公共管理学-政府部门的运行及其治理.ppt

第二篇 政府部门的管理,政府是公共管理的主体，政府部门的管理是公共管理的核心。市场经济体制下，市场与政府如何分工？政府部门是如何运行的？政府有哪些作用？政府之间是一种什么关系？,第三章 政府部门的运行及其治理,关键词,市场失灵 外部效应 政府职能,/,治理,/,体制,摘 要,能运用经济理论分析市场制度与市场失灵；,了解政府职能的范围；,掌握政府治理方式；,了解我国政府体制改革历程。,第一节 市场制度与市场失灵,一、处理经济事务的制度路径,市场制度,政府制度,企业制度,其他制度,经济目标结果,经济主体行为,二、市场及市场经济,（一）市场的定义,商品和劳务买卖双方自由交换的场所和机制。,（二）市场要素,交易主体、交易客体、交易行为,交易行为,价格机制,供求机制,竞争机制,交易主体,交易客体,市场机制,核心机制,（三）市场功能,交换功能,传递功能,调节功能,约束功能,检验功能,（四）市场经济的含义,以市场为中心来组织社会经济、以市场机制为基础来配置生活资源的经济运行方式。,（五）市场经济的特征,自主性、竞争性、平等性、开放性、系统性,三、市场失灵,1,、定义,市场制度在处理问题时出现了许多失误或不合意的结果,即市场配置的低效率或无效率。,2,、产生原因,（,1,）不恰当地将应由其他制度来处理的事情交给了市场去处理，超越了市场制度的能力界限；,（,2,）人的主观认识与客观事实不相符合，或是没有充分认识和掌握市场制度运行的本质特征等规律，致使市场制度的运行过程出现了问题。,3,、表现,第一类市场失灵是由市场制度本身的假设不完全造成的，即完全竞争的市场假设现实中并不存在；,第二类市场失灵与完全竞争假设无关，即使市场是完全竞争市场，其运行结果仍存在缺陷。即由市场运行结果本身缺陷所致。,第一类市场失灵,（,1,）公共品,(public goods),（,2,）外部效应,(externality),（,3,）竞争失灵,(competition failure),（,4,）信息失灵,(information failure),（,5,）宏观经济失衡,第二类市场失灵,（,1,）个人偏好不合理,（,2,）收入分配不公平,4,、结论,市场失灵的存在需要政府的干预,市场失灵的案例,“,非典”导致部分药品价格大幅上涨,受“非典”的影响，,4,月份全国中药材和中成药非常紧俏，零售价格纷纷上涨，环比指数分别上涨,28.5%,和,105.2%,。据调查，由于“非典”的影响，国家有关部门公布的预防“非典”的中药销售量大幅度增加，各级进价也上涨了一倍或者更多，用于配制预防“非典”药方的银花、干草、黄芪和菊花零售价格分别达到,86.67,、,22.67,、,46.0,和,23.33,元,/,千克，环比分别上涨,96.97%,、,25.93%,、,21.05%,和,16.67%,。同时，预防感冒的藿香正气液和板蓝根冲剂环比价格再次上涨,14.29%,和,3.98%,。一付“非典”预防药以前仅,23,元，目前涨至,6,元。,请思考该案例属于哪类市场失灵？如何解决该类市场失灵？,第二节 政府治理理论,一、对政府的认识,（一）定义,中央及地方的行政机关,（二）特征,主权性和独立性,政治性和阶级性,强制性和约束性,执行性和实践性,综合性和动态性,二、政府职能,政治职能,经济职能,公共管理职能,治理的途径：政府管理途径,政府管理途径（管理学的研究途径）,：,将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革。,政府,市场,职能,让渡,市场竞,争机制,工商管,理技术,过程,改造,核心：怎样重新界定政府,治理的途径：公民社会途径,公民社会途径（经济学的研究途径）,：,公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，是一种“没有政府的统治”，是独立于国家体制之外、由个人组成的自我建设、自我协调和管理的公民团体或民间组织。通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。,政府,公民,社会,民间组织,社团,协会,自组织网络,核心：重新界定公民社会的作用,治理的途径：合作网络途径,合作网络途径（政治学的研究途径）,：,为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私人部门、非营利组织、公民个人等）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，管理公共事务的过程。,政府,部门,非政府,部门,复杂人,结构层,多中心合作网络,人性层,过程层,行动原则,行动结果,合作互惠,共同制定的,制度安排,统治掌舵,被动排斥主动参与,治理理论的三种研究途径比较,分析角度,政府管理的途径,公民社会的途径,合作网络的途径,分析对象,政府部门与市场力量的关系,公民社会与政治国家的关系,多中心的公共行政体系,关系特征,掌舵与划桨,自治与认同,相互依存,行为假设,理性的、自利的,利他的、人道主义的,具有反思理性的“复杂人”,政策方案,私有化：工商业的管理手段,授权社团和公民；自我管理和自我服务,建构公共服务供给的合作网络,政策过程,特征,运用市场机制执行政府的决策,通过政策讨论发展自己的政策,通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策；共同学习,成功标准,政策目标的实现,自组织的自由,联合行动的实现,失败原因,模糊的目标；缺乏资源；监控不力等,缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认可,缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突,补救措施,加强协调和监控,提高公民组织的动员能力和管理能力,加强网络管理；优化公共行动者互动的环境,案 例,某县附近一村庄常年依靠种植蔬菜为生，近年来由于城里人日益希望吃到农药残留少的蔬菜，而如果一家一户不打农药，其它农户地里的农药可能会跑到这家地里来，于是，种植户们聚集在一起开了个会，商定所有人家都不能打农药，否则就要被予以一定数额的罚款。,南昌大学某学院一研究生不幸患白血病。院研究生会立即组织学生到一些地点募捐，并联系南昌市电视台以及南昌市相关基金会，在多方努力下，为其筹集到了所需款项，适时实施了手术。,广州珠江水保洁工作原由国有的一个保洁大队负责，后来在改革中，经过招投标而交由东莞的一支私人保洁公司负责。,请思考上述三个案例分别属于哪种治理途径？,网络治理的类型：全球治理,全球治理是对国际合作网络的管理。,1,、治理的主体是世界范围的公共行动者。如联合国、世界贸易组织、世界卫生组织、世界银行等。,2,、治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题。主要包括：,生态环境问题。如全球变暖的治理、大气污染的治理等,政治军事问题。如六方会谈、全球反恐联盟等,社会生活问题。如非法移民、毒品交易、互联网犯罪等,国际经济问题。如世界金融危机、南北贫富差距问题等,3,、治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排，包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构等。如联合国大会、,APEC,、北美自由贸易区等。,全球治理的案例,1946,年，世界主要捕鲸国家谈判通过了,捕鲸管理国际公约,，以用户俱乐部的形式管理对这一资源的使用。但到,60,年代，鲸已经成为濒危物种。,1977,年，联合国人类环境大会呼吁,10,年内暂停商业捕鲸，在,80,年代之前，一些传统捕鲸国已经不再从事商业捕鲸，同时，相当多不捕鲸的国家也加入,1946,年公约，力图用公约成员国地位终止商业捕鲸。,1982,年，国际捕鲸委员会表决通过实施商业捕鲸暂停期。对此，日本、苏联虽反对，但最终宣布要停止商业捕鲸。一些国家开始以“科学研究”为名大量捕鲸，于是委员会大多数成员又要求有关国家停止科学捕鲸活动，目前，韩国、冰岛已停止科学捕鲸，只有日本还坚持。,网络治理的类型：民族国家治理（,1,）,政府间合作网络,：,政府协商会：由来自政府主要职能部门的行政官员和专家就相关的地区性公共事务和问题进行商讨，达成政府间合作的意向。如南昌、新建、鄱阳等县对赣江的综合治理。,特区：通过跨越各个分割的行政辖区来提供公共服务。如南昌高新区。,政府之间在特定领域的合作：如南昌、九江的国庆旅游项目合作开发。,网络治理的类型：民族国家治理（,2,）,政府项目执行网络,：,政府先确定某种公共服务的供给数量、质量和服务标准，然后向执行机构、私人部门或其他部门招标，再由中标的承包商按照与政府签订的合同来执行供给项目，提供公共服务。主要涉及公共设施建设、环境保护、污水处理等领域。如南昌市政府通过合同外包的形式将城市垃圾处理权外包给南昌市保洁公司。,网络治理的类型：民族国家治理（,3,）,公私合营网络,：,政府通过吸纳社会力量和民间资源，共同从事公共基础建设，一起承担公共事业责任。,财政补助：如现金补助、低息贷款、借贷担保、免税和出口退税等。如南昌经济适用房的建设。,特许经营权：政府将某些特殊物品的经销权交给民间经营。如,BOT,（建设,-,拥有,-,转移）模式。如农大的学生公寓。,公私合营企业：政府和个人出资共同经营的企业。如某些房地产公司。,网络治理的类型：社区治理,对社区合作网络的治理。,志愿服务。由社区发动公众参与公共物品和服务的供给。如慈善捐赠、无偿献血、社区文化中心等。,利用各种非营利组织或私人机构来整合社区的公共服务资源。如物业管理委员会、社区联盟、南昌某社区图书馆等。,消费者控制。公众自发组织起来控制某种资源的使用。如社区活动中心。,社区治理案例,2000,年,12,月,7,日，深圳市华强北路沿线,15,家大型商场以“华强北商家联会筹委会”名义，向有关部门递交,致市政府的公开信,，指出乱摆卖烤羊肉给华强北路创建“购物放心一条街”带来的严重危害，并对政府部门整治乱摆卖收效时好时坏充满不解与困惑。虽当时由市城管办发起组织了为期一个月的整治市容环境竞赛活动已经开始，但是，商家对整治能否成功仍顾虑重重，提出，如通过市政府无法解决这一问题，它们将自发组织起来，对此采取相应措施。,网络治理的类型案例,广州市石牌街处于城乡结合部，人口达,20,万，流动性及职业差别大，而街道警察却只有,50,多人，根本无法满足人们的治安服务需求。,1999,年，街道工委进行了多元化治安服务提供的改革。街道办对治安全面负责，派出所提供专业服务，协管队伍协助管理，各单位聘用自己的保安并接受派出所领导，同时，改造护村队，提高安全服务的自助能力。,请问这一案例属于什么类型的网络治理？,网络治理的困境,产生,过程,结果,可治理性,合法性,有效性,责任性,网络治理的适用限度；政,府、市场与网络的关系,网络治理对国家（政府）,认同的冲击,网络治理需求与网络能,力的冲突,网络治理下的公共责任,归属,第三节 我国政府的体制改革,一、历次机构改革的简要回顾,1,、第一次机构改革（,1952-1956,）,以加强中央集权为中心，政务院的部门由,35,个增至,42,个，随着政务院改为国务院，到,1956,年底，机构总数达,81,个。形成建国以来政府机构数量的第一次高峰。,2,、第二次机构改革（,1956-1960,）,以中央向地方下放权力为主要内容，到,1959,年，国务院下设部委减少到,39,个，加上,21,个直属机构和办事机构，机构总数达,60,个，比,1956,年减少,21,个。,3,、第三次机构改革（,1960-1965,）,1960,年起，中央重新强调集中统一，,1961,年原来撤消的机构又相继恢复，且增设了新的部门，到,1965,年底，国务院已有,79,个部门，形成了建国后政府机构数量的第二次高峰。“文革”期间，国务院的,79,个部门合并为,32,个，达到建国以来中央机构数量的最低点。到,1981,年，国务院的工作部门增至,100,个，达到建国以来政府数量的最高峰。,4,、第四次机构改革（,1982-1988,）,改革的主要内容是撤并机构，裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化等问题。国务院机构总数由,100,个减为,61,个，机关人员减少了,21,万人，国务院副总理由原来的,13,人减为,2,人。,5,、第五次机构改革（,1988-1993,）,以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。国务院各部委由原来的,45,个减为,41,个，直属机构由,22,个减为,18,个，非常设机构由,75,个减为,44,个，人员编制比原来减少了,9700,多人。,6,、第六次机构改革（,1993-1998),国务院原有的,18,个专业经济部门，撤消,7,个，新组建,5,个；,1993,年的机构改革，使国务院的工作部门由原来的,86,个减少到,59,个，非常设机构由,85,个减为,26,个，精简人数达,7400,人，全国共精简行政人员,200,万人。,7,、第七次机构改革（,1998-2003,）,国务院组成部门由原来的,40,个减为,29,个，各部门的内设司局级机构减少了,20,多个，省级政府工作机构由平均,55,个减少为,40,个，全国各级党群机关行政编制大精简,115,万人。,8,、第八次机构改革（,2003-2008,）,2003,年，进一步转变政府职能，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为,28,个。,9,、国务院现有机构设置（,2008,年）,总理,1,名，副总理,4,名，国务委员,5,名。,办公厅，组成部门,27,个，直属特设机构,1,个，直属机构,15,个，办事机构,4,个，直属事业单位,14,个，部委管理的国家局,12,个。,二、历次机构改革的成就、经验和教训,（一）成就,机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制，机构逐步精简并加以重构；政府职能转变迈开了实质性的步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大；在政府间关系的理顺、政府与企业、市场和社会的关系的调整方面有较大进展；国家公务员制度的基本框架已经确立，依法治国和法治行政观念开始深入人心等。,（二）经验,1,、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；,2,、坚持精简、统一、高效的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；,3,、坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；,4,、坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；,5,、坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。,（三）教训,1,、政府改革的被动性远远大于主动的前瞻性,2,、政府改革视角的偏狭,3,、缺乏对政府改革理论上的反思,4,、政府改革孤立于政治和社会系统,5,、效率主义改革典范的局限,三、我国行政体制改革的新趋势,进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相互协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员机构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多充多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。,我国行政体制改革新趋向,以往到人事部门办事，涉及到多少部门，就要跑多少处室。,2001,年,2,月，深圳市人事局为了减少办事环节，提高办事效率，在人才大市场设立了一个全市规模最大的公开窗口人事受理中心。凡是需要办理人事事务的单位和个人，只需按要求将申报材料交受理中心即可。受理中心将根据用户要求，将申办材料转给相关部门，各处必须在规定时间内将办文情况回复给用户。按照统一规划，市人事局的计划、调培、代理、专业等处已经先期迁入受理中心办公，凡是涉及到这些部门的业务，在受理中心实现“一条龙”服务。而最终，市人事局将完全实现“管办分离”，所有处室一个窗口对外办公。,该案例反映了我国行政体制改革的什么趋势？,