面向风险社会的农村公共服务供给创新：基于传统研究范式的再反思.pdf

经济与管理评论理论经济 基金项目山东省社科规划研究项目“山东省美丽乡村建设中公共文化服务供给能力提升研究()”作者简介王姣()女山东莘县人中共山东省委党校(山东行政学院)经济学教研部讲师山东省社科理论重点研究基地山东省委党校(山东行政学院)高质量发展研究中心研究员 主要研究方向:“三农”问题跨学科研究面向风险社会的农村公共服务供给创新:基于传统研究范式的再反思王 姣 彭留英(.中共山东省委党校(山东行政学院)山东 济南.山东财经大学经济学院山东 济南)摘 要 中国特色社会主义进入新时代城乡共同富裕目标需要农村公共服务供给更加充足外界风险挑战严峻多变要求农村公共服务供给更加高效公共风险的城乡非均衡分布需要农村公共服务供给更加公平 我国农村公共服务供给面临着理论研究的范式困境、供给实践的效率困境、制度改革的二元化困境等问题亟待进一步改革创新 基于对农村公共服务供给传统理论的比较与反思风险社会情境下农村公共服务的底层逻辑和本质功能应是对冲公共风险 基于“公共风险”的前提假设农村公共服务供给主体、供给结构与绩效评价实践创新应全面展开 新时期“风险分配”与“财富分配”并重的逻辑下农村公共服务的制度供给应超越传统的“福利主义”打破“易升不宜降”和“结构刚性”将“确定性思维”转换为“不确定性思维”为农村公共服务制度体系植入风险防范的基因关键词 风险社会农村公共服务创新 编码././.中图分类号.文献标识码 文章编号()一、引言长期以来我国高度重视“三农”事业发展 党的十八大以来伴随着脱贫攻坚和乡村振兴的实施围绕农村公共服务的供给国家投入了大量人力、物力与财力 伴随着我国经济社会的转型与国际形势的日趋复杂我国农村社会正处于新旧秩序的交替转型期 共同富裕目标需要农村公共服务供给更加充足风险社会情境要求农村公共服务供给更加高效公共风险非均衡分布需要农村公共服务供给更加公平 然而当前我国农村公共服务面临着理论的范式困境、供给实践的效率困境、制度改革的二元化困境等问题农村公共服务的供给仍有较大的改进空间(骆永民等)使农村公共服务的改革创新提上日程 年第 期理论经济本文基于风险社会特征和“公共风险”理论假设立足农村公共服务的本质功能是对冲公共风险的基本命题为农村公共服务供给理论研究探索出一个研究范式以公共风险最小化作为农村公共服务供给效率评价的逻辑标准为农村公共服务供给效率提升提供了一个实践路径基于公共风险理论为农村公共服务供给政策优化提出一个改革路径使农村公共服务供给超越“福利主义”范畴为农村公共服务的有效供给提供理论支持和实践指导二、研究范式的再反思:传统农村公共服务供给理论的比较与困境经济体制改革以来我国城乡公共服务的供给差异问题得到了学界的广泛关注 由于学科切入视角的不同农村公共服务供给研究也相应地形成了财政分权视角、地方政府发展视角以及乡村治理视角等三种理论学说 与此相对应农村公共服务供给问题的研究形成了三大研究范式 即财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式以及基层社会治理的分析范式(一)财政的公共支出范式财政的公共支出范式主要从财政分权的框架下探究公共财政支农、公共转移支付的经济增长效应(李焕彰、钱忠好高远东、花拥军黄季焜等解垩缪小林等)值得注意的是精准扶贫实践广泛开展以来有更多的学者开始关注公共转移支付的减贫效应并产生了观点的分化(卢盛峰、卢洪友樊丽明、谢垩高鸣、宋洪远)一部分学者认为公共转移支付可以有效地解决贫困问题也有其他学者认为政府财政资金可能会导致贫困人群的“福利依赖”产生“负向激励”效应 财政学的分析范式是研究公共服务问题的经典范式但是从实践来看单纯的财政投入的增加、支出绩效的管控并不能解决城乡公共服务结构性失衡以及供给低效率的问题(吕炜)因而单一财政分析范式的现实解释力不强(二)地方政府行为的制度分析范式“地方政府行为的制度分析范式”从中国式分权、政治晋升等体制下的地方政府行为对城乡公共服务的不平衡、不充分问题进行了制度分析范式的解释 研究表明在中国式分权、“晋升锦标赛”等政治因素约束下地方政府的公共服务供给偏好会被“政治晋升锦标赛”“地方政府府际竞争”所支配(何艳玲等陈思霞、卢盛峰)从而产生了“重城市轻农村”“重基建、轻民生”的财政支出偏向 值得注意的是地方政府行为影响下的“财政纵向失衡”效应的分析体现出财政分析范式和地方政府行为范式的融合(储德银、迟淑娴)能够较好解释现实更为接近农村公共服务现状的真实逻辑 然而这一分析范式不能体现出经济发展阶段的变化因此无法从历史和未来相统一的角度建立更具解释力的一般性框架(三)基层社会治理的分析范式“基层社会治理的分析范式”从要素组合模式的角度分析了政府供给、个人与市场供给、多元供给等不同供给主体、投入模式和要素配置方式下农村公共服务对农户福利、农村经济发展和农村社会治理产生的差异性影响 现有文献认为政府作为公共服务供给唯一主体缺乏有效的生产机制和制度安排造成了农村公共服务供给效率低下(姜晓萍、陈朝兵经济与管理评论理论经济)而部分领域以公共服务市场化为主要手段的民营化思潮又会陷入私人资本的逐利性与公共服务的公共性之间的矛盾难以调和由于有些地方政府的缺位、“逃责”(李友梅等)以及公共服务消费者需求响应机制的钝化使得损害公共性的事件层出不穷 因此在治理的逻辑下基层社会治理范式给出了公共服务的政府、市场、社会多元协同合作供给的药方 应然逻辑上实现多元化供给是公共服务供给的归宿之一然而受制于发展阶段的桎梏我国公共服务多元化的实践之路还需要更为广泛的社会培育(四)研究范式的比较与反思无论是财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式还是基层社会治理的分析范式都只是有效地抓住了农村公共服务供给的一个方面 财政的公共支出研究范式从公共财政方面对农村公共服务供给不足的逻辑进行了解释而地方政府的行为分析范式则对地方政府在农村公共服务供给中的“城市偏向”“结构偏向”问题进行了研究从地方政府行为逻辑的角度提出了一种解释分析框架基层社会治理的研究范式主要从治理主体的角度对农村公共服务供给的效率差异问题进行了研究 然而无论是财政的公共支出范式、地方政府行为的制度分析范式还是基层社会治理的分析范式都在一定程度上忽视了对农村公共服务供给的底层逻辑问题的研究因此很难从系统的视角提出充分有效的分析与解释框架 说明在涉及公共服务的基本问题、底层逻辑上农村公共服务的理论研究还没有形成共识还存在着争议这些争议的存在在某种程度上影响着公共服务实践的有效开展三、底层逻辑的再探究:农村公共服务的本质功能是对冲公共风险当前我国当前面临的最大背景就是经济社会的转型与现代化建设我们不仅要经受转型期经济社会发展的阵痛还要经历现代化发展的普适性风险 农村公共服务供给质量的提升首要问题是要找准农村公共服务供给的底层逻辑 而长期以来公共服务理论和实践都更多强调效率(单位投入的产出)在一定程度上忽视了供给的价值理念、结构效应与规模边界等基础性问题更是缺乏一个综合的、系统性的分析框架亟须具有中国特色的理论研究范式本文的研究即是在风险社会的情境下利用跨学科的思维厘清农村公共服务的理论分歧扫除农村公共服务相关的认知迷雾在风险社会的背景下和公共风险理论的视阈中为构建中国特色农村公共服务理论体系奠定基础(一)农村公共服务供给理论逻辑改进的背景:风险社会现代社会是高效率、高技术条件下的社会也是一个风险日益聚集、变异的社会 和古人相比人们干预自然和科学预测的能力增强但现代社会的脆弱性并没有被减弱反而被大大加深了 比如不断爆发的经济危机、突发疫情、年苏伊士运河的大堵塞事件都显示出现代社会的脆弱性即一个微小的事故或者调控失败就有可能引致社会大范围的短期瘫痪 这一切表明在现代社会系统的逐渐强化之下世界变成了紧密联系的整体往往是牵一发而动全身由此越是技术发达、权力集中的社会就越是难以承受风险的蔓延 伴随着城市化的进程衍生于城市的风险因素也在逐渐向农村蔓延当前中国社会正面临着风险社会和转型社会的双重风险嵌套 一方面现代社会的风险不确定性是人类社会普遍面临的一般性命题另一方面我国社会转型的风险是指从传统社 年第 期理论经济会向现代社会从农业社会向工业社会从计划经济的体制向市场经济体制从封闭型的社会向全球化转变的社会发展和变迁 我国当代的社会转型包含了社会结构、运行机制以及价值理念三个方面 转型期的风险本身携带着制度性风险的基因而这一风险又和风险社会的风险因素互嵌在了一起 因此很难在风险源头上区分是社会转型或者是风险社会所导致的在还没有真正走向现代的时期我们面临着比西方社会更为艰难的风险治理任务承受着西方在现代化进程中的风险 在这种情况下我们不仅面临着传统风险的挑战也不可避免地要应对现代风险带来的一系列矛盾转型期以来乡村的情况发生了巨大的变化 伴随着城乡人口流动限制的放开中国人口城镇化率从 年的 发展到 年 以上到“十四五”末期我国人口城镇化率有望超过全国人口的 尽管人口城镇化率和户籍城镇化率还存在一定的差距但我国的城镇化进程仍然在继续“乡土中国”的情形正在被打破“城乡中国”的格局正在形成 在城镇化进程中城市和乡村都在发展但是乡村的发展速度远低于城市在渐进的经济社会转型过程中我国农村公共风险表现出两个方面的特点一是现代社会的风险向农村蔓延是全球普遍性的风险二是转型时期我国农村经济社会的风险因素 这两者相互叠加构成了当前我国农村公共风险的基本图景(二)农村公共服务的一般性作用:对冲公共风险风险具有共享性和传染性单个的风险点互相关联形成风险链和风险网分散的风险点在风险链和风险网中交叉传递并逐渐扩散放大如果控制不当或者引爆其中一个风险点就可能产生多米诺骨牌效应形成风险事件进而可能导致危机(李成威)转型背景下的中国农村面对的风险既是叠加的也是结构性的不同层次、不同领域、不同类型的风险相互关联任意的风险点有可能通过相互交织的风险链条而不断地扩散、累加与放大并进一步汇聚成为更大的风险 当这些风险放大到一定的程度“公共风险”就产生了个体的力量、市场的路径已经无法解决了 如果听之任之不仅可能威胁到农村领域还会有极大的概率威胁到全局的发展在公共风险假设的前提下事物发展和变革的逻辑是“公共风险的最小化”(刘尚希、李成威)农村公共服务的本质是对冲农村公共风险这是公共服务的“公共风险”假设在农村领域的具体表现 如果说农村公共风险是威胁农村经济社会稳定、健康发展的“魔鬼”那么农村公共服务的供给就是拴住这只魔鬼的“魔盒”农村公共服务通过调节各类相关主体的利益关系实现公共风险的平衡配置避免公共风险的聚集从而达到化解公共风险的目的 例如通过农业生产性公共服务的投入可以规范农业生产各主体之间的利益关系平衡政府、市场、农户以及社会之间的风险规避风险的聚集造成危机事件(三)农村公共服务的特殊性作用:风险抵冲能力的公平分配由于场域的差异城乡之间公共风险的种类与发生概率是有差异的城乡居民自身抵冲风险的能力也是不尽相同因此我们有必要将其做分别的探讨尤其是要将农村公共服务与农村公共风险之间的关系问题进行研究 贝克曾经深刻地说明了风险社会与阶级社会存在的差别他提到如果说阶级社会是一种稀缺型的社会主导的范式是财富与资源的分配 而对于风经济与管理评论理论经济险社会而言就是一种剩余型的社会社会主导的范式是风险的分配 所谓风险的分配主要是指在不同主体之间调配关于风险认知能力的科学性与风险抵抗能力的合理性(潘斌)对于中国的实际情况来说风险社会情境下城乡之间的差距不仅表现在城乡居民的收入的差距、财产的差距还表现在城乡之间风险认知和风险治理能力的差异 三类差距的存在形成了阻碍城乡融合发展的三大鸿沟其中风险分配的差异最容易为社会各界所忽视对于农村居民而言由于风险认知层次较低、风险抵抗的能力和手段不足当风险侵袭或者发生之后难以通过个体的禀赋、资源与教育背景予以规避或者抵冲风险的恢复能力也比较差从这一点来说农村经济社会的韧性程度是不足的那么如何才能弥合城乡之间风险分配的差异呢?在前文的分析中我们已经明晰了农村公共服务对冲公共风险的一般性作用 在此之后我们还要继续明确农村公共服务的特殊性作用:即提升农村居民的风险认知与风险抵抗的能力 也就是说从目标维度上来说农村公共服务不仅要降低农村公共风险的发生概率与损失程度还要起到弥合城乡之间风险分配差异的作用通过有效、精准的公共服务供给可以在很大程度上提升农村经济社会发展的韧度 比如党的十八大以来开展的脱贫攻坚行动就是通过公共服务向农民居民、向贫困人口倾斜截至 年我国现行标准下 万农村贫困人口全部脱贫区域性整体贫困得到解决完成了消除绝对贫困的艰巨任务是农村公共服务供给对冲贫困风险的一次伟大胜利也为本文的理论研究提供了实践佐证四、面向风险社会的农村公共服务供给实践创新:供给主体、供给结构与绩效评价(一)由谁来供给农村公共服务:公共风险的相关主体由谁来供给农村公共服务?这是有效供给公共服务的重要前提 依据“公共风险”假设下的“农村公共服务的本质是对冲公共风险”这一命题可以推导出农村公共服务供给主体即公共风险的相关主体 以公共风险理论重塑公共服务的供给框架有助于打破传统的利益分配逻辑建立风险社会情境下的风险分配逻辑着力改变“风险大锅饭”式风险责任混乱的现象首先需要明晰公共风险的来源即个体风险的外部化或外溢性风险、制度变迁或者滞后而内生的风险以及外部系统的传导风险 农村公共风险的来源本质上也是这三个方面 一是农村个体风险的外溢化 改革开放以来我国农村经济社会面临着剧烈的转型家庭联产承包责任制的实施在把土地资源和生产工具分配给个人的同时也几乎把原本由集体和个人共同承担的风险完全转移给了农民个人 税费改革之后农村基础设施建设的投入来源进一步减少农村社会陷入了典型的“公地悲剧”之中其中农田水利设施的建设与管理就是典型的例子在农业生产中农地落荒、农业减产等由个体承担的风险累积到一定程度就会衍生为影响农业产业安全、威胁粮食安全的公共风险 再比如由于农村居民进城务工而导致的留守儿童问题如果超越了一定的阈值个体承担的风险就会转变成公共风险威胁到社会的稳定与发展进步 二是集体行为的脆弱性而导致的公共风险主要表现为“三农”制度变迁或者滞后的内生性风险(王宇)公共风险是推动制度形成或者变迁的重要力量当制度的形成与 年第 期理论经济变迁能够适应公共风险的现状时就可以在最大限度上将公共风险最小化反之当制度的产生与变革落后于公共风险的现状时其对冲公共风险的能力也在缩减或者失效 比如农村社会保障制度的改革、农村集体产权的改革等等制度手段的滞后会内生出公共风险 三是社会群体的高度关联性而导致的公共风险 现代社会就像一个大的网络每一个个体都处于这个巨大网络上的某一个节点上无论是生产还是生活农村社会都愈加容易受到外界的影响例如加入世界贸易组织以来国际农产品市场的供求变化和价格波动对我国国内市场产生了深远影响尤其是对大豆、玉米等农产品的生产影响较大从公共风险的来源来看公共风险的主要来源是个体风险的累积和外溢这就决定了公共风险是个体难以承担的只能由政府或其他社会共同体承担的风险 风险一旦具有了公共化的性质就要遵循公共的、集体行动的秩序 那么集体行动的秩序由谁来承担呢?在当前的发展阶段下农村公共风险的治理主体主要来自三个方面的力量第一国家共同体 国家共同体是对冲公共风险的主要力量政府是公共风险治理的具体体现 尽管在不同的发展阶段公共风险的表现形式有所不同但其治理的逻辑是相同的 公共风险的演化与变迁也推动着政府职能的演变 从农村公共风险的治理变迁来看新中国成立以来农村公共风险特征的演化推动着国家与政府的介入程度 改革开放以前在国家工业化优先的大系统下我国农村公共风险的治理主要依靠集体与个体的力量“三农”领域不仅承担着自身风险任务的处置还担负着城市工业发展的物质保障任务 在这个时期国家介入的力量是微弱的 改革开放以后农村公共风险的集体化治理的制度基础被逐步剥离由于政府的缺位、集体的失效、个体的无力农村公共风险的治理处于一种“无共同体”的真空状态国家的共同体的介入力量依旧是微弱的“三农”领域的一系列问题引发各界关注国家对乡村的介入逐渐增强并逐步成为农村公共风险治理的主体力量第二村民自治共同体 在农村公共风险的治理进程中村民自治共同体即村集体曾经发挥了重要作用 新中国成立至改革开放之前的一段时期在“一大二公”的人民公社体制之下农村公共风险的治理和农村公共服务的供给主要由集体和农民个体承担尽管处于一种“低水平的平均主义”的状态但也初步表现出了风险治理共同体的职能 比如二十世纪五十年代通过将有限的生产资料和人力资源集中在一起可以发挥共同体的力量在尽可能短的时间内恢复并壮大农业的生产效率增强对冲农业生产风险的能力 尽管国家力量的介入程度大大增加但是由于公共风险形态的复杂化与风险治理需求的多元化村民自治共同体的作用仍然不可忽视 未来一段时期应重视村级集体经济组织的发展壮大进一步夯实农村公共风险治理的经济基础和社会基础第三社会组织共同体 社会组织共同体是农村公共风险治理的第三个重要力量 所谓社会组织共同体是指在农村公共风险治理中提供公益性服务的社会组织和社会群体 一方面伴随着社会文明程度的提升农村居民的自治能力和自治基础也在进一步夯实另一方面社会资本和社会力量进入乡村城市化和现代化对农村社会也在产生着巨大的影响 社会组织共同体也开始在农村公共风险的治理中发挥一定的作用因此社会组织共同体也成为农村公共风险治理和农村公共服务供给的主体之一经济与管理评论理论经济公共服务的作用在本质上是化解公共风险的集体行动从这个意义上来说农村公共风险的治理主体也应该是公共服务的供给主体 因此公共风险视阈下的农村公共服务供给实践要充分发挥国家共同体、村民自治共同体以及社会组织共同体的作用 新的形势下政府部门除了要加强对农村公共服务供给的主要供给责任外还要积极引导村级集体组织、社会组织在农村公共服务供给实践中发挥重要作用(二)供给什么样的农村公共服务:以公共风险为导向应该供给什么样的农村公共服务?一直以来不同学科的学者意见不同对此的讨论很多 由于触及农村公共服务的实质问题因此这些讨论也会直接影响到农村公共服务的政策建构与实践操作 现有研究关于公共服务内容的争议凸显出“公共风险”假设的价值 由于农村公共服务具有较强的政策属性对公共服务内容和范围的界定过宽或者过窄都很难有效地指导公共服务的实践 如果将农村公共服务的内容定得过宽就会造成公众的预期较高对政府的功能依赖过高且易升不易降陷入福利刚性主义 如果将公共服务内容界定得过窄就会很容易弱化政府的公共服务供给的责任甚至可能会损害公民的权利 那么怎样才能将农村公共服务的内容确定在合理的范围内呢?又怎样才能合理地引导受众的预期呢?在公共风险的逻辑下关于农村公共服务内容的界定可以跳出既有的理论局限构建适应于风险社会情境的内容体系 总的来说农村公共服务的内容要适应于农村公共风险治理的需要以公共风险为基本导向决定农村公共服务供给的具体内容 这就需要对农村公共风险的现状进行全面分析按照风险因素的发生概率和风险损失的大小决定农村公共服务的供给次序 这就使得在实际决策中可能会遇到一个问题即公共风险的识别和评估怎么认定?到底哪些风险可以被认作是公共风险?又怎样评估公共风险的大小呢?要解决这一问题就需要利用专业的风险评估技术建立风险的常态化识别和预警机制为公共服务科学、有效的供给奠定基础(三)怎样评价农村公共服务:公共风险最小化什么样的公共服务供给最有效率?学界的看法各有不同 传统的公共服务效率评估主要从回应性、配置效率与宏观效率(社会绩效)三个角度对公共服务的效率进行定义 在西方公共服务理论的语境中政府所供给的公共服务具有一种福利属性社会福利的最大化是公共服务供给所追求的目标 基于公共风险的逻辑重新定义农村公共服务就需要从公共风险的视角上对农村公共服务的绩效评估进行改进 基于物质福利的公共产品是越多越好而基于公共风险的公共服务则是越少越好这其实意味着风险的最小化(刘尚希等)因此在公共风险的假设基础上评估农村公共服务供给的效率就需要对其公共风险的状况进行评估即农村公共服务的供给是否有助于降低了公共风险的发生概率与损失程度 以公共风险最小化为目标可以达到两个方面的效果 一方面这是在风险社会情境下的治理逻辑的转变从利益分配的逻辑向风险分配的逻辑转变 另一方面以公共风险最小化为目标可以将有限的资金投入到最需要的地方有效的解决农村公共服务供给效率不高、碎片化等一系列问题五、面向风险社会的农村公共服务供给制度改革:规避“福利刚性”长期以来西方社会对公共服务和公共产品的定义影响深远需要构建具有中国特色的社 年第 期理论经济会治理体系(郭冠清)尤其是福利主义的思想深入人心 福利主义主张政府收取缴纳高税收并提供高福利乃至一手承办教育、卫生之类涉及公民福利的事业集体福利的最大化往往演变成为了个体福利的最大化这是没有止境也不可能实现的最终的结果也就是陷入福利刚性的陷阱中去使得社会成员缺乏激励、财政也将不可持续 因此福利主义思想天然具有无法克服的内在紧张和理论缺陷 以福利主义理论指导公共服务的制度改革和供给实践容易走向不可挽回的方向性错误 在风险社会的情境下以“农村公共服务的本质功能是对冲公共风险”这一基本命题去推动农村公共服务供给制度改革既可以降低公共风险的产生概率和危害又可以规避“福利刚性”陷阱的出现 这就需要农村公共服务的制度规划从“流动”与“变化”中探索农村经济社会的发展趋势和规律将以往稳定环境中的确定性思维转换为“不确定性”思维为农村公共服务制度体系植入防范风险的基因参考文献:骆永民王晓彤王红领.农村公共服务:患寡、患停滞还是患不均.农业技术经济():.胡志平.中国农村公共服务供给变迁的政治经济学:发展阶段与政府行为框架.学术月刊():.李焕彰钱忠好.财政支农政策与中国农业增长:因果与结构分析.中国农村经济():.高远东花拥军.地方财政农业支出对地区农业经济增长作用研究 基于空间面板协整与空间误差修正模型.经济学动态():.黄季焜王晓兵智华勇等.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响.农业技术经济():.谢垩.公共转移支付对再分配及贫困的影响研究.经济研究():.缪小林王婷高跃光.转移支付对城乡公共服务差距的影响 不同经济赶超省份的分组比较.经济研究():.卢盛峰卢洪友.政府救助能够帮助低收入群体走出贫困吗?基于 年 数据的实证研究.财经研究():.樊丽明谢垩.公共转移支付减少了贫困脆弱性吗?.经济研究():.高鸣宋洪远.补贴减少了粮食生产效率损失吗?基于动态资产贫困理论的分析.管理世界():.吕炜周佳音.国家治理视域下的公共服务供给 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