管理与评估才开始 全面推行。这一时期 传统官僚政治 体制导致政府机构臃肿 效率低下 资 源严重浪费 政府面临着严重的管理 危机和公众信任危机。与此同时 理 论界也 出现了新右派体系 力主减少 政府干预 采 用管理私营部门的管理 哲学及管理方法 用企业家精神重塑 政府。公共部 门绩效管理侧重点是经 济和效率 追求投入产出比的最大化 到9 0 年代 绩效管理与评估达到鼎盛 时期。其过程也更加规范化 系统化 绩效评估侧重点是公共服务的质量和 效益。根据经合组织的统计 2 0 世纪9 0 年代以来 公共部门绩效评估在美国，英国 加拿大 丹麦 芬 兰 挪威 德 国 法国 新西兰、荷兰 澳大利亚 等国都得 到广泛应 用。1 9 9 0 年 荷兰 政府把他们进行 的改革命名为”大效 率运作 荷兰学者瓦尔特 基克特在 总结该国行政现代化进程 中指 出_ 改 革可以说具有管理主义的特点 改革 的主要 目标是提高政府组织运作 的绩 效与效率。”因此 有西方学者认为 评估性国家 或 审计性国家”正在 西方出现。在我 国 随着公共部门目标责任 制的推行 公共部门绩效评估问题也 开始 引起 了理论界和实践界的注意。而对绩效评估的普遍关注是在上个世 纪9 0 年代中期之后。近 1 0 年来 我国 进行 了公共部门绩效评估初步的实践 探索，这种实践有各种表现形式。中 国行政管理学会联合课题组将 目前我 7 2 l 2 0 0 6 2 中 圈 工 搿 警 邋 骈 究 国的绩效评估实践探 索分为如下三种 类型或形式 即以目标责任制 效能 监察 行风评议等为代表的普适性的 政府机关绩效评估；以卫生部 教育 部等对各 自所属企事业单位进行的组 织绩效的定期评估为代表的行业组织 绩效评估：以珠海市 万人评政府 深圳市 企业评政府 等为代表 的专 项绩效评估。我国公共部门绩效评估 的发展还处于起步阶段 所 以应立足 于国情 逐步推进我国公共部门的绩 效评估事业。长期以来，我国对绩效评估缺乏 全面 系统的理论研究 绩效评估的 实践经验不足 近年来 西方绩效评 估的理论和方法逐渐传入我 国 对我 国绩效评估事业的发展起了一定的促 进作用。经过多年的探索，我国的绩 效评估事业开始起步 在绩效评估的 理论和实践两方面都取得了一定成效。第一 在评估实践方面已取得一 定经验。随着我国改革开放的深入和 发展 政府的有关部门和机构陆续开 展了一些针对政府政策 发展规划 计 划等项 目的评估工作。国务院从上世 纪 9 0年代 以来每年都组织包括政治 学 经济学 社会学，自然科学等各 方面专家的课题组，对每年我国的社 会 政治 经济发展的状况进行回顾 和分析 并预测下一年度的发展趋势，从宏观的角度进行评估。但无论是宏 观政策方面的评估 还是国家基本建 设项 目评估 评估水准都不高。在评 估组织方面，已出现一些专 门评估机 构。一些隶属于政府管理部 门的评估 机构相继建立起来 国务院各部委诸 如国家计委、国家审计署、财政部 农 业部 交通部等 在上世纪9 0 年代都 先后建立评估管理部 门。一些专门研 究国家宏观政策的评估机构也开始 出 现 如国家体改委经济体制改革研究 院 中国社会科学院政策科学研究 中 心 复旦大学发展研究院等。但这些 评估机构或评估管理部门还不是专职 从事评估工作的单位 所开展的一些 评估工作大多是临时抽调相关人员来 完成 评估经验 评估水准还有差距。第二 开展政府绩效评估的社会 环境 正在形成。首先 我国民主化进 程取得重大进步 建立社会主义市场 经济体制 目标的确立，加快 了我国政 治体 制改革的步伐 同时也为政府绩 效评估提供 了基本的政治环境和良好 的民主环境。其次 人 民群众参与国 家管理 的积极性 日益增强。社会公众 对政府绩效评估感兴趣 是因为把 它 视为了解、参与 监督政府工作的新 途径。这一兴趣不仅体现在对政府绩 效评估 的支持上，还体现在对政府部 门绩效 评 估 的亲 自参 与上。例 如，1 9 9 8 年 1 2 月初到 1 9 9 9 年 1 月中旬 拥 有 5 7 0万人口的特大城市沈阳举行 了 大规模 的市民评议政府活动；2 0 0 1 年 1 2 月，南京市开展 了 万人评议机关 活动。这充分说明公众对政府绩效评 估的热情。此外 公务员对其 自身的 绩效评估也较为热衷，因为低层公务 员可以根据评估结果看 到自己的工作 成果，以及 与其他人的差距，从而改 进工作；而高层公务员将绩效评估视 为对下层实施控制的有效手段。可 以 说，随着行政改革的进一步深入，绩 效观念将深入人心，这为开展公共部 门绩效评估营造了良好的社会环境 维普资讯 第三，在绩效评估理论 与方法的 研究上取得定成就。我国绩效评估 研究起步较晚，但发展速度快，在充 分吸收借鉴西方绩效评估先进经验的 同时，积极探索符合我国具体国情的 绩效评估理论与方法。2 0 世纪8 0 年代 以来，进行这方面研究的主要集中在 政策科学和经济学两大学科领域。政 策科学的许多论著(包括政策学、公 共政策等)都有涉及政策评估理论与 方法的研究。经济学领域的研究主要 体现在项 目社会评价、项 目后评价方 面。相对而言，经济学领域 的研究较 为系统，对绩效评估内容的界定扩展到 公共项 目所产生的社会效 果与影响，并以此为评估的重点 而非原本仅仅 局限在评估公共项 目所产生的直接经 济效益和效果上。对评估方法的选择 逐渐引入了世界各国新开发的评估工 具如逻辑框架法、成功度法等定量 定性综合分析方法。但评估的这些基 础性研究 大都局限于各 自学科、部 门的范围其理论和方法很多是借鉴 世界各国现有的评估经验 未能形成 一致的规范化、制度化体系。绩效评估在公共管理过程中具有 重要地位 客观、系统 全面的评估 是公共管理不可缺少的基本环节。但 是 在实践过程 中绩效评估存在许 多问题。公共评估项 目本身存在的问题。首先 缺乏系统理论指导 实践 中具 有盲目性。不是把评估作为提高管理 水平的正面措施 而是作为效绩预防 的手段 当某一方面 问题成堆 社 会反映强烈时 才采取诸如大检查、转 向调查、大评比等方式谋求改进 因 而总陷于被动。其次，手段与效果缺 乏逻辑性。绩效评估，意在确定公共 项 目与实际社会效果之间的因果逻辑 关系，即表明社会公共问题 的解决、情 况 的改变是由于公共项 目实施所 致。但是，实际上要确立手段与效果之间 的清晰逻辑关系是困难的。因为一项 公共项 目的效果和影响，可能是多方 面因素作用的结果，甚至可能是偶然 因素所致。公共管理部门内部存在的问题。首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的 问题的衡量，自然也就涉及对公共部 门决策者和管理人员的能力高低 的鉴 别。这种鉴别使决策者和管理人员感 到威胁 因而抵制评估。其次 绩效 评估是一个消费资源的过程 需要投 入相当数量的人力、物 力、财力和时 间 由于评估工作及其价值 尚未引起 足够的重视和认同 国家没有单独 的 评估经费拨款 评估费用大都是摊入 具体的公共项目中 致使评估的资金 投入不足 公共管理部门往往不愿将 有限的资源用于评估工作 以免影 响 其推行公共项 目这也造成评估工作 的困难。再次 评估常常意味并伴随 着批评和改革 在评估 日益成为一种 公共部门公共管理监督手段 的今天 这种作用更 加明显。公共管理部门由 于利益主体意识 总是试 图表 明公共 项 目的积极效果极 力维护和提高其 地位和权威 不愿接受来自外部的批 评指正 即使公共项 目的效果不佳 也 会千方百计地寻找各种客观理由。因 此 评估作为一种公共管理工具未能 被公共管理部门有效地利用 相反 却 鬻 螭 M A 讲堂 经常遭到贬低和否定 这也极大地影 响绩效评估工作 的开展。绩效评估技术上的问题。绩效评 估在我国是个新兴领域，尚处于起步 阶段 还未形成规范化、制度化的评 估体系，这就给开展具体评估工作带 来许多技术上的困难。首先，由于对 绩效评估的概念认识不一，对绩效评 估的内容范围界定不清，无法建立一 套完善的公共部门绩效评估指标体系 和方法。其次 开展绩效评估所必需 的相关配套措施不完备 如：评估资 料不足、缺乏评估的专门人才、缺少 评估的管理保障体系等等。第三 评 估方法单一。目前我国绩效评估所采 用的评估手段、方法并没有超出经济 学的范围。成本效益分析是最广泛采 用的评估方法 关心的只是公共项 目 的直接投入和产 出很少深入到社会 效果和影响的因果推定 而对于伦理 道德、价值理性、个人偏好更是无能 为力。那么 应如何推进我国绩效评估 事业呢?我们认为 探索绩效评估的 发展途径 推进绩效评估工作的全面 发展，建立起完整规范的全国性绩效 评估体系 是当前我国社会主义市场 经济建设的客观要求。因此，必须从 思想认识、组织形式、管理办法、人 才培养方面作 出努力。一是提高对绩 效评估工作意义的认识：二是加强绩 效评估立法工作 三是建立健全合理 有效的评估体制：四是培养评估人才 以适应评估发展的需要；五是建立完 善的信息系统。口(作者 系厦 门大学公共事务学院院长)责任 鳊辑昊凡 串 黉 工 商 管 理 研 究 2 0 0 6。l 7 3 维普资讯