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对当前公调对接的思考
（2011年6月）

当前，社会正处于转型期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，价值取向日趋多样，由此引发的民间纠纷呈现出原因复杂、主体多元、数量增多、容易激化、化解较难等特点。公安机关原有的管理理念、管理手段和管理模式在不同程度上已不能更好地适应形势发展需要。去年，中政委紧扣社会脉搏、围绕发展瓶颈、破解社会难题，在全国政法机关部署开展了“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，为“公调对接”机制创新发展进一步指明了方向，尤其是《中华人民共和国人民调解法》的正式实施，进一步为“公调对接”工作奠定了法律保障。
一公调对接”的概念及现实意义
（一）“公调对接”的概念。所谓“公调对接”，就是公安机关在依法履行法定职责的同时，在行政调解中依托各级人民调解组织，建立行政调解和人民调解的有效对接，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，化解社会矛盾、调处民间纠纷的一种新机制。具体表现为公安110在接报群众纠纷类报警求助后，对不属于公安机关职责范围内的民事纠纷或尚不构成治安处罚的纠纷类案件(事件)以及因民间纠纷引起的轻微刑事案件，在征得当事人同意后，按照法定的程序，及时将各类矛盾纠纷分流到各级社会矛盾纠纷调处机构受理调处。
（二）“公调对接”的现实意义。“公调对接”是“大调解格局”的一个创举，是公安、司法等部门及各级矛盾调解中心在党委、政府的领导下，各司其职、密切配合、整合资源、妥善调处矛盾纠纷的社会管理创新机制, 是公安110接处警与社会矛盾纠纷大调解机制的有效对接，是一项创新之路、科学之举、务实之措。对于有效化解矛盾、预防犯罪、促进和谐、节约成本、缓解警力等有着较为重要的作用。
1.有利于促进当事人的情感交流，化解社会矛盾。在传统的管理体制下，公安机关作为具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，职能作用更多地体现在保障人民民主专政上，工作表现更多地集中在打击、防范、管理、控制上，而对于矛盾调处等职能相对弱化。“公调对接”机制给双方当事人提供了面对面解决问题的机会，通过双方当事人的情感交流与沟通，既能抚慰受害人心灵上的创伤，避免产生报复心理和过激行为，又能教育违法行为人或有过错一方，使其承担因违法行为或自身过错的成本，有利于缓解双方对立情绪，化解社会矛盾。
2.有利于恢复受损的社会关系，促进社会和谐。社会和谐稳定，取决于公众对社会秩序的心理认同程度，而这种心理认同度很容易被违法犯罪所击碎，从而对社会秩序产生不满。同时，对违法犯罪或过错一方如果仅是“法律惩罚”简单处理，容易加深双方当事人的矛盾，促使被惩罚人产生报复心理，造成潜在的矛盾隐患。“公调对接”机制在中间人的主持调处下，通过调解与普法的结合、说理与说服的结合、沟通与劝勉的结合，最大程度地寻求双方意见的切入点和一致性，从而修复双方受破坏的社会关系，体现了执法为民、以人为本的执法理念，有利于促进社会的和谐稳定。
3.有利于节约司法成本，提高工作效率。当前正值社会转型时期，社会矛盾容易激化，社会心理比较脆弱，刑事发案居高不下，公安民警相对较少，绝大多数疲于应付。办案民警超负荷工作、办案经费紧张等情况较为突出。对于能够利用“公调对接”进行调处的案件（事件）来说，大多是因民间纠纷引发的情节轻微、社会危害较小的案件（事件）非警务纠纷。实行“公调对接”，既发挥了人民调解的优势，也有效地弥补了公安机关任务繁重、精力分散的不足，提高了调解效率，预防了矛盾升级，从而使办案资源得到有效分配，能够更好地集中有限的人力、物力和财力去做社会管理和服务群众工作。
二、当前“公调对接”存在的问题
“公调对接”工作是一项新生事物，对防止因矛盾纠纷激化而引发重大“民转刑”案件、群体性事件以及越级上访等问题的发生有着积极作用。但由于运行模式和实践做法不一而足，在实际操作中仍然存在着一些问题。
（一）“公调对接”的权威性尚未被社会认同。虽然《中华人民共和国人民调解法》第三十一条、第三十三条明确规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”、“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。由于受传统思想的影响，加之普法滞后、公众懂法需要一个过程等因素，多数群众普遍质疑人民调解的效力问题，认为一纸协议、可以随意毁约。
（二）“公调对接”机制尚未完善。近年，由于维稳工作的重要性，各级党委、政府高度重视矛盾纠纷排查调处工作，基层综合维稳办、纠纷调处中心和调委会均已成立，但由于受人员、机构、保障等方面的影响，职能作用的发挥上形式意义大于实质意义。“公调对接”工作主要靠基层公安、司法机关推进，工作机制、体制尚未健全完善，党政主导、公安（司法）主抓、社会联动、齐抓共管的格局还没有形成。
（三）“公调对接”缺乏制度上的支撑。由于“公调对接”是完全在双方当事人自愿的基础上，并无强制性约束，调解与否取决于当事人的意志，一旦一方当事人拒绝由“公调对接”组织开展的协调调解活动，“公调对接”则无法开展。因此，制度上的缺失导致“公调对接”工作难以顺畅实施。
（四）“公调对接”公正性难以保障。由于“公调对接”的考核机制以及相关制度的缺失，加之基层调解员受文化素质、人情关系等因素的影响，公调对接人员的素质不一，很难保证所有调解的案件都能公平、公正。有时调解存在损害当事人利益、第三人权益的问题，甚至发生当事人调解后又向公安机关申诉的情况，如何把这种负面影响缩小到最小，值得考虑。
（五）“公调对接”保障有待加强。从社会矛盾大调解中心建设的角度来讲，有的地方比较重视，物质装备、人员力量、经费投入较多，但也有不少地方仅是流于形式，没有经费保障，处于可有可无的状态。但在实际操作的过程中，经费问题始终未明确由哪一级部门负责，所以派出所聘请的调解员具有义务的性质，造成了工作积极性不高，也就不可能坐班调处矛盾纠纷。
（六）“公调对接”人员相对不固定。基层公安机关指定的民警，由于工作性质和超负荷的工作量使其不可能天天坐班专门负责此项工作，造成了“公调对接”的摆设性，也就是涉及到“公调对接”的矛盾纠纷，都有各接警的民警与基层司法机关在乡镇（街道）矛盾纠纷调处中心来调解，造成了人员的不稳定性，档案材料的收集整理也不够规范。
（七）“公调对接”的社会认识不足。发生矛盾纠纷后，群众多数选择拨打110，公安机关一旦出警，就要进行处警，否则群众会认为公安机关不作为，或者袒护对方当事人，如果公安机关将矛盾纠纷移送到矛盾纠纷调处中心进行调处，群众更加不理解、不认可，认为公安机关推卸责任，造成矛盾纠纷调处矛盾纠纷的被动性。
（八）“公调对接”的信息沟通不及时。由于“公调对接”存在移交式、派驻式、驻所式等多种形式，各地做法不一、利弊共存。尤其是节假日及夜间，调解人员不能值班备勤，造成“公调对接”不能及时运转，相互之间信息沟通迟缓，机制运行不够畅通有效，仍面临公安机关“单打独斗”的局面，从而降低了“公调对接”预防稳定的效用，减少了群众对“公调对接”调处方式的信任。
三、如何充分发挥“公调对接”的作用
（一）着力构建党政主导、公安（司法）主抓、社会联动”的工作格局。一要发挥党政统揽作用。进一步理顺各职能部门的作用，建立正常的“公调对接” 联席会议制度，在人员、机构、经费、装备等方面给予大力支持，为“公调对接”工作奠定坚实保障。二要有效整合内部资源。整合基层维稳、公安、司法、工商、国土、卫生、民政、城建等部门成立“公调对接”工作小组，探索符合本地特点的对接机制，形成“交调”、“访调”、“网调”等形式的调解网络。三要发动社会齐抓共管。充分发挥“警力有限、民力无穷”的社会资源优势，吸纳德高望重、为人正派、经验丰富、热衷调解事业的老党员、老干部、老教师、老司法工作者和老退伍复员军人组建义务调解队伍。
（二）着力创建“无缝对接、标准运作、考核推动”的工作模式。一要优化对接模式。制定规范的“公调对接”工作制度，完善“公调对接”在纠纷受理、转送、交办等环节工作流程，做到“接警环节适时分流，证据收集环节首接负责，移接环节严密手续”，有效减少工作中的推诿、扯皮和延误现象。二要推进标准运作。按照做优县区级调处中心、做强乡镇（街道）级调处平台、做实村居调处站点的思路，全面配齐配全专职人民调解员，设立规范化的人民调解室。三要完善考核机制。健全完善内外考核机制，建立专题培训、业务交流、定期点评、不定期通报、年终考核的制度，实行工作业绩奖惩责任制和责任追究制，将“公调对接”纳入标准化轨道。
（三）着力拓展“民生警务打击防范、规范执法”的工作内涵。一要抓好民生警务与“公调对接”的结合。把“公调对接”当作服务、联系群众的桥梁纽带，突出关注民生、服务民生、保障民生，尽最大努力帮助群众特别是弱势群体维护合法权益。工作中引入司法救助和信访救助机制，对当事人因客观原因无法获得民事赔偿的，致使案结事不了人不和，及时予以司法救助或信访专项救助。二要抓好打击防范与“公调对接”的结合。要通过矛盾纠纷排查调处，及时了解相关信息，为人口管理、阵地控制等基础工作提供准确、鲜活的信息资源，强化对人、组织、物、事等治安要素的动态掌控。三要抓好规范执法与“公调对接”的结合。坚持调解优先原则，深刻理解“调解也是执法”的观念，将调解工作与日常执法办案紧密结合，推进“说理执法”，与当事人进行坦诚沟通，以心换心地讲清情理、一视同仁地讲明事理、义正辞严地讲透法理，从而预防和减少执法争议，最大限度地减少社会不和谐因素。
“公调对接”作为“三调联动”（人民调解、行政调解、司法调解）的重要内容，将社会管理创新、社会矛盾化解、公正廉洁执法紧密结合起来，充分借助各种社会资源，是人民调解制度一次质的飞跃，只要实践中不断探索、不断创新、不断完善，必将推动平安和谐社会的创建进程。
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