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【基层计生干部的困惑与心声调查】基层计生述职报告
面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化，城乡二元的生育政策越来越陷入困窘，计划生育工作越发步履艰难、陷入被动。现行的生育政策给群众家庭和基层计划生育干部的工作都带来明显的负面影响。
近年来，中国的人口老龄化、低生育水平等问题，从学术领域走向社会，引发世人关注；有关我国生育政策调整的讨论也发自多方，呼声很高。值得注意的是，在这些讨论和争论中鲜见来自基层第一线计生干部的声音。然而，无论怎样判断人口形势、怎样决断生育政策、怎样要求计划生育工作，最终都要依靠处于第一线的基层计划生育干部去贯彻执行、操作实施。正是为了更深入地了解他们对这些问题的真实想法和工作实际，我们开展了基层计划生育工作的调查研究。①
面向基层计划生育干部的专题性调查研究
这次在基层计生干部中的调研于2009年7月在XX省、XX省、XX省和XX省的县、乡基层展开。调查结果反映了中国计划生育工作的基层现状。调查中显示出的众多问题，不仅是三省一市工作中遇到的个性问题，更多的是我国计划生育管理在社会经济新形势下的共性问题。
该调查包括问卷调查和实地访谈两部分。问卷调查的对象为县（市、区）、乡镇（街道）两级人口和计划生育工作的领导与干部，以及政府中的部分县（市、区）人口计生工作的分管领导，共回收调查问卷2028份。其中来自县（市区）的调查问卷1001份，占49.4%，来自乡镇（街道）的问卷1027份，占50.6%。参与问卷调查的基层干部年龄在30～50岁之间的占79%，其中86%的人为大专以上文化水平，76.5%的人在人口计生部门累计工作超过5年。实地访谈中，共召开座谈会53次，参加座谈会人员493人。其中县（市、区）人口和计划生育局工作人员254人、乡镇（街道）计划生育专职干部173人、各县（市、区）政府职能部门人员57人、计生老干部9人；男性275人，女性218人；平均年龄为43.23岁。在实地调查中，课题组还利用座谈会发放了一份小问卷，集中了座谈会提纲中的10个主要问题，在每次座谈会结束前当堂发放，现场回收。从这份小问卷的统计结果可以大体得到调查对象对座谈会一些重要议题的基本认识与看法的归类数据。
江浙沪粤三省一市都是我国改革开放后先行发展、经济较发达的区域，其计划生育工作也都处于全国的领先与先进地位。从实地访谈和问卷调查中我们可以看到，当前人口和计划生育工作正面临着一个市场经济背景下的转型社会，新情况、新问题带来工作中的新局面、新挑战，虽然其中有部分是区域性的个性问题，但绝大部分还是全国人口计划生育工作在新形势下面临的共性问题，值得关注。
现行计划生育管理落后于改革开放后的社会经济发展
城乡分体的传统管理模式，已无法应对日新月异的社会变化。面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化，城乡二元的生育政策越来越陷入困窘，计划生育工作中越发步履艰难、陷入被动。
经济发展带来社会的全面变化。其中，最主要的变化就是人们的“户籍地、居住地、从事职业”相分离。浙江等地的调查反映，人口的迁移流动与城市化进程，有时使目前的城镇居民与农村居民的身份“已经很难区分与认定”，许多人的农与非农的身份实际上是模糊的。许多农村人口已经不在农村居住，农村的劳动力已不再全部是农业职业者，他们中有的或者经商或者办企业，或者做小生意或者给人打工，从事着各行各业、各种各样的非农职业，与此同时，也有不少人虽然因为各种原因，户口已经迁入城市，但是又回到了农村，居住在农村，干着农活。有很多原因使得现在的计划生育工作者在落实各项政策时，很难确定谁在农村，谁是非农人口，出现了“户在人不在、人在户不在、人不在户也不在”等多种现象（浙江），甚至“一般的镇里都已经没有农村户口”（上海）。社会经济的发展带来人口经济活动的变化，进而形成与传统经济背景下完全不同的人口现象。因此，在计划生育工作的实施中，长期以来的“城乡二元的生育政策已经失去操作和实施的基础”（广东）。
人口进入低生育水平，人口问题出现新关注点。调查发现，三省一市的人口都已经进入低生育水平，甚至进入了人口负增长。江苏某地干部反映，当地“每年出生5000人左右，死亡都在7000人以上，近七八年都是这个情况XX省的户籍人口从1993年开始就进入了人口负增长，即便是在XX省农业人口最多的松江县，当地的干部反映，“实行计划生育40年，1995年开始负增长，目前保持零增长。”在城市，双方独生子女家庭的生育率很低，许多符合条件的双独夫妇没有生育第二胎。在农村，尤其是一些经济比较发达的农村，不少可以生育第二个孩子的家庭放弃二胎生育指标。基层干部反映，近几年违法生育的主要现象有：一是早婚生育现象增多，做一孩的计生工作群众不认可。二是二胎违反政策生育，目前有一部分40岁左右的夫妇生育二孩意愿比较强烈，他们的生育年龄很快就会过去，急于实现生二孩的生育意愿。三是富人超生。四是现在婚姻复杂，再婚家庭因各种原因想再生育。五是部分流动人口超生。但是，无论哪种情况，三胎及以上的违法生育已是极少数，城市几乎没有，农村也是极少数。在广东的农村，还可以看到不少比较强劲的生男孩的意愿，但基层计生干部反映，XX省的部分群众只是想要男孩，生育多胎的意愿已经极其淡薄。
调查还发现，除了人们经常提到的人口老龄化、出生人口性别比偏高、人口城市化、人口环境可持续发展等问题以外，近年来的人口低生育率变动已经影响到人口的教育、就业、劳动力供给、婚配、健康、社会保障等方面的一系列社会经济问题。江苏的计生工作者反映，“农村的孩子在减少，村里已没有小学，大部分的镇已经没有中学”。浙江的计生工作者反映，随着大量的流动人口的涌入，不少地方出现“外来人口超过本地人口”的局面。广东的计生工作者反映，当地人口增长快“是由于年轻劳动力的大量涌入”所致。不可否认的是，这些新的人口问题的出现是与中国生育率的快速下降直接相关的，是生育率快速下降后的人口学后果和社会学经济学后果。
经济社会发展带来生育观念变化，群众的生育意愿已经下降。在座谈会上，基层计生专职干部反映，年轻人生育观念发生变化，尤其是80后，其生育意愿有明显的变化。在对浙江的调查中我们了解到，“80后的二孩生育意愿比70后要低，90后的二孩生育意愿比80后更低”。父母生育观念对他们的影响在减弱。90后的孩子让他们生育第二个孩子很难。江苏某地反映，“群众本来生育意愿就不高，符合政策生育二孩的有四分之三不生”。广东的情况是，“现在群众生育观念变了，生二个就够了。”上海的调查中则有人反映，“影响上海人口规模的已不是人口出生而是人口迁入”。调查发现，现在申批二胎对象中35岁以下的夫妇大多数是因为听父母要求而再生育的，自己要再生育的很少。
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