建立健全监察赔偿制度.pdf

建立健全监察赔偿制度建立健全监察赔偿制度屈 新 张 淇*摘 要：在监察体制改革背景下，监察赔偿是制约监察权的关键一环，但我国现行法律对监察赔偿制度未作具体规定，监察法实施条例 对监察赔偿的规定也并不全面。因此，有必要将人民主权学说、国家责任理论以及权利救济理论作为理论基础，在 国家赔偿法 中设专章规定监察赔偿制度的归责原则、赔偿范围、赔偿义务主体以及具体程序，建立健全监察赔偿制度，以贯彻落实依法治国战略、完善监察法律体系、有效规范监察机关权力行使以及切实保障人权，从而促进监察体制改革法治化，保证监察权一直在法治轨道内运行。关键词：国家赔偿；监察赔偿；监察权；监察体制改革；监察法一 建立健全监察赔偿制度的必要性2018 年颁布实施的 监察法 正式确立监察机关为独立于“一府两院”的新型国家机关。为防止监察机关滥用权力，监察法 第 67条规定，对监察机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织102*作者简介：屈新，1966 年生，法学博士，中国政法大学刑事司法学院教授，硕士生导师，主要研究方向为刑事诉讼法、监察法；张淇，1998 年生，中国政法大学刑事司法学院硕士研究生，主要研究方向为刑事诉讼法、监察法。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）的合法权益造成损害的情况依法给予国家赔偿。但是监察赔偿制度在我国现行法律中的规定较为原则，不具有可操作性。建立健全监察赔偿制度、对监察赔偿进行具体制度设计，可全面贯彻落实依法治国战略、完善监察法律体系、有效规范监察机关权力行使以及切实保障人权。（一）全面贯彻落实依法治国战略我国实施依法治国的基本方略，要求做到有法可依。但是目前监察赔偿制度仍然存在立法空白，国家赔偿法 仅规定了行政赔偿和刑事赔偿，前者的侵权主体是行政机关及其工作人员，后者的侵权主体是司法机关、看守所、监狱管理机关等相关人员。而监察赔偿也属于国家赔偿，其侵权主体为监察机关及其工作人员，并不符合 国家赔偿法规定的任何一种侵权主体，因此，监察赔偿不能直接适用 国家赔偿法。另外，监察法 对监察赔偿只进行了概括规定，并未进行具体的制度设计，监察法实施条例 涉及监察赔偿的规定也不足以让监察赔偿正常运行，由此导致监察赔偿制度在现实中几乎处于“休眠”状态。建立健全监察赔偿制度，可避免监察赔偿在具体实施过程中出现无法可依的情况，对全面贯彻落实依法治国战略具有重要意义。（二）完善监察法律体系随着 宪法 对监察机关进行规定以及 监察官法 和 监察法实施条例 的出台，以 监察法 为核心的监察法律体系逐渐形成。监察权作为独立于立法权、行政权、司法权的新型权力，其权力体系尚不完善。一个完整的权力体系除了包括权力产生的基础、权力运行程序、对权力的监督之外，还应该包括权力侵权的赔偿制度。建立健全监察赔偿制度，可有效填补监察法律体系的空白、完善监察法律体系，进而促进中国特色社会主义法治体系的构建。202建立健全监察赔偿制度（三）有效规范监察机关权力行使“国家监察体制改革，是对党的十八大以来反腐败斗争取得的阶段性胜利的总结，更是为新形势下反腐败斗争建立的有力制度保障。”（吴建永、谢江平，2019）改革将监察委员会设立为反腐败的专责机构，保障了监察权的集中行使。但监察权的运行是一把“双刃剑”，监察机关在使用监察权打击职务违法犯罪的同时很有可能会侵犯公民的合法权利（戴芳，2020）。更为严重的是，监察权是关系到被监察对象人身权、财产权、政治权利的强大的国家权力，若监察权被滥用，后果较其他国家权力则更为严重。建立健全监察赔偿制度，对监察机关及其工作人员侵权的法律责任加以明确，可对监察权进行逆向监督，规范监察机关的权力行使。（四）切实保障人权我国于 2004 年在 宪法 中规定“国家尊重和保障人权”，由此赋予人权最高的法律效力，并且将人权置于第三章“国家机构”之前，更是体现了对人权的重视与保障，从此人权不再是传统的政治理念，而是宪法规范（黄攀，2021）。这一宪法规范为监察体制改革提供了方向，启示 监察法 应将保障人权作为内在价值取向，但是监察机关在行使职权的过程中，很可能侵犯被调查人及涉案公民的人权。比如，在调查过程中，监察机关有权采取各种调查措施，若留置措施采取不当可能会侵犯被调查人的人身自由，查封、扣押财产措施采取不当则可能会侵犯被调查人的财产权利；在调查案件时，还有可能出现监察机关及其工作人员采取体罚或变相体罚的方式进行取证的情况。为了避免此类情况的发生，有必要建立健全监察赔偿制度，践行保障人权的理念。302廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）二 监察赔偿制度的理论基础（一）人民主权学说在近代西方民主政治理论发展史上，人民主权学说是一个重要的理论成果。该学说通过彻底否定君主主权论以及批判改造议会主权论，在国家政治生活中确立了人民的主人地位。人民主权学说认为，法律是由人民制定的，国家和政府必须严格遵守，如果国家违反法律，那么其与人民承担的责任应当是同等的。法国著名思想家卢梭（2011）认为，“所谓的政府就是在平民和主权者之间建立的一个中间体，以便于两者相互适应，它主要负责执行法律并维持社会和政治的自由”。因此，基于人民主权学说，若受害人的合法权益因监察机关行使职权而遭受损害，国家应当赔偿。（二）国家责任理论国家是一个集合体，国家责任即国家在行使其职能时所应履行的义务。国家通过国家机构履行宪法赋予的职权来行使其职能，若其在行使职能过程中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，则应承担相应的责任。早期的“主权豁免理论”认为，国家享有最高权威，因此不需要承担任何法律责任。随着社会的发展，人们逐渐认识到不受限制的公权力不可避免地会侵犯公民的合法权益，在公权力运行时应设定边界，否则会增加公民权利受侵害的机会，由此国家责任理论形成。在这一理论基础之上设立监察赔偿制度，可最大限度地平衡国家、监察机关以及受害人之间的利益。（三）权利救济理论国家责任与权利救济密切相关。从国家角度来看，国家代表公共利402建立健全监察赔偿制度益，如果公民权利受到侵犯，则国家有责任对公民的权利进行救济（孟军，2008）。所谓权利救济，是指当公民的合法权益遭受损害时，由国家提供一种方式弥补受害者的损失。根据权利救济理论，人们将自己对事情是非判断的权利交由国家行使，并请求国家要求侵害人赔偿自己的损失，而国家作为公权机构，需要履行对受到侵害的公民进行救济的义务。国家的救济要真正发挥作用，不仅需要具有对受害人的权利进行救济的方法、制度，还需要具备救济的程序，否则国家救济就成了一种美化的装饰或是威权意义上的恩赐（刘锦，2019）。因此，为监察机关的侵权行为建立健全的监察赔偿制度，是保障国家监察权力与正当程序得以有效实施的关键（王鸾鸾，2017）。三 监察赔偿制度立法体例的选择（一）监察赔偿制度的立法现状宪法 第 41 条规定，国家机关或者相关工作人员的违法、失职行为导致公民合法权益受损的，公民有依照法律规定得到赔偿的权利。作为监察机关监察对象的行使公权力的公职人员自然属于我国公民，因此这条根本法规定赋予了行使公权力的公职人员获得监察赔偿的权利。除此之外，我国在 监察法 第 67 条中将监察赔偿以国家赔偿的形式进行了概括规定，中央纪委国家监委在对 监察法 第 67 条作的释义中规范了监察赔偿的要件，监察法实施条例 对 监察法 进行了细化，进一步规定了受害人可申请国家赔偿的情形、赔偿请求人、赔偿方式等。总的来说，第一，我国关于监察赔偿的法律规定较少，宪法监察法 及相关释义的规范也是一些概括、抽象的原则性规范，不具有可操作性；第二，国家赔偿法 未作出修订，其与 监察法 的衔接问题在立法上尚未明确；第三，监察法实施条例 的性质是监察法502廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）规，其制定主体是国家监委而不是全国人大及其常委会，其效力层级应低于“法律”，而监察赔偿制度作为国家赔偿制度的组成部分，应由“法律”进行专门规定，因此，制定该监察法规的合理性值得商榷。另外，监察法实施条例 对监察赔偿的内容与方式的规定并不完善，对赔偿的具体程序、救济途径、赔偿义务机关的特殊情形等也未作出详细规定，因此监察赔偿制度目前还未“激活”。（二）监察赔偿制度的立法争议目前，学界对监察赔偿制度的立法争议主要集中在监察赔偿制度的立法体例方面。第一种观点是单独创立一部“监察赔偿法”，通过对监察赔偿制度单独立法来对监察赔偿制度进行具体规范，以匹配监察机关、监察权的特殊地位；第二种观点是由国家监察委员会制定监察赔偿制度的实施细则，将监察赔偿制度以监察法规的形式确立下来，自2021 年 9 月 20 日起施行的 监察法实施条例 对监察赔偿的规定就是对此种观点进行的尝试；第三种观点是根据中央纪委国家监委对 监察法 第 67 条的释义，对现行 国家赔偿法 进行修改，在 国家赔偿法 中对监察赔偿制度设专章予以规定。（三）监察赔偿制度的立法体例关于监察赔偿制度的立法体例，学界有上述三种观点，笔者建议采用第三种观点，即按照 监察法 第 67 条的释义，在 国家赔偿法中设专章规定监察赔偿的内容，理由如下。其一，有利于形成完善的国家赔偿法律体系。监察赔偿作为一种新型的国家赔偿制度，涵盖在现行的国家赔偿法律体系之内，加之现行的赔偿法律体系已经较为成熟，将其并入 国家赔偿法，是对国家赔偿法律体系和内容的一个重要补充，可使其在内容上更加丰富、结构上更加平衡、形式上更加完备。其二，有利于对监察机关进行监督与制约。一方面，由 国家赔偿法对监察赔偿的内容进行规定，与监察机关自行制定监察法规相比，更有602建立健全监察赔偿制度利于打破内部法规的局限，增加监察赔偿制度的权威性和公信力，以实现对监察机关进行有效的外部监督的效果；另一方面，监察赔偿是对被调查人的救济，具有通过监察赔偿反向制约监察机关与规范监察权行使的作用，若由监察机关自行制定，则容易导致监察机关权力过大，陷入“国家不赔法”的窘境。其三，有利于节约立法资源。虽然监察机关是政治机关，监察权是独立于立法、行政、司法的“第四权力”，监察赔偿作为监察机关及其工作人员侵权的法律责任承担形式，理应突出自身的特殊性，但是监察赔偿制度与其他制度相比，其重要性还远没有达到需要单独设立一部法律的程度，对其单独立法，未免有些小题大做，浪费立法资源。四 建立健全监察赔偿制度法律的生命在于实施，而监察赔偿法律规定的实施，离不开具体可行的制度。笔者建议在 国家赔偿法 中与行政赔偿、刑事赔偿相并列，对监察赔偿制度设专章进行规定。具体来说，监察赔偿制度可参考国家赔偿法 的行政赔偿与刑事赔偿制度的立法框架，在 国家赔偿法 专章之下分别规定监察赔偿的范围、赔偿请求人、赔偿义务机关及赔偿程序。由于监察赔偿在赔偿请求人、赔偿方式、计算标准以及赔偿请求时效等方面并未体现出自身的特殊性，而 国家赔偿法 经过修正，在这些方面的规定已较为完备，监察赔偿制度在赔偿请求人、赔偿方式等方面可直接适用 国家赔偿法 的相关规定。监察权是与立法权、行政权、司法权并列的新型权力，针对其特殊的权力属性，笔者主要从监察赔偿的归责原则、范围、义务机关以及具体程序四个方面对其加以完善，以期建立健全监察赔偿制度。（一）监察赔偿的归责原则国家赔偿的归责原则被称为“整个赔偿立法的基石”，它不仅是判702廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）定由国家行为造成的损害后果是否应当赔偿的核心依据，也是国家是否应承担赔偿责任的主要标准（马怀德，1994）。总体来看，国家赔偿法 中的行政赔偿与刑事赔偿的归责原则具有一致性，具体可见总则部分的第二条（王姝，2018），二者归责原则的差异主要体现在分则部分，如第三、第四条多出现“违法”“非法”字样，可见违法归责是行政赔偿的归责原则，而 国家赔偿法 第 17、第 18 条则表明刑事赔偿采用以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则。有学者认为，监察赔偿应适用违法兼过错归责原则，基于使受害人的合法权益得到最大化救济的考虑，该归责原则可以扩张监察赔偿范围以及反向制约监察权行使，这从某种程度上来看更加符合深化国家监察体制改革的精神（李吉映，2019）。但是，目前我国反腐形势依然相当严峻，若对监察赔偿采用过错归责原则，则可能“束缚监察办案人员的手脚”，贻误办理职务违法犯罪案件的战机，不利于监察权运行的长远发展。笔者认为，鉴于监察机关调查案件与司法机关办理案件有相似之处，与刑事诉讼的程序也有相衔接的部分，刑事赔偿归责原则可作为监察赔偿立法的参考，即同样采用以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则。如此不仅可与国家赔偿法 的总则保持一致，而且在适应监察机关办案特点、紧贴反腐形势的基础上也可最大限度地保障被调查人的合法权益。（二）监察赔偿的范围监察赔偿的范围是国家对监察机关侵权所应承担赔偿责任的界域，解决的是国家应当对哪些监察侵权行为承担赔偿责任的问题。1.监察赔偿范围的立法模式在 2010 年 国家赔偿法 修订之前，国家赔偿范围只包括行政或司法行为违法致害，赔偿范围非常有限，不利于保护受害人的合法权益。为避免监察赔偿制度重蹈覆辙，如何规定其赔偿范围的立法模式至为重要。在现行 国家赔偿法 中，在应予赔偿的情形方面，行政赔偿采802建立健全监察赔偿制度用了列举与兜底条款相结合的方式，刑事赔偿则只采取列举方式进行了规定；在赔偿义务机关的免责方面，行政赔偿和刑事赔偿都采用了列举与兜底条款相结合的方式。可见，行政赔偿因无法穷尽所有立法情况，在应予赔偿的情形方面设置兜底条款，保留了足够的立法空间，为未来立法或解释提供了正当性与合法性，相较于刑事赔偿更有利于保护受害人的合法权益。在不予赔偿的情形方面，二者都较为保守，除了对免责条款进行具体列举，还规定了兜底条款。笔者认为，监察赔偿作为监察机关及其工作人员侵权所给予被调查人的国家赔偿，应担负起切实保护被调查人合法权益的重任，不能成为一个“宣示性条款”。因此，在应予赔偿的情形方面，应借鉴行政赔偿制度中列举与兜底条款相结合的方式，以杜绝无法穷尽所有应赔情形；在不予赔偿的情形方面，则应只采取列举的方式进行规定，以防止具有强大国家权力的监察机关提出各种理由逃避责任，从而扩大免责范围，导致监察赔偿制度形同虚设。2.应予赔偿的情形监察法实施条例 对应予赔偿的情形作出了规定，但是其分类不清、列举不足，且制定主体是监察机关，其中立性存疑，因此有必要对监察赔偿的情形重新进行讨论。国家赔偿法 将行政赔偿和刑事赔偿的应予赔偿情形根据侵权属性进行了划分，分别为侵犯人身权的赔偿情形与侵犯财产权的赔偿情形，致人精神损害的则辅之以精神损害赔偿，监察赔偿也可借鉴这种划分方式。（1）侵犯人身权的赔偿情形第一，错误采取留置措施的情形。监察法 允许监察机关工作人员采取调查措施，调查措施中的留置措施是人身调查措施，若错误采取势必会对被调查人的人身权造成侵犯，因此将其作为监察赔偿的赔偿情形应无异议。错误采取留置措施主要表现为留置对象错误、超期留置、对不符合留置条件的人进行留置、留置程序违法四种情形。902廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）第二，采用体罚或变相体罚等非法方式取证造成公民身体伤害或死亡的情形。监察法 明文规定禁止监察机关以非法方式收集证据，禁止体罚或变相体罚。因此，监察机关工作人员在对被调查人及相关人进行搜查取证时，若以侮辱、殴打、虐待等体罚或变相体罚的方式造成公民身体伤害或死亡的，则理应进行监察赔偿。第三，留置期间对被调查人使用暴力或者教唆、放纵他人使用暴力，以及因未履行法定保障义务造成公民身体伤害或死亡的情形。在对被调查人采取留置措施期间，若出现监察机关工作人员对被调查人使用暴力或者教唆、放纵他人使用暴力，以及因未尽到保障被留置人的饮食、休息、医疗和安全等义务造成公民身体伤害或死亡的情况，属于明显侵犯被调查人的人身权的行为，理应对其进行监察赔偿。第四，非法剥夺他人人身自由的情形。若监察机关及其工作人员为调查案件而非法剥夺公民的人身自由，则必然侵犯了公民的人身权，理应对其进行监察赔偿。第五，其他造成公民身体伤害、死亡的违法行为。兜底条款的设立，是对公民的人身权进行的最大限度的保护，可有效避免遗漏侵犯公民人身权的情形。此外，对于监察机关及其工作人员行使职权，涉及侵犯公民隐私权、名誉权的情况，参照有关民事法律规定另行起诉。（2）侵犯财产权的赔偿情形第一，错误采取查封、扣押措施的情形。监察法 第 25 条对采取查封、扣押措施进行了明文规范，因此，若监察机关及其工作人员错误采取该措施，如未依法定程序进行查封、扣押，或者未对查封、扣押物品等进行妥善保管，或者应当解除查封、扣押措施而不解除，则理应进行监察赔偿。第二，错误冻结财产的情形。监察法 第 23 条明确规定了采取012监察法 第 40 条。建立健全监察赔偿制度冻结财产行为的具体要求，因此，若监察机关及其工作人员错误采取了冻结财产的行为，如在监察机关调查的案件并不属于严重职务违法或职务犯罪的情形下，而对其财产进行违规冻结的，或依法应解除冻结而不给予解除的，则理应进行监察赔偿。第三，错误作出没收、追缴或者责令退赔决定的情形。若监察机关及其工作人员作出了错误决定，即受害人的财产依法不应被没收、追缴或者退赔，则理应对受害人进行监察赔偿。第四，错误采取限制出境措施造成公民直接财产损失的情形。虽然限制出境措施属于影响公民人身权的措施，但是其属于弱人身自由限制措施，不宜将其纳入侵犯人身权的赔偿情形，若因该措施造成受害人财产权受损再给予监察赔偿则更为合适。监察法 第 67 条释义规定监察机关侵权造成的损害必须是直接的，因此根据 监察法 第 30 条对限制出境措施作出的规定，若监察机关错误采取了限制出境措施，如在采取限制出境措施时，未经省级以上的监察机关批准，或者未依法由公安机关执行，或者对于应解除限制出境措施而不给予解除，给公民造成直接财产损失的，则理应进行监察赔偿。第五，其他造成公民财产损失的违法行为。对侵犯财产权的赔偿情形设置概括性的兜底条款，可规范监察机关权力行使，及时对公民的财产损失进行救济。（3）精神损害赔偿情形第一，侵犯被调查人政治权利的情形。监察机关行使职权的后果与行政机关、司法机关相比，有所不同，即监察机关的调查对被调查人的政治前途有相当的影响。例如，根据不同情形，监察机关会对被调查人作出政务处分、问责的决定，甚至将其移送司法机关提起公诉，可能影响被调查人的“升迁”。就权利的属性而言，被调查人的“升迁”受到监察行为的影响，在某种程度上可以认定为损害了被调查人的政治权利（秦前红、石泽华，2017）。根据 监察法 第 67 条的释义，监察赔偿只赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，这种对政治权利的侵害属于间接112廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）损失，似乎不应纳入监察赔偿的范围。但是笔者认为，政治权利对于我国公职人员来说至关重要，关乎其政治生命，与其工作积极性密切相关，若因为监察机关办案的特殊性影响了被调查人的政治前途，势必会给其工作带来负面影响，也与我国构建监察赔偿制度的初衷相悖。鉴于政治权利的重要性，可将被调查人选举与被选举权受损作为监察赔偿制度精神损害赔偿情形，对被调查人予以精神损害赔偿。第二，有上述侵犯人身权情形之一致人精神损害的情形。参照国家赔偿法 第 35 条，将监察机关侵犯人身权造成被调查人精神损害列为监察赔偿制度中的精神损害赔偿情形，可使监察赔偿制度在保障人权的同时，与 国家赔偿法 在内容、结构上保持协调。3.不予赔偿的情形监察机关及其工作人员行使职权时致害的，应当进行监察赔偿，但是有一些情况不符合国家赔偿的要件。为了有效实施监察赔偿制度，有必要对这些情况予以明确，一般来说，主要涉及以下几种。（1）监察机关工作人员与行使监察权无关的个人行为监察赔偿的前提是监察机关及其工作人员因行使监察权而对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。但是，若监察机关工作人员在对公民、法人和其他组织的合法权益进行侵害时，并非以监察机关工作人员的身份代表国家行使监察权，而是以普通公民的身份实施侵害行为，则该行为造成的后果理应由其个人承担。（2）因受害人、第三人的原因致使损害发生的若是因受害人自身行为、第三人行为的失当造成的损害，则应由受害人自己或第三人承担责任，国家不对其进行赔偿。这主要包括以下三种情形：第一，受害人被留置的原因是其故意作虚伪陈述或伪造虚假有罪证据的；第二，受害人身体伤害或死亡是因其自伤、自杀的；第三，因第三人行为致使损害发生的。（3）有违法犯罪行为被依法留置后，不予追究刑事责任的若因受害人本身存在违法犯罪行为，监察机关对其依法留置，但由212建立健全监察赔偿制度于符合法定情形，如情节较轻、已过追诉时效期限、经特赦令免除刑罚、被告人死亡等，导致其责任免除，则国家不应承担赔偿责任。将这种情况列为不予赔偿情形的原因在于，受害人确实实施了违法犯罪行为，对受害人依法采取留置措施，对保障执法程序顺利推进具有重要的现实意义。因此，即便受害人被依法留置后不予追究其责任，也不应对其进行国家赔偿。（三）监察赔偿的义务机关一般情况下，对赔偿义务主体的确定应当遵守“谁侵害，谁赔偿”的原则，监察赔偿也不应例外，即监察对象受到哪个监察机关名义侵害时，名义监察机关即监察赔偿义务机关（王春业，2020）。至于因国家侵权行为经历不同程序而产生的国家赔偿责任应如何确定赔偿义务机关的问题，可适用 国家赔偿法 中的“持续过错标准”解决，即以最终作出生效决定的国家机关作为赔偿义务机关，以降低受害人的时间成本，简化赔偿程序，便于受害人赔偿请求权的行使。但是监察机关作为行使监察权的政治机关具有特殊的地位，其组织结构与行权方式也不同于一般机关，因此，在特殊情况下如何确定监察赔偿的义务机关就非常重要，笔者认为可分为以下四种情形进行讨论。1.经上级批准的监察行为监察法 第 43 条规定，设区的市级以下监察机关采取留置措施时，应当报请上一级监察机关批准。对于这种经批准的调查行为侵权应将哪个监察机关作为赔偿义务主体，学界尚有争议。有学者指出，这种情况的赔偿义务主体应为实施留置措施的监察机关。因为批准只是这种调查行为实施的例行必要程序，批准机关并不对其进行实质性的干预，也就不应对其产生的后果承担赔偿责任。基于方便当事人提出赔偿请求和进行相关事实调查的考虑，将实施机关作为赔偿义务主体更为合适（王春业，2020）。笔者对此持不同意见，认为赔偿义务主体应当为留置措施的批准机312廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）关。一方面，监察法 之所以规定此类调查行为须经批准，意在慎用留置措施、保障留置措施适用的正确性，若因为这种批准只是“例行必要程序”而将实施机关作为赔偿义务主体，必然会减轻批准机关的审查压力，最终导致上级机关的批准程序成为真正意义上的“例行必要程序”；另一方面，从方便当事人的角度考虑，可由具体实施留置措施的监察机关代为接受赔偿请求、调查相关事实，调查完毕之后再交由批准机关进行审查。至于向上级备案的监察行为，如省级监察机关采取留置措施须报国家监察委员会备案，自然因实质由省级监察机关作出决定而将省级监察机关作为赔偿义务主体。2.派驻或者派出的监察机构、监察专员的监察行为监察法 第 12 条规定，监察机关可以向部分组织、单位等派驻或者派出监察机构、监察专员。对于派驻或者派出的监察机构、监察专员在进行监察工作时侵权应如何确定赔偿义务主体的问题，学界尚未有定论。笔者认为，派驻或者派出的监察机构、监察专员应与委派机关一同作为赔偿义务主体。一方面，监察机构、监察专员受将其派驻或派出的监委会领导，对其负责；另一方面，监察机构、监察专员也可根据授权，按管理权限行使监督、调查、处置职权，具有一定的独立办案特征。将二者一起作为赔偿义务主体不仅可以保证派驻监察机构、监察专员依法履职尽责，而且可以倒逼委派机关对派驻监察机构、监察专员行使职权进行有效监督，减少侵权行为的发生。3.纪委的监督行为监察体制改革之后，我国实行纪委与监委合署办公，纪委进行党内监督，监委进行国家监察。在监察赔偿方面，学界对纪委是否应作为赔偿义务主体尚有争议。有学者认为，基于党的领导地位考虑，纪委不便直接出面赔偿，如是纪委监督导致损害结果可按内部责任承担的方式处理，对外赔偿则让监察机关进行赔偿（王春业，2020）。笔者持不同观点，认为纪委的监督行为不应属于监察赔偿的范围。国家赔偿法 第二条明确了国家赔偿的义务主体是国家机关及其工作人员，而纪委是党412建立健全监察赔偿制度内监督部门，监委才是国家监察机关，二者虽然合署办公，但毕竟是两个机构，不能混为一谈，因此纪委本身就不属于国家赔偿的义务机关，自然不适用国家赔偿。若纪委的监督行为侵权造成损害，则因其属于“同体监督”，而应采用内部申诉的方式进行救济。至于如何区分纪委的监督行为与监委的监察行为，可通过作出行为主体的名义、行为依据、行为内容、受害人的政治面貌等综合判定，以防止监委作出监察行为后为了不进行国家赔偿而将责任全部“推脱”给纪委的情形发生（李祎博，2021）。4.其他机关、单位执行或协助执行的行为监察机关所作部分决定的执行，需要由其他机关、单位执行或协助执行。如根据 监察法 第 24 条，监察机关在进行搜查时，可根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。根据 监察法 第 30 条，监察机关对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行等。在其他机关、单位对监察机关的决定执行或协助执行时，很有可能会出现侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情况，为防止实践中监察机关与执行或协助执行机关、单位相互推诿赔偿责任，导致受害人无法及时得到赔偿，应立法对赔偿义务机关予以明确。因为执行决定是由监察机关作出的，其他机关是以监察机关所作决定的名义执行，且执行行为也是监察调查行为，所以作出决定的监察机关应为赔偿义务机关，对外由该监察机关进行赔偿；对内则可在监察机关承担赔偿责任之后，与执行或协助执行机关、单位进行协调，确定责任的分担问题。（四）监察赔偿的具体程序监察赔偿程序，是指有关国家机关处理监察赔偿事宜的步骤、方式和次序（王青斌，2019）。国家赔偿法 设专章介绍行政赔偿和刑事赔偿的具体程序，鉴于监察机关调查案件与司法机关办理案件的过程具有相似之处，笔者认为，在对监察赔偿程序进行设计时，可以在考虑监512廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）察机关自身特点的同时，参考刑事赔偿的程序进行设计。具体来说，监察赔偿应包括以下几个程序。1.先行处理程序先行处理程序，是指赔偿义务机关在收到赔偿请求人的赔偿请求后，必须在法定期限内作出是否赔偿的决定。国家赔偿法 中的行政赔偿的单独赔偿程序和刑事赔偿程序都涉及这一程序。先行处理程序在方便公民提出请求的同时，也尊重了赔偿义务机关，给予了其先行处理的机会，可有效避免双方当事人讼累，在一定程度上疏减了讼源（翁岳生，2002），促进了赔偿程序高效进行。无论是从效率方面还是从效果方面来看，监察赔偿程序设立先行处理程序都是十分必要的。监察赔偿在先行处理程序方面，与刑事赔偿相比并无特殊之处，因此，国家赔偿法 对监察赔偿的先行处理程序进行规定时，应可直接参考刑事赔偿的先行处理程序。2.复议程序国家赔偿法 在“刑事赔偿”一章中规定了除法院作为赔偿义务机关的刑事赔偿复议程序，即若出现法定情形，赔偿请求人可以在法定期限内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议，监察赔偿也可对此进行借鉴。虽然 监察法 第 49 条规定，监察对象对处理决定不服的，须先向原机关申请复审，对复审决定仍不服的，才可以向上一级监察机关申请复核，但是笔者认为监察赔偿程序不应受到这一规定的影响，若按照该规定设置监察赔偿的程序，则会导致监察赔偿与刑事赔偿相比，在复议程序之前增加了“复审程序”，不仅导致程序烦琐复杂，而且会增加受害人的时间成本，导致受害人不能及时得到救济（王青斌，2019）。3.最终救济程序我国国家赔偿制度将司法最终作为基本原则，无论是行政赔偿还是刑事赔偿，赔偿的最终决定权都落在法院。监察赔偿也属于国家赔偿制度，理应遵循这一基本原则，即监察赔偿申请人申请复议后仍不服判决的，可向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请，由法院作出612建立健全监察赔偿制度最终赔偿决定。有学者认为，因监察委员会与法院从属于两个机关体系，监察赔偿制度不能将法院的司法处理作为最终处理结果，而只能实行监察赔偿程序的自成体系（王春业，2020）。笔者对此持不同观点，虽然监察委员会与法院不属于一个机关体系，但是这并不影响监察赔偿适用司法最终的原则，由法院作出最终决定反而可使审判机关与监察机关互相制约，从而规范监察机关权力行使。若实行监察赔偿程序的自成体系，则监察机关很难用中立的态度对待赔偿问题，不利于实现对受害人的公平公正的救济。至于如何排除法院受到监察机关干扰的问题，有学者提出可以对 行政诉讼法 第 18 条的规定进行借鉴，建立国家赔偿案件的集中管辖制度，即高级人民法院在经最高人民法院批准的前提下，可以根据审判工作的实际情况，确定若干个中级人民法院赔偿委员会跨行政区域对监察赔偿案件进行管辖（张红，2018）。这不仅可以避免最终救济法院受到复议机关的干扰，提高赔偿决定的权威性和公信力，还可以在一定程度上解决国家赔偿案件数量过少的问题，可谓是两全之策。五 结语监察机关是独立于“一府两院”的新型机关，可对所有行使公权力的公职人员进行监察，其权力覆盖面较广，因此严格规范监察机关权力行使至关重要。当前，监察体制改革第一阶段的任务基本完成，在探索如何对监察权这一新型权力进行权力监督、对被调查人进行人权保障时，最终很大程度都会聚焦于监察赔偿制度的不完善上（黄攀，2021）。因此，在 国家赔偿法 中设专章规定监察赔偿制度，一方面有利于落实 监察法 的相关规定，保障受害人的权利救济，促使监察权在法治的轨道内运行；另一方面有利于我国进一步深化国家监察体制改革，推动国家治理体系和治理能力现代化。712廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）参考文献戴芳，2020，达摩克里斯之剑 评监察体制改革的法治进路，云南行政学院学报 第 1 期。黄攀，2021，国家监察赔偿必要性之证成与立法路径探讨，新疆社科论坛 第1 期。李吉映，2019，论 监察法 中国家赔偿问题 以 监察法 第 67 条为对象，东北农业大学学报（社会科学版）第 5 期。李祎博，2021，监察赔偿制度研究，硕士学位论文，山东大学。刘锦，2019，监察委纳入国家赔偿体系及其路径选择，广西政法管理干部学院学报 第 5 期。卢梭，2011，社会契约论，李平沤译，商务印书馆。马怀德，1994，国家赔偿理论与实务，中国法制出版社。孟军，2008，国家侵权、国家责任与权利救济 以刑事侦查为视角，行政与法第 6 期。秦前红、石泽华，2017，目的、原则与规则：监察委员会调查活动法律规制体系初构，求是学刊 第 5 期。王春业，2020，论我国监察损害赔偿法律制度的构建，中共天津市委党校学报第 3 期。王鸾鸾，2017，监察委纳入国家赔偿义务机关的证成与路径，行政与法 第 5 期。王青斌，2019，论监察赔偿制度的构建，政法论坛 第 3 期。王姝，2018，监察体制改革避免“同体监督”，文摘报 3 月 27 日，第 6 版。翁岳生，2002，行政法，中国法制出版社。吴建永、谢江平，2019，国家监察体制改革的理论逻辑，中共天津市委党校学报第 4 期。张红，2018，监察赔偿论要，行政法学研究 第 6 期。812英文目录及摘要of anti-corruption work.Ideas are the forerunner of actions.Therefore，break-ing the shackles of the ideological level helps to promote the anti-corruptionwork.In this context，it is urgent to build a“second World War”of culturalanti-corruption，so as to release its practical role in the governance of corrup-tion such as discourse reconstruction，“environment”construction，systemimprovement，give full play to its unique thinking concept and operating logicadvantages，promote the construction of prevention education work system，re-lease externality monitoring utility，strengthen supervision over supervisors，create a clean family style and other practical work deeply.However，we canfind that its depth and effectiveness still need to be improved from reviewedthe actual situation of the cultural anti-corruption work.It is necessary to fur-ther strengthen the education work on incorruptible，promote the organic com-bination of institutional anti-corruption and cultural anti-corruption，constructthe mechanism for the public to participate in the anti-corruption work，effec-tively play the“root”effect of the cultural anti-corruption，and achieve thegoal of“avoiding corruption”.Keywords：Honest Culture；Cultural Anti-corruption；Institutional An-ti-corruption；Seeing Party Self-governance Exercised fully and with RigorEstablish Sound Monitoring Compensation SystemQu Xin Zhang Qi/201Abstract：In the context of the reform of the supervisory system，super-visory compensation is a key part of restricting supervisory power.However，the current laws of our country do not specify the supervisory compensationsystem，and the Regulations for the Implementation of the Supervision Laware not comprehensive.It is necessary to take the theory of peoples sovereign-ty，the theory of state responsibility and the theory of rights relief as the the-392廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）oretical basis，and set up a special chapter in the“State CompensationLaw”to stipulate the princip