基于博弈点观念的我国城市控烟立法现状探析.pdf

现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.2023作者简介:付海婧,女,汉族,硕士,西安市烟草专卖局(公司)办公室副科级干部,经济师、政工师,主要研究方向:烟草经济、控烟法律。基于博弈点观念的我国城市控烟立法现状探析付海婧(西安市烟草专卖局,陕西 西安 710061)摘 要:本文在对我国当前控烟立法进行分析的基础上,分析控烟立法的博弈影响因素,认为吸烟室(区)条款是城市控烟法规的主要立法博弈点,基于博弈点观念,讨论了控烟立法与城市情况的关系及城市控烟立法趋势,认为控烟立法需要建立在理论研究及实践基础上,在承认吸烟者权益、不损害公共利益、顺应国际形势发展变化需要的基础上审慎开展。关键词:控烟履约;立法;博弈点中图分类号:D9 文献标识码:A doi:10.19311/ki.1672-3198.2023.18.072 2005 年,我国与世界卫生组织签订烟草控制框架公约后,全面推进控烟履约。当前,我国以城市为主体颁布地方性法规,对公共场所控烟问题加以规定。1 我国控烟立法现状1.1 全国性法规当前,我国尚无全国性的控烟法律法规,控烟法条散见于未成年人保护法烟草专卖法广告法基本医疗卫生与健康促进法等法律中。2014 年,卫生计生委起草了公共场所控制吸烟条例(送审稿),并进入征求意见阶段。然而,截至 2023 年 3 月,公共场所控制吸烟条例仍未正式颁布。1.2 地方性法规目前我国控烟立法,主要以地区性立法为主。据统计,拥有地方立法权的 53 个城市中,截至 2021 年,48 个城市已对控制吸烟立法,占 90.6%。从法规名称上来看,法规名称有:禁止吸烟、控制吸烟、防止二手烟草烟雾危害等。1.3 地方政府规章除了地区立法之外,部分城市制定了防止二手烟草烟雾危害管理办法防止烟草烟雾危害办法等形式,对控烟工作提出了要求。这些地方规章的权威性小于地方法规,执行的难度更大。2 控烟立法的博弈影响因素2.1 国内组织的影响2.1.1 卫健委等组织的影响各级卫健委以及其下属的疾病预防控制中心等机构,坚决要求不断加强控烟立法工作。卫健委等的观点为以下方面:一是吸烟的危害已经被科学研究所证实。二是二手有害烟雾危害他人健康。三是公众场合吸烟易引起青少年模仿。四是履行烟草控制框架公约的要求。2.1.2 烟草行业的影响国家烟草专卖局、中国烟草总公司按照烟草专卖法,对全国烟草行业实行统一垂直管理。作为行业直接管理者,烟草行业是控烟履约的主要责任方之一,但是对于开展公共场所严格的控烟立法持保留态度。烟草行业的主要观点为有以下几点:一是烟草行业是国民经济的重要组成部分和国家财税的重要来源。2022 年烟草行业实现工商税利总额14413 亿元,并圆满完成了中央关于特定专营机构上缴近年结存利润任务,为稳定经济大盘作出了积极贡献。二是烟草消费为稳定社会就业做出了一定贡献。烟草全产业链为社会提供就业岗位 5279 万个,其中包括烟农 300 万人、卷烟零售 1786 万人。我国 70%以上的烟叶种植、60%以上的卷烟生产均安排到老少边穷地区,烟叶种植带动老少边穷地区脱贫致富。卷烟生产助力振兴民族工业。卷烟零售业门槛低、方式灵活,又未受到网络销售渠道冲击,为城乡残疾人、下岗工人等弱势群体提供了稳定就业的渠道。三是为了保障吸烟者的合法权益。如果强行推行全面禁烟,虽然保障了非吸烟人群的合法需求,但难以兼顾平衡包括吸烟者在内的不同群体的利益需求,增加公共场所发生矛盾纠纷的可能性,影响社会和谐。四是减少执法成本和管理成本。烟民吸烟习惯并非一日形成,也难以在短时间内戒断。全面禁止的立法模式势必影响法规的实施效果,地方性法规的权威性与严肃性无法保证。五是不符合我国发展中国家的国际地位。当前802现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.202329.5%的高收入国家、23.8%的中等收入国家和 44.5%的低收入国家未采取或仅在少数公共场所采取禁烟措施,包括美国、德国、意大利、丹麦、芬兰、韩国等。2.2 国外相关组织的影响世界卫生组织等对我国控烟立法工作高度关注,以寄送感谢信授予各类荣誉称号等方式影响控烟立法。如 2017 年深圳出台深圳经济特区控制吸烟条例后,世界卫生组织表示祝贺赞赏。对积极推进控烟立法进程中的个人,授予各类“控烟贡献奖”。3 城市控烟法规的主要立法博弈点当前,主要城市控烟法规情况参看全国主要城市控烟立法情况汇总表。表 1 全国主要城市控烟立法情况汇总表序号城市2021 年 GDP(亿元)常住人口(万人)人均 GDP(万元/人)规章或法规名立法时间条款数字数是否允许设置吸烟室个人在禁止吸烟场所(区域)吸烟,处以罚款情况不履行控制吸烟责任的场所管理者和经营者,处以罚款情况1银川22622887.85银川市公共场所控制吸烟条例2009 年 4月 2 日15 条1574允许50首次警告,逾期不改正的1000-50002哈尔滨53515879.11哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例2011 年 8月 12 日28 条3153允许,有一定过渡期200首次警告,逾期不改正的2000-10000,情节严重的10000-300003天津15695137311.43天津市控制吸烟条例2012 年 3月 28 日27 条3584允许50-200首次 警 告,逾 期 不 改 正的 50004青岛14136102613.77青岛市控制吸烟条例2013 年 8月 1 日16 条2484允许200首次警告,逾期不改正的1000-10000,情节严重的10000-300005南宁51208835.79南宁市控制吸烟规定2014 年 2月 8 日27 条3112允许50-200首次警告,逾期不改正的1000-50006北京40269211819.01北京市控制吸烟条例2014 年 11月 28 日30 条3242不允许50-2005000-100007福州1132484213.44福州市公共场所控制吸烟条例2015 年 5月 28 日21 条2568允许20-500首次警告,逾期不改正的5000-100008广州28231188115.00广州市控制吸烟条例2015 年 12月 3 日31 条4271允许50首次警告,逾期不改正的3000-50009上海43214248917.36上海市公共场所控制吸烟条例2016 年 11月 11 日23 条2358不允许50-2002000-10000,情节严重的10000-3000010兰州32314387.37兰州市公共场所控制吸烟条例2018 年 1月 9 日5 章29 条3383允许,有一定过渡期50-2002000-1000011杭州18109122014.84杭州市公共场所控制吸烟条例2018 年 9月 30 日35 条3819允许,有一定过渡期50-200首次 2000-5000,逾期不改正的 5000-1000012西安1068813168.12西安市控制吸烟管理办法2018 年 11月 1 日31 条3489允许10500-100013深圳30664176817.34深圳经济特区控制吸烟条例2019 年 6月 26 日7 章44 条5202不允许50-500首次警告,24 月内 5000-3000014武汉17716136412.98武汉市控制吸烟条例2019 年 9月 26 日7 章36 条3673不允许50-500首次 2000-5000,逾期不改正的 5000-1000015郑州1269112749.96郑州市公共场所禁止吸烟条例2020 年 6月 3 日17 条1619不允许50-200首次警告,逾期不改正的1000-3000016重庆2789432128.68重庆市公共场所控制吸烟条例2020 年 9月 29 日25 条3927允许50-2005000-2000017大连782574510.50大连市公共场所控制吸烟条例2021 年 3月 31 日7 章28 条3110允许1005000 元以下 从主要内容方面看,内容比较相似,如规定控制吸烟场所、控制吸烟措施、宣传教育、监督管理、法律责任、执法处罚程序、倡导性条款和执法配套措施。当前,控烟法规的主要博弈点体现在以下方面。3.1 罚款金额分罚款对象来看,对个人吸烟者处以的罚款金额较低,金额在 20-500 元之间,其中深圳、宁波、武汉都为50-500 元,罚款顶格较高。对履行控烟责任不力的公902现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.2023共场所的管理经营者罚款金额较高,金额在 1000-30000 元,其中深圳、福州、青岛、郑州等城市有“首次警告”的条款。3.2 吸烟室(区)条款即在禁止吸烟的地区是否设立吸烟室(区)。根据这一点可以将立法分为以下三类:(1)全面无烟。即法律条文中没有任何关于设置吸烟室(区)的条款。(2)全面无烟(有缓冲期)。哈尔滨、兰州、西宁等城市规定了过渡缓冲期条款,对于吸烟需求较大的旅馆、餐饮的室内场所可以在一定期限内划定吸烟的楼层、包房,期满后全面禁止吸烟,也有对于酒吧等娱乐场所的限制,期满后全面禁烟。(3)部分无烟。即公共场所没有实现全面无烟,允许设立吸烟区或者吸烟室。如重庆、大连市对餐饮服务、住宿休息服务和公众娱乐三类公共场所实施差异化管理,允许设置吸烟室。从博弈点而言,罚款金额各个法条区别不大,且在实施过程中,吸烟罚款在执行中存在监管难、执行难等问题,各个城市往往在开出第一张“天价罚单”后缺乏持续性监管执行。从立法角度来看,最重要的博弈点,仍然是吸烟室(区)条款。4 控烟立法与城市情况的关系针对已出台控烟法条分析,控烟力度和城市社会经济情况有很大关联,影响控烟立法的因素主要有以下方面。4.1 地方经济情况目前对室内吸烟室采取“一刀切”的 5 个城市有北京、上海、深圳、武汉、郑州。其中上海、北京、深圳是一线城市,武汉和郑州是 GDP、人口规模居前列的超大型城市;而 GDP 较低的城市普遍采取部分无烟或者设置缓冲期,显示了兼顾经济发展与社会效益的导向。4.2 烟草经济占地方经济比重部分省市的烟草经济占宏观经济的比例较高,对地方经济有较大支撑作用,比如云南、湖南。这些地区一般不倾向于出台控烟法规,即使出台,条款规定也比较宽松。4.3 城市文明水平中西部地区城市烟民比较高,因此控烟立法过程中,烟民、卷烟零售户的反对意见较大。因此西部的银川、南宁、西安等城市,控烟立法条款都相对宽松。5 立法博弈点视野下城市控烟立法趋势2006 年公约生效以来,全国地方性控烟立法根据总体形势,可以分为三个阶段。5.1 审慎立法阶段(2006-2014 年)这一时期,开展控烟立法的有银川、哈尔滨、天津、鞍山、贺州、克拉玛依、云浮、青岛、清远、唐山、长春、南宁、西宁等城市。立法城市以二线及以下城市为主,其中直辖市、省会城市、计划单列城市合计只占一半。控烟条款相对宽松,全部明文允许设置吸烟室(区),允许设置的比例达到了 100%,且鞍山、贺州、云浮、清远、南宁都允许在禁止吸烟场所设置吸烟室,其他城市则允许在控制吸烟场所设置吸烟室。5.2 严格激进阶段(2014-2020 年)以 2014 年 11 月 28 日北京市控制吸烟条例的出台为标志,全国地方性控烟立法进入了严格激进阶段。这一时期开展控烟立法的城市有北京、福州、广州、上海、兰州、上饶、乌海、杭州、西安、深圳、武汉、郑州等城市。立法城市以一线城市、新一线城市为主。控烟要求严苛激进,其中 5 个城市不允许设置吸烟室,2 个城市允许设置但有一定的过渡期。5.3 审慎立法阶段(2020 年至今)重庆和大连分别在开诚布公、充分调研的基础上出台了地方控烟条例,允许室内公共场所设置吸烟室。银川、西安在客观考量后期实施情况的前提下,暂缓了对银川市公共场所控制吸烟条例西安市控制吸烟条例修订的进程。6 结语当前,我国公共场所控制吸烟的立法进程处于缓慢推进状态。全面控烟、审慎立法等各派观点争讼不休,各利益主体之间的需求难以平衡,地方立法也在经济利益、环境利益、公众利益之中不断博弈。控烟立法需要建立在理论研究及实践基础上,在承认吸烟者权益、不损害公共利益、顺应国际形势发展变化的需要的基础上审慎开展,才能更好地保障个人健康、国民权益、社会和谐。参考文献1 邱德超,宋福建,冯振宁,等.陈婷我国地方控烟政策:基于政策文本的内容分析J.现代预防医学,2021,(48):4681-684.2 郑频频.控烟研究应紧密对接控烟政策与实践J.上海预防医学,2020,32(2):98-101.3 常树丽.公共场所控烟政策分析J.中国保健营养,2018,(27):338.4 李超.中国控烟法实施困境探讨J.医学与社会,2015,28(9):30-33.5 郝立军.我国控烟立法研究D.保定:河北地质大学,2018.012