美国债务危机与金融制度标准的利益博弈.pdf

O8中国发展观察 2011年08月美国国债违约风险是近期全球关注的焦点。5 月 16 日，美国国债总额达到国会法定的国债上限（也称债务上限或美债上限，考虑到是联邦政府为负债主体，本文使用“国债上限”）14.29 万亿美元。为了解决这个问题，美国总统奥巴马提出“无条件提高国债上限”的议案，但共和党占多数席位的美国众议院在当地时间 5 月 31 日否决了该方案。基于这种局面，6 月 2 日，国际评级机构穆迪公司（Moodys）就向美国政府发出警告，假如美国国会和总统奥巴马无法就提高国债上限达成一致的解决方案，美国国债将面临降级风险。在这之后，奥巴马与美国国会进行了非常艰难的蹉商，共和党和民主党也就如何解决这个问题提出不同的方案，但无论如何，必须在 8 月 2 日之前达成解决债务上限危机的方案，否则将对美国政府信用和全球经济带来巨大伤害。国债上限的制度含义 1917 年，美国国会以立法形式决定了国债的限额发行制度。该年，由于需要融资来参与第一次世界大战，美国实施“第二次自由债券法案”，该法案对美国财政部发行国债的行为确定了总量限制的制度，并在之后的 20 年里分别对长、短期国债数量加以限制。尽管美国国会在1939 年废除了长、短期国债的数量限制，但对公共债务的总量限制的制度一直保留。也正因为这一制度，财政部可以富有弹性地管理国债并对各类债务进行期限组合。从形式上看，美国是法治国家，宪法的效力高于法律。美国宪法第十四修正案的一项条款，规定了联邦政府不能出现债务违约的基本原则，也就是说，一旦出现因债务违约的事情而诉诸法律，违反债务上限可以被判为违宪。从产生的根源看，美国国债源于联邦政府收入支出不平衡。为了平衡收支，联邦政府通过国债发行的形式来填补收支不平衡的缺口。美国国债包括所有经财政部和其它政府机构发放的债券。美国联邦政府的债务总额主要有以下两种方式：其一，联邦政府向公众发行债券出售债务，目的在于为预算赤字融资，这部分被称为公众持有的债务；其二，联邦政府因专项支出或特殊支出而增加的债务，如医疗、社会安 如果国会不在 8 月初之前提高美国债务上限，全球金融体系将可能受到严重冲击，美国经济也将陷入另一轮衰退美国债务危机与金融制度标准的利益博弈詹清荣全和运输等，目的在于减少了政府账户的顺差，这部分被称为政府账户产生的债务。美国宪法赋予美国国会有权确定美国联邦政府债务总额的最高限额，也就是说，联邦政府的国债上限可以由美国国会按程序来提高额度。从制度本意上看，确定政府债务上限的目的在于限制联邦债务的扩大，进而控制和规范联邦政府的支出。假如联邦政府债务上限接近法定限额，美国财政部必须采取其他有效的手段来履行承担的义务。国债上限这一制度也确定了国会和政府承担财政义务，可以让政府在赤字条件下融入资金，同时也对财政预算和对政府管理效率的考核确定了制度框架。按不完全梳理，1941 年至 1945年，美国国债上限被限制在 3000 亿美元。第二次世界大战结束后，国债上限额度有所下降，一直到 1962年才接近 3000 亿美元的数额。但自 1962 年 3 月以来，美国国会已经74 次提高了债务上限，金融危机的爆发迫使美国政府赤字大幅度上升，国债上限多次被提高。2008 年至2010 年，国债上限经国会批准程序分别提高为 10.61 万亿美元、12.1009中国发展观察 2011年08月万亿美元和 14.29 万亿美元。在2010 年,美国政府债务发行数量加大，至 2010 年 9 月 30 日，美国联邦政府债务余额为 13.58 万亿美元，GPD 占比约为 94%，但到 2010 年底美国国债总额突破 14 万亿美元；2011 年 2 月 22 日，可发行的债务余额只有 2180 亿美元；5 月 16 日，国债总额接近 14.29 亿美元，为美国历史新高。回到制度层面，美国政府需要提高目前国债上限额度才能解决经济发展中的问题，但国债上限的额度必须由国会来批准，如何获得国会的批准将成为解决美国债务危机的程序要求。因此，如果美国国会不能在法定期限也就是 8 月 2 日前通过提高国债上限额度议案的话，就会出现美国总统奥巴马于 7 月 22日因与议会领导人谈判未成之后代表政府所做出的判断：“如果我们发生债务违约，我们将不得不做出调整。”一旦如此，美国宪法所确定的不允许联邦政府债务违约的制度就会受到严重挑战。解决美国债务违约危机的政治利益博弈 美国国债上限的提高，首先需要美国国会（众议院和参议院）表决通过相关解决方案（方案内容至少应包括国债上限提高的时间和上调的幅度），再由总统签署法律文件进而公布。无论是美国国会或者是美国总统，在提高国债上限额度问题上其实是有共识的，但分歧在于达成一致协议的方案博弈，即以提高国债上限额度为筹码，以政党立场出发，经过政治利益的多方博弈达成各方认可的方案再加以实施。从本质上来说，也取得政治利益的“妥协”和“平衡”，以在明年总统选举中或在以后的执政之争中占有优势。在 2010 年美国国会提高国债上限时，就加入一揽子的“随收随付（PAY GO）”政策，即每当政府增加大笔开支时，就应在其他项目上削减开支或增税，以保持收支平衡。自 5 月 16 日美国联邦政府达到法定的 14.29 万亿美元国债上限以来，由于共和党坚持除非制定一项赤字削减方案否则不支持提高国债上限额度，国会对此提高国债上限议案的推动难以取得进展。所以，国债上限绝对不是简单的数学游戏，它的背后更多是执政党和反对党在政治利益和经济利益上的冲突和政治商谈。在解决国债发行上限问题上，主导国会众议院的共和党与总统奥巴马所在的民主党有着明显的分歧。共和党主张通过签订长期协议，以削减政府开支，削减医疗保健项目及社会保险制度计划等条件作为同意提高国债上限的对价；而民主党则希望增加税收来提高政府收入，该方案也被共和党拒绝。美国众议院在当地时间 7 月 19日晚以 234 对 190 票通过削减 6 万亿美元财政开支法案，该法案核心内容就是“减支、限制和平衡”。显然，这一方案无法取得代表民主党利益的总统奥巴马认可。当地时间 7 月22 日，民主党人占多数席位的参议院以 51 对 46 票的结果否决了“减支、限制和平衡”法案，使得两党就国债上限问题的谈判筹码减少，时间也极其紧张。美国总统奥巴马与众议院议长博纳在国债上限问题上展开直接的“摊牌”，两党的政治利益冲突致使博纳甚至以离开谈判来试图在这场政治博弈中获得更多分数。22 日下午，奥巴马在新闻发布会上宣布，博纳“离开了谈判，也离开了避免出现经济上的灾难的机会”，作为总统，他将于当地时间 23 日早晨召集参、众两院两党领袖，等待“共和党方面拿出避免债务违约的方案”。不过，在避免债务危机方面，两党还是一致的。奥巴马于当地时间 7 月 23 日在白宫再次召集国会两党领导人就提高国债上限和削减赤字方案举行会谈。参加会谈的参议院共和党领袖麦康奈尔表示，两党议员将共同努力达成一项提高债务上限和削减赤字的新方案。众议院民主党领袖博纳也表示，希望在接下来的 24 小时内能看到美国债务危机解决方案，以阻止债务危机的不良反应，确保美国的信誉。美国国会两党领导人在最近的谈判中提出新方案。共和党的新方案是：分两次提高债务上限，先提高 1 万亿美元，再于 2012 年 1 月酌情提高。政府应在 10 年内削减 1.2万亿美元的赤字。同时，还应设立一个委员会，负责削减另外 2 万亿美元的赤字。相反，民主党提出的方案是将国债上限提高 2.4 万亿美元，以确保到 2013 年底之前不会再出现债务危机，需要制定一个在不增加税收基础上的方案，目的是 10年内削减 2.7 万亿美元的赤字。美国总统奥巴马 25 日晚发表讲话指出，民主党方面提出的债务危机解决方案非常合理，希望能够争取到民众的支持。但共和党对民主党方面有关大幅提高国债上限的要求表示不满。在奥巴马当天发表讲话后，众议院议长博纳立刻在国会发表讲话称，要提高国债上限，“没那么容易”。本轮国债危机谈判的妥协方案主要有两个，一是美国众议院共和党方面此前通过的“减支、限制和平衡”法案；另一个则是参议院 3名民主党议员和 3 名共和党议员组China Development Observation经济观察O10中国发展观察 2011年08月成的“6 人小组”提出的方案。7 月19 日，“六人小组”公布了一个新的减少赤字计划，该计划通过医保及社保等社会福利项目的变革以及削减国防支出等方法来削减近 3 万亿美元支出，并通过封堵税收漏洞的方式带来近 1 万亿美元收入，该方案倒是得到奥巴马的支持，但由于时间和两党议员取得共识等因素的影响，是否能得到国会的通过也存在疑问。所以，关于美国国债上限的谈判，除了确定解决国债危机的方案，同时也是美国执政党民主党和主要反对党共和党的政党利益的博弈，也是明年美国总统选举的政治筹码争夺的重要环节。反过来，在金融制度标准上，从形式上是带有“法治”特点，其背后的政党利益博弈的特征非常明显。作为奥巴马政府，其核心利益是保竞选连任，希望调高国债上限的额度至少可以延至明年大选之后，以免国债上限问题成为竞选障碍。作为反对党的共和党，则要把国债上限问题设置成为奥巴马连任路上的主要障碍。但有一点，在各自争取政治利益“最大化”的条件下，最终相互妥协并取得较好地化解国债危机、提高国债上限是可以期待的，因为一旦出现国债违约，确实与美国政府的整体利益相悖。美国债务违约的负面效应 由于美元的世界货币地位，美国国债实际上也成为世界各国竞相购买以获取稳定收益的投资对象。按照 2011 年初的数据，美国国债的主要持有者为：美国政府通过其掌握的信托基金是美国国债主要的持有者，拥有美国国债的 37.8%；美联储拥有 6.5%；国内私人机构和自然人拥有 21.8%；州政府和当地政府拥有 4.6%；外国投资者 29.3%。所以，美国国债的发行尽管是其国内行为，但具有世界影响。实际上，美国是以“债务”作为宏观经济运行基础的。美国政府不能发行美元，政府融资是通过发行债券来实现的。美元是美国联邦储备银行发行的不可兑换银行券，但是美联储必须以购买国债的数量决定印刷美元的数量。美国政府向美联储“卖出”国债，美联储向其“提供”等额美元。因为国债具有偿付期限和利率，购买价格往往低于国债的面值，两者之间的差及利率收入即为国债收益。美联储取得美国国债后，可以到债券市场上出售获利，也可收取利息；而美国政府也得到美元之后，主要用于预算支出，以维持政府和公共事业的正常运转。如果出现美国国债违约，将导致投资者卖出联邦债券，或者要求加息，从而引起政府债务成本增加，也会导致投资者抛空美国资产等一系列金融动荡。根据美国政府问责局（GAO）的记录,美国联邦政府从未发生过违约。不过也有专家指出在1790 年、1933 年和 1979 年分别有过违约的个别案例，比如政府调整了债务结构组成，或者没有及时支付国债利息。对于国债违约的后果，美国政府其实非常清楚。美国总统奥巴马多次警告国会，如果不提高国债上限，将使美国经济面临衰退。他在 5月 15 日接受采访时指出，如果国会不在 8 月初之前提高美国国债上限，全球金融体系将可能受到严重冲击，美国经济也将陷入另一轮衰退。假如全球投资者对美国的信用产生怀疑，认为美国可能会国债违约，“全球金融体系将有可能崩溃，美国也可能会陷入比早前更严重的经济衰退”。美国财长盖特纳认为，纠缠于国债上限的争议所引起的风险极高，其后果对于美国来说可能是灾难性的。“我们的计划是促使国会通过提高上限，我们的替代方案，还是促使国会通过。”与此认识相应，美联储主席伯南克也认为国会应尽快提高政府国债上限，否则将会产生危及金融系统秩序的风险。评 级 机 构 惠 誉 国 际(Fitch Ratings)在 7 月 18 日再次声明，如果美国不能在 8 月 2 日之前调高国债上限，将会在未来 3 至 6 个月内把美国的 AAA 评级置于负面评级观察名单中。另一个评级机构标准普尔（S&P）在 7 月 14 日宣布，已将美国AAA/A-1+长短期信用评级列入负面观察名单，未来三个月有五成概率调降美国评级。如果美国的债务评级下调，那么美国的发债成本将上升，对于美国来说，未来的经济发展将面临成本上升、利率上升的负面局面。目前，全球金融市场正在为欧洲主权债务危机所牵连，资本市场受到的冲击非常大，如果再加上美国国债违约因素，将对美国国内和全球市场带来灾难性的负面冲击。正如惠誉国际(Fitch Ratings)所评：“全球最大的借款人和首要储备货币的发行人的违约将会是一个极为严重的事件，对美国以及全球依然脆弱的金融稳定造成威胁，尤其是在欧洲主权债务危机的背景下。”防范政府债务风险的制度启示 不管美国国债危机的结局如何，它对全球金融市场的影响是明显的。由于美国货币发行与金本位已经脱钩，所以国家间金融政策博弈的利益重大。各国债务风险也具有非常大的联动性。在全球化、资本化的今天，掌握跨国资本博弈的制度关键、增强011中国发展观察 2011年08月博弈实力非常重要。从美国国债发行制度和国债上限提高的制度规定方面的特点，结合国际债务风险化解的客观需求，我们从中可以得出以下制度启示：1.要完善国债发行的制度性规定和程序性安排 从美国立法机制来看，国债发行最终要受到国会制约，由于有上限额度的规定，所以债务发行不会无限制增加。尽管美国共和党和民主党会有分歧，但是提高上限需要经过国会批准这一基本程序要求是有共识的。美国宪法规定了政府不能出现债务违约，也对国债发行和偿还奠定了制度框架，所以有序的金融秩序必须有制度标准和制度约束作基础。中国审计署 6 月 27 日披露，中国地方政府的债务总额已经达到10.7 万亿元人民币，约占中国 2010年 GDP 总量的 27%。虽然对这数字是否完全准确存在争议，但地方政府如何偿还该债务也被提出制度认识的日程。我们需要建立一套地方政府、中央政府发行债券的制度流程和制度规定，完善债务偿还机制，建立债务违约救济等制度，这才能使政府债务处于可控状态。2.在跨国资本行为时，要重视和借鉴国际评级机构的相关金融标准及评级结论 主权信用评级是信用评级机构进行的对一国政府作为债务人履行偿债责任的信用意愿与信用能力的评判。主权信用评级，需要对一个国家国内生产总值增长趋势、外汇储备、外债总量及结构、财政收支、政策实施、对外贸易、国际收支情况等影响国家偿还能力的因素进行综合评判，还要对该国的金融体制改革、国企改革、社会保障体制改革所造成的财政负担进行分析，在此基础之上进行评级。国际上公认的三大评级机构为惠誉国际(Fitch Ratings)、标 普（S&P）和 穆 迪（Moodys），尽管他们的标准不一定适应我国实际，但借鉴价值是有的。对于欧洲债务危机，可以看出这些机构有相当的专业立场。以希腊为例，经多方努力，欧元区领导人在 7 月 21 日出台对希腊的新一轮援助方案，欧元区将与国际货币基金组织和私营部门一起，为希腊再提供 1090 亿欧元（约合 1571 亿美元）贷款，欧元区将通过总额 4400亿欧元（约合 6341 亿美元）的欧洲金融稳定工具为救助计划筹集资金。为希腊提供贷款的还款期限将从现在的七年半延长到最少 15 年、最多30 年，并有 10 年的宽限期。尽管如此，穆迪（Moodys）将希腊国债级别直降三级，由“Caa1”级降至“Ca”级。该机构认为，在严厉的经济紧缩计划下，“希腊将面临巨大的违约风险”。7 月 13 日，惠誉国际(Fitch Ratings)也将希腊信用评级从 B 降低到 CCC，称希腊没有实现其财政目标，各方没有在希腊国债的私人拥有者参与解决债务危机问题上达成一致意见，因此希腊经济前景面临很大的不确定性。3.外汇资产的经营要多元化，不要局限在一种货币 中国目前有超过 3 万亿美元，美国国债成了主要的投资品种。2008年 9 月，中国开始超过日本成为美国国债第一大海外持有国。根据美国财政部公布的数字在外国投资者中，中国占有较多的比例，今年 2 月 28日，美国财政部将中国截至 2010 年末持有的美国国债总量从 8916 亿美元大幅向上批改至 11601 亿美元，上调幅度高达 34.6%，中国持有的美国债总量也历史性地在万亿美元之上。如果出现美国的债务违约，那么中国的债务的真实价值就会下降，对于中国来说会出现一个真正的财富减值风险，对于中国实体经济来说也会出现影响，因此研究国际货币的保值和汇率变动规律，货币尤其是美元升值贬值对外汇资产的影响，研究国债危机可能对我国所持有的美国国债的影响，研究如何搭配不同货币的外汇资产结构是非常重要的战略行为。4.要规范和推进金融制度标准化工作 美国国债上限的争议来自于关于国债发行的制度规定和程序规定。无论基于何种政治主张，完善金融标准对于国际金融市场是非常重要的环节。建立和完善我国金融市场的制度标准体系应是增强我国在国际资本市场、金融市场话语权，提高外汇资产经营的保值增值能力，控制政府债务风险的基础工作。在金融制度标准方面，我国金融业在“十一五”期间取得跨越式发展，2006 年至 2010 年，人民银行组织金融标准化技术委员会发布实施金融国家标准 29 项，金融行业标准 52 项，分别占全部出台的金融国家标准和行业标准的 70.73%和64.2%，是金融标准化建设发展较快的时期。2010 年，首次发布中国金融标准化报告，是对我国金融标准化工作规范发展的标志。金融标准是国际金融竞争的关键点，应积极贯彻、应用金融标准，完善金融制度内容，实现金融信息共享，建立金融标准的检测认证机制，建立和完善跨国金融风险预警机制和风险防控体系，积极参与国际金融标准业务合作，培养金融标准化队伍，推动在国际金融背景下的金融合作和外汇资产经营，避免出现恶性金融风险。作者系北京大学软法研究中心客座研究员、中国国际税收研究会学术委员China Development Observation经济观察