基于旅游警察制度的旅游市场乱象治理路径研究.pdf

第 卷 第 期 年 月武 汉理工大学学报(信息与管理工程版)().文章编号:()文献标志码:基于旅游警察制度的旅游市场乱象治理路径研究王寰宇王嘉悦(中国人民公安大学 治安学院北京)摘 要:旅游警察制度建立以来虽一定程度上改善了旅游乱象但侵犯游客权益的行为仍时有发生 汇总对比国内外不同旅游警察机关的成立时间、队伍建设、职责特色重点分析我国旅游警察机关的建设现状通过案例研究和对比分析发现我国旅游警察存在定位不明、发展不均衡、应急处突能力不足的问题并据此提出改进措施 结果表明:应当进一步完善旅游警察机关的法律授权和保障制度提高队伍的整体素质加强国内外旅游警察的经验交流创新科技警务发展关键词:旅游警察制度建设警务工作模式完善路径法律保障中图分类号:.:./.收稿日期:.作者简介:王寰宇()男硕士研究生研究方向为治安管理.通讯作者:王嘉悦()女副教授研究方向为公共安全与应急管理、大型活动人员安全.基金项目:国家自然科学基金项目()中央高校基本科研业务费专项资金资助项目().党的十八大以来外出旅游成为人民群众增强获得感、幸福感和提升生活品质的重要选择为应对旅游市场乱象问题公安机关成立了旅游警察队伍 目前我国旅游警察队伍的成立时间较短关于旅游警察制度的研究较少 张陶然等基于制度分析框架从宏观、中观、微观的 个层面分析了我国旅游警察的发展 刘敏等从警察本质和职能的角度出发分析了我国旅游警察制度存在的问题并提出展望 周秦汉等选择游客感知视角通过问卷调查获取部分游客的安全效用、旅游地品牌形象、游客出行意愿情况发现旅游警察制度对三者均有正向关系 刘敏等以旅游网络舆情为研究对象通过分析旅游网络舆情的传播特点提出了旅游警察的舆情处置模式 唐淑臣重点对比了国内外旅游警察制度的建立与发展提出了针对我国旅游警察制度的本土化建议由此可见旅游警察制度对旅游业的健康发展具有正向意义 但旅游警察制度在实际运行的过程中尚存在较大缺陷各地旅游警察的架构、职能和定位往往依据各地的实际情况来确定缺乏顶层设计致使该制度运行效果并不理想 从旅游市场乱象治理的角度出发拟分析我国旅游警察建设面临的困境及原因探索旅游警察制度的完善路径以期为我国旅游警察的发展提供借鉴 旅游警察制度建立的必要性旅游警察制度的建立是外在因素和内部推动的双重结果 就外在因素而言旅游警察是整治旅游乱象、提高服务水平的现实需要 在内在推动力方面旅游警察是公安机关机构改革的创新之举.旅游警察是根治旅游乱象的新方案旅游乱象频发、旅游市场不规范已经成为我国旅游业发展的顽疾游客不断提升的需求和旅游业尚不理想的服务质量之间的矛盾越来越突出旅游警察这一新型警种的成立为根治旅游乱象提出了新的方案 旅游警察制度的建立能够快速接受游客报警为群众提供咨询和救助提高执法的准确性和时效性.旅游警察是公安机关机构改革的创新之举旅游警察的创新性体现在两点:将工商管理部门的旅游市场管理职能与公安机关享有执法权的优势相结合快速有效地打击犯罪旅游警察是以服务为主的警种是公安机关从“管理者”转变为“服务者”的缩影相比于传统的打击、管理职能旅游警察在实践中承担更多的是日常巡逻、解决求助和咨询等工作 我国旅游警察制度建设面临的主要困境自 年第一个旅游警察机关成立以来旅游警察在我国迅速发展 利用 得到的含有“旅游警察”关键词的百度资讯结果如图 所示对“旅游警察”关键词出现的频次进行了逐年统计 结果表明旅游警察自 年以来得到迅速发展尤其是在 年、年达到顶峰 年至今虽有所下降但仍保持较高水平虽然近年来旅游警察得到了迅速发展但我国对旅游警察制度的建设仍处于起步阶段通过对国内部分旅游警察队伍建设情况进行汇总发现我国旅游警察制度存在很大缺陷如表 所示在理论上对旅游警察的概念不统一及定位不清晰在实践中各地区旅游业发展不协调、旅游警务发展不均衡此外旅游警察应急处突能力较图 近十年“旅游警察”关键词出现频次统计低也是制约旅游警务发展的重要因素.旅游警察的概念和定位不明国外对于旅游警察的研究较完善 等 认为旅游安全是警察应当承担的重要职责我国关于旅游警察的理论研究较少对旅游表 国内部分旅游警察队伍建设情况省份旅游警察机构名称成立时间队伍建设职责(特色)海南海南省公安厅旅游与环境资源警察总队.拟订并组织实施全省公安机关旅游警察队伍和业务建设发展规划指导全省公安机关侦破和查处涉旅的刑事、治安案件会同有关部门开展联合执法三亚市公安局旅游警察支队.副处级下设综合保障、侦察、业务指导、市场秩序管理四个大队现有警力 人维护旅游市场秩序打击涉旅违法犯罪案件指导景区内保工作海口市公安局旅游警察支队.副处级编制为 名内设 个正科级机构沿用“三亚模式”浙江杭州西湖风景名胜区分局旅游警察大队.与治安大队一套班子两块牌子增加四季勤务模式建设景区巡逻队全面履行户籍管理、治安管理、刑事打击等职能同时承担景区森林消防灭火等工作职能舟山海岛旅游警察.治安大队设立旅游警察大队县区设立旅游警察中队应用大数据技术构筑“人防 技防”的新型“旅游警务”防控圈湖州旅游警察支队.与治安支队一套班子两块牌子与湖州市市场监管局旅游分局、中级人民法院旅游审判协调中心同时成立宁波象山公安局旅游警察大队.共 名警力旅游旺季时从其他警种抽调宁波市首个旅游警察队伍北京北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队.首创环境食品药品旅游综合执法模式总队编制为 余人设立 个支队对应 项执法内容负责打击查处相对应的违法犯罪活动与其他部门开展联合执法提供执法保障江苏扬州市公安局旅游警察支队.与治安支队合署办公 年 月 正式实施旅游警察服务规范属江苏省首创常州公安成立旅游警察支队.与治安支队一套班子两块牌子重点景区增设旅游警察中队江苏省首个覆盖全市的旅游警察队伍云南丽江市公安局旅游警察支队.下设 个大队共 人 景区属地派出所设立旅游警察中队全国第二家旅游警察队伍沿用“三亚”模式注重人员的专业化培训和联合执法昆明市公安局成立旅游警察支队.沿用“三亚”模式大理白族自治州公安局旅游警察支队.副处级下设综合科、一、二大队 个内设科队全国第 家旅游警察队伍沿用“三亚”模式与丽江类似武汉理工大学学报(信息与管理工程版)年 月续表 省份旅游警察机构名称成立时间队伍建设职责(特色)山西山西壶关太行山大峡谷旅游警察大队.下设 个中队分别负责不同区域 山西省首支旅游警察队伍忻州市五台山风景名胜区分局旅游警察大队.副科级有在编正式民警 人辅警 人平遥县公安局古城旅游警察大队.规模较大共有近 人的专门旅游执法警察人员注重街面巡逻和古城旅游秩序维护注重多部门联动陕西西安市公安局旅游警察支队.处级建制下设政秘科和指导科分局增设旅游警察大队与行政审批处、环境与食品药品犯罪侦查支队同时成立注重联合执法西安市公安局临潼分局旅游警察大队.队伍编制 人由其他警种抽调而来陕西首支旅游警察队伍宁陕县公安局旅游警察大队.设立旅游警务办公室在所辖派出所设立旅游警察中队与应急救援大队的同时成立注重景区内专业救援培训辽宁兴城市公安局旅游警察队伍.学习“秦皇岛模式”由不同警种组成注重街面巡逻河北秦皇岛公安局旅游警察支队.由市公安局、市旅游警察支队、旅游监察支队、文化市场行政执法大队组建而成北方第一支旅游警察队伍其他警种抽调而来注重执法的全面性湖南张家界公安局旅游警察支队.各县局成立旅游警察大队各景区成立旅游警察中队湖南省首支旅游警察队伍内蒙古内蒙古自治区阿尔山森林公安局旅游警察大队.共 名警力民警辅警各 人由森林公安局组建而来专门维护大兴安岭国有林区的旅游秩序警察的概念不统一 文献提到旅游警务是为促进旅游业健康、有序发展维护旅游区域良好的治安秩序由公安机关主导依法施行的一系列面向游客安全需求的专业化行为 霰超则认为旅游警察概念是在相关国家执法部门旅游管理实践活动中形成的既不是法律概念也不是学术概念 此外各省对旅游警察的发展定位不明 有的将旅游警察定位为全能型警察队伍也就是广义的旅游警察 其机构设置完备警种齐全功能完备警力较多管辖地域明确如杭州市公安局西湖风景名胜区分局 与此类旅游警察相对应的是狭义旅游警察这类旅游警察的定位是专业性和针对性以维护正常的旅游秩序打击涉旅犯罪提供涉旅方面的服务为主责如三亚市公安局旅游警察支队.旅游警务发展不均衡.覆盖范围不够均衡主要表现在:在全国范围内存在较为明显的地域差异最先开始探索旅游警察制度的是海南紧随其后的是云南、浙江等旅游大省尤其是云南致力打造覆盖全省的旅游警察 虽然陕西、辽宁、河北等省份的旅游警察机关成立时间也较早但在整体规模上与云南、浙江等省份相差很大部分西部省份如西藏、青海等还未成立旅游警察机关 在同一省内覆盖范围也不尽相同对于同一省份旅游警务的发展参差不齐如在山西省内旅游警察最先设立于壶口、平遥、五台山三地而云冈石窟、恒山等著名旅游景区却还未成立旅游警察机关.各地改革的力度和水平参差不齐按照改革的力度看目前成立的旅游警察机关可分为 种类型:改革彻底型即创立全新的工作模式在市局设立支队、县局设立大队、景区设立中队专门负责打击涉旅违法犯罪案件如三亚市公安局旅游警察支队、丽江市公安局旅游警察支队 折中型将治安大队与旅游警察大队合署办公在此基础上又增设涉旅工作如成立景区巡逻队、景区警务室等如杭州市公安局西湖风景名胜区分局、湖州市旅游警察支队等 传统保守型此类旅游警察机关只是将景区的治安大队与旅游警察大队合并办公仍沿用旧有的工作模式如忻州市五台山风景名胜区分局这种旅游警察队伍往往沿用传统景区派出所的职能并未达到当初设立旅游警察队伍的初衷.各地旅游警察机关的规模大小不尽相同各地旅游警察机关的队伍规模存在很大差距主要表现在机构建制和人数配备方面 在机构建制方面目前形成了省厅下设旅游警察总队第 卷 第 期王寰宇等:基于旅游警察制度的旅游市场乱象治理路径研究市局下设旅游警察支队县局下设旅游警察大队的三级结构 只有海南、云南、浙江、北京等个别省市成立旅游警察总队各省仅在旅游业较为发达的市、县成立旅游警察支队和大队 在人员配备方面尚缺乏旅游警察统一建设的指导规范旅游警察队伍人数几人、几十人、几百人不等.旅游警察的应急处突能力不足不同的景区风险隐患差异很大再加上缺乏统一的人员培训机制导致旅游警察应急处突能力不足欠缺处理复杂警情的能力 年 月 日下午一名 岁的女孩在安庆市望江县王祥卧冰池碑附近的河道里投河自尽 现场群众拍摄的视频显示女孩最初站在距离河岸不远的浅水区两名身着警察制服的人员对其进行劝导 但由于现场处置民警心理疏导能力不足劝导并未奏效没过多久女生突然跃入深水区 此时 名警员手牵手试探着到河道营救未能成功救起女孩 等到专业营救人员到达时已经错过了最佳救援时间女孩已经消失在水面 案例反映出民警对于此类警情的应急处突能力不足民警自身没有救助落水者的能力没有配备专业的水上救援装备 旅游警察发展受阻的主要原因旅游警察作为根治旅游乱象、提升游客旅游体验的新型警种目前发挥的效果与预期存在着很大差距 机构设置不统一、人才培养不规范、改革不彻底是制约旅游警务发展的三大因素.缺乏统一的机构设置标准和执法规范目前我国的旅游警察的建设仍属于自下而上的探索阶段不同地区、省市旅游警察队伍的建设状况具有很大差异如山西是在旅游业发达的县区如壶关、五台山等地设立县级旅游警察大队全省并无指导旅游警察建设的统一机关 而云南组建涵盖全省范围的专业化涉旅执法队伍 三亚、西湖等旅游业极为发达的地方与规模小、游客少的景区的旅游警务设置差距也很大 将旅游警察机关推广到各个景区建立起全国范围内旅游警察的机构设置标准是解决问题的关键措施此外在涉及到多部门联合执法的情况下尚未形成完备的规范指导旅游警察进行具体的执法活动使得旅游警察在处置复杂案件时对自身职责不够明确.人才梯队建设难以满足实务中的需求我国大部分旅游警察队伍都是临时组建起来的许多旅游警察都是从其他警种中抽调而来加之缺乏专门的培训民警往往缺乏相关的业务能力这成为阻碍旅游警察进一步发展的重要原因 例如西湖景区轻生自杀类事件频发但辖区内民警缺乏相应的应急处突能力包括水上救援能力、心理疏导能力等结果无法妥善处理该类突发事件甚至会导致情况恶化.囿于传统的工作模式改革不够彻底旅游警察作为一种新型警种应当侧重于以其较强的涉旅专业能力服务游客与其他部门联合执法、整顿旅游市场秩序以促进我国旅游业的健康快速发展 目前我国的旅游警察队伍的专业化程度较低欠缺处置复杂涉旅警情的能力远远未能达到当初设立旅游警察队伍的预期 国外的旅游警察制度国外旅游警察制度的发展已经比较成熟约旦政府于 年组建了世界上第一支旅游警察队伍专门负责维护景区秩序和游客安全 年泰国成立旅游警察队伍其规模取决于当地景点和游客的情况 同时尤其注重旅游警察的专业技能培训 年希腊政府批准成立旅游警察部门不同于其他国家的地方在于游客权益得到保障且警察的外语水平较高 年俄罗斯成立了旅游警察队伍高度重视人员招录旅游警察的外语、专业技能等素质和水平得到保障各大景区治安状况明显改善 游客满意度大大提升 除此之外韩国、尼泊尔、马来西亚、美国、乌克兰等国家也纷纷成立了旅游警察 国外的旅游警察队伍要求更高的外语水平且招录和选拔机制更为严苛从而保证了旅游警察队伍的专业素质 因此我国应当借鉴国外旅游警察的先进经验促进我国旅游业与世界接轨 结论在推进社会治安综合治理理念和全域旅游发展的背景下旅游警察能否发挥其应有的作用对于解决我国旅游业长期形成的顽疾至关重要因此我国旅游警察制度还需进一步完善()制定合理的机构设置标准和执法规范立法缺位和规范不全面时刻影响着我国旅游警察制度的正常实施 应当明确旅游警察在执法中的职权和职责在实际运作中真正实现有法可依()建立完善的旅游警察招录、选拔和培训机制 队伍素质和专业化程度是衡量一个地区旅武汉理工大学学报(信息与管理工程版)年 月游警察建设水平的关键标准 因地制宜各景区的旅游警察队伍应针对景区的实际情况对申请者制定合理的选拔要求 同时在警务人员培训方面应当结合自己所管辖景区的不同特点培养相应的执法能力、救援能力和舆情处置能力()强化国内外旅游警察制度经验交流探索适合我国国情的旅游警察发展道路 各地公安机关在增设旅游警察队伍的同时应当加强与国内外发展较为成熟的旅游警察机关的定期交流学习新型工作模式在传统的景区治安工作基础上加以改进()创新科技警务发展运用科技提升景区防范化解风险的能力 仅依靠人海战术难以实现有效的风险防范和控制将虚拟现实、人工智能等技术应用到景区的建设和执法中既便捷游客参观又能提高案件的处置和侦破效率当下应尤其重视完善旅游警察制度的法律授权和保障提升旅游警察人员的队伍素质 在此前提下旅游警察制度才能发挥出其应有的效用解决我国旅游业长期以来面临的顽疾参考文献:张陶然宫志刚.制度分析框架下的旅游警务建设困境与发展路径.理论月刊():.刘敏曾晓东.国内旅游警察研究综述及展望:基于警察本质和职能的探讨.云南警官学院学报():.周秦汉李昊霖孙梓翔.基于游客感知的我国旅游警察制度建设研究.武汉公安干部学院学报():.刘敏董国才.旅游警察与旅游网络舆情处置.云南警官学院学报():.唐淑臣.比较研究视野下我国旅游警察制度的本土实践.黑龙江生态工程职业学院学报():.:.():.():.霰超.略论中国旅游警察队伍建设.湖北警官学院学报():.詹聪.关于自由贸易港视域下海南旅游警察发展的思考.法制与社会():.刘敏曾晓东.国内旅游警察研究综述及展望:基于警察本质和职能的探讨.云南警官学院学报():.马宝成.新时代新征程防范化解重大风险的系统工程.中国应急管理科学():.郝婧羽.中国旅游警察制度研究.辽宁警察学院学报():.黄天饶.我国旅游警察执法模式初探.北京警察学院学报():.陆红.协同理论下突发公共安全事件网络舆情演化与应对策略研究.贵阳:贵州民族大学.郭晨王汉熙陈志鹏.基于虚拟现实的乡村旅游发展模式创新研究.武汉理工大学学报(信息与管理工程版)():.李帅.我国旅游警察制度研究.桂林:广西师范大学.:.:.第 卷 第 期王寰宇等:基于旅游警察制度的旅游市场乱象治理路径研究