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控规的刚性与弹性
沈德熙

摘要：本文提出控规以“六线”、公益性公共设施和市政基础设施和规划编制单元的五项指标（主导属性、建设总量、配套设施、绿地开敞空间、高度分区）为强制性控制内容；地块控制指标为规定性内容；人口容量、城市设计引导、建筑体量、色彩等是引导性内容。“六线”内容应突出重点，并非越多越好。
关键词：刚性、弹性、强制性、规定性、引导性。

控规是规划设计、管理和立法的结合点，是由规划意图变为管理依据的过程，是实施城市规划的关键环节。当前，控规极高的法定地位与编制的科学性不足形成一对突出矛盾。为此，怎么使控规更切合规划管理的实际，使控规真正有用，成为大家关注的热点问题。
一、地块的使用性质、容积率等控制指标还是称为“规定性”指标好
新的“城市规划编制办法”42条规定，控制性详细规划确定的地块用途、容积率等控制指标应作为强制性内容。但是不少城市不少情况下地块用途、容积率等指标不遵照控规的规定而事实上改变了。某特大城市完全按照控规指标执行的，仅占总案例的20%。现实情况是不少城市规划建设还未能完全按照规定程序进行，未办申请、审批手续自行建设，违法建筑大量存在，就谈不上按控规要求执行。控规中的地块用途，因为有兼容性的规定，矛盾缓和了；但总有不少项目找不到控规规定的“座位”，最终安排的用地与控规规定的地块用途不符。G类用地、E类用地、C1类用地、R类用地被侵占的情况时有发生。地块性质改变，引起一系列指标的调整。在规划管理力度较强的城市，前几年实际建设的容积率不符合规划设计条件的规定的情况较多，近年来虽有所纠正，但规划设计条件规定的容积率与控规规定的容积率是有差距的，要完全照控规执行不太可能。控规与规划设计条件之间的差距就是控规应有的弹性。控规地块的划分往往与土地出让的地块划分不一致，这一点在建成区表现更为突出，主要是控规的地块划分较少考虑土地权属和实际开发情况的缘故。地块范围变了，原来的地块控制指标就必然调整。地块控制指标的最终确定除了应遵从控规的规定外，还有业主意愿、土地经济因素、周边环境、基础设施乃至长官意志等多种因素讨价还价、利益平衡的结果，是建设方、规划局、市政府三方博弈的结果，在规划管理工作中应该有一定弹性。再者，目前控制性详细规划指标的确定科学性不足，有的是拍脑袋，即使通过形体模拟后定的指标也未必一定合适，在这种情况下，指标作为强制性的内容执行会带来一系列的问题。与其强制性执行控规，不如要求强制性执行规划局开的规划设计条件。市场经济条件下开发主体及其要求的多元性以及开发时序的不定性，决定了控规必须有一定弹性。因此地块的使用性质、容积率等控制指标还是按老的城市规划编制办法实施细则中所提的称为“规定性”为好。“规定性”的含义是“作为确定实施指标的依据和基础，经多方协商后有一定调整余地”。
二、强调控规编制单元和街坊的总体控制和刚性控制
根据南京市、济南市等地经验，为了保证控规的全覆盖，在城市分区之下划定了规划编制单元，作为开展控规的基本空间单元。控规编制单元的规模新区较大，建成区较小，（3km2左右），旧城区更小（1 km2左右）。规划编制单元的规划称为控制性规划，先做大致的土地使用，并确定主导属性、建设总量、配套设施、绿地开敞空间和高度分区等五方面的指标，不作土地细分，不确定地块控制指标，先做总体控制，作为下一步控制性详细规划确定地块指标的依据和基础。大城市往往在规划编制单元下再划分街坊，做上述五项指标，同时做控制性详细规划的地块指标。这种由粗到细、逐步深入的做法，符合大城市控规全覆盖工作开展的需要，便于规划管理和设施建设控制。中小城市控规如一次直接做到地块指标，也可在街坊的范围提炼这五项指标，作为规划管理和控制的依据。在规划编制单元和街坊的层面上规定的主导属性（对应于地块的使用性质）、建设总量（对应于地块的容积率）、配套设施，高度分区（大范围内的高度分区，而不是单独地块上的建筑限高）、绿地开敞空间等，可作为刚性指标来控制。这种较大范围层面上的刚性控制往往较易执行和掌握，如能遵守，城市建设的大局就不会乱，规划的主要目的能够达到。配套设施、高度分区和绿地开敞空间也只有在较大范围层面上才能把握。强调控规编制单元和街坊的总体控制和刚性控制，而适当降低地块控制内容的刚性，这就避免了“城市规划编制办法”中规定的地块指标强制性内容过多过细，规划可操作性不强的弊端。
规划编制单元和街坊的主层属性是对其主导性质的概括与描述，一般以一、二种性质为主表述。凡与主导属性相同或相符的项目应鼓励建设，凡与主导属性不相容的项目需要严格控制或禁止建设。建设总量是对街坊各地块开发建设量的总体控制，是各地块建设容量的总和。由于开发建设时序的不确定性，前期开发地块建设量突破该地块的规定时，原则上应对后期开发地块建设量进行调整，使该街坊建设总量控制在规定范围内。街坊中的公益性公共设施、市政基础设施的建设，应优先保证其规定的开发建设量。街坊的建设总量不是一个精确的控制数。街坊配套设施主要指街坊级（或社区级）的公益性公共设施和市政基础设施，应严格保证其项目的数量规模不受挤占，而位置上可有调整余地。规划编制单元和街坊的绿地开敞空间指绿线规定的绿地和基层的居住配套绿地，包括水面、小山丘等，它保证了绿地开敞空间的数量和位置，基层的居住配套绿地在位置上有调控余地。规划编制单元和街坊的建筑高度分区在全市的建筑高度分区指导下进行，分为低层区（10米以下）、多层区（10-24米）、中高层区（24-50米）、高层区（50米以上），是对街坊建筑高度的布局，保护街坊整体空间形态在城市整体空间中的协调性。在已确定建筑高度分区范围内，具体建筑的具体高度和位置可有一定灵活性，也就简化了建筑高度的管理。

三、“六线”控制内容应突出重点，并非越多越好
规划控制的强制性内容中六线控制是重要内容。上世纪80年代中期南京市规划局总工陈福英首先提出了五线控制（道路红线、绿化绿线、河湖兰线、文物紫线、高压走廊黑线）。这五线都是十分敏感易受侵占需严格控制的内容。经过20年的实践，现在得到建设部的认可和发展。建设部提出的黄线涵盖了南京的黑线，还涵盖了几乎所有的交通和市政设施用地和通道控制，内容广泛繁杂。有一些设施如轨道交通线位、取水设施、污水处理厂、电厂等确实需要严格控制；而另一些设施如邮政电信、公交首末站、中低压变电站（35KV及以下）、消防站气象预警中心等则在位置上有一定的调控余地，保证项目不受侵占，能落实到用地上即可。至于避震疏散场地，几乎没有专门辟出用地的，都是与体育场、绿地、公共设施用地相结合，无须画出黄线。上述这些设施不列入黄线反而有利于加强最主要内容的刚性控制。各地的“六线”内容不尽统一，如济南提出了文化、体育、社会福利、医疗卫生用地的橙线；江苏提出了廊道橙线，包括各种景观廊道，微波通道、机场净空保护范围等；南京则有高压走廊黑线和轨道交通橙线，没有黄线。还有一些城市继续保留黑线。威海市的黄线则仅包括轨道交通、架空电力线路、输油管道及燃气管道四项。各地“六线”的不统一是正常现象，目前不必急于统一，各自实践一段时间，再总结经验统一不迟。
现在存在一种控制内容越多越好、越全越好的倾向。认为控制不住，就冠以强制性之名一定要控制住；认为重要，就加以“六线”定死。但是城市规划并不象建筑设计那样是可以按图施工的“建设兰图”，而是规划管理和控制的依据。城市规划不存在可以 “对号入座”、“按图施工”的情况。如果你把城市规划看作“施工兰图”，那么必然这阻力、那困难，处处碰壁，“兰图”变得面目全非；如果把城市规划看作规划管理和控制的依据，那么经过长时间有时是艰苦的控制，规划意图倒有可能实现得大差不离。“六线”是位置上也确定死的强制性的控制，就是要求“对号入座”。许多市区级公益性公共设施和市政基础设施固然重要，但正因为重要，反而项目不易受到否决或挤占，最后还是在用地上可以落实；只要规划图上有这块用地，实施时位置有所调整也应是允许的。因此“六线”内容不是越全越好，而应突出重点，把易被侵占，必须在空间上定死的内容作为控制对象。基层的公益性公共设施和市政基础设施正因为小，被视为不重要，易受侵占，所以应该列入街坊配套设施作强制性内容控制，是强制它的项目而不是位置。
四、小结
控规强制性控制内容是：“六线”、公益性公共设施和市政基础设施、规划编制单元五项指标。另外有特色意图区的控制要素也值得重视，但特色意图区在许多城市没有，或还没有规定范围，这里只能暂缺。地块的控制指标是规定性指标，是规划管理人员进行具体项目审批管理的技术依据。而人口容量、城市设计引导、建筑体量、色彩、形式等则是引层性指标。这样，规划控制可分为强制性、规定性、引层性三个层次。（济南市控制性规划管理通则即采用了这三层次的想法）
本文主要借鉴了南京规划局的经验，结合本人江阴、张家港常熟某几个片区控规项目和济南市城市控制性规划管理通则的编写实践写成，供同行进一步讨论思考、批评指正。

沈德熙 教授级高级城市规划师
浙江省城乡规划设计研究院 顾问总规划师
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