对新农保制度的宏观审视.doc

对新农保制度的宏观审视 （ 2011-09-07 ） 稿件来源： 法制日报法学院 我国已步入人口老龄化社会,农村老年人的养老问题已成为制约农村发展的重要原因之一。新农保制度的确立,对确保农村居民基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大。然而仍存在一些问题,影响了农民的参保积极性及保障水平 吴俣丹我国已步入人口老龄化社会,农村老年人的养老问题已成为制约农村发展的重要原因之一。为解决农村养老问题,国务院于2009年9月发布了国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见(以下简称指导意见)决定在全国10%的县(市、区)开展新农保试点,并明确新农保制度“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,确定了新农保制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。该制度对确保农村居民基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大。然而在政策具体落实中,仍存在一些问题,影响了农民的参保积极性及保障水平。作者通过对沿海某城市(以下简称A市)以及其他地方的调研,分析新农保政策在试点地区的实施情况、困境以及对策建议。新农保实施困境的成因分析为探究新农保的实施情况,笔者对A市进行实地调研。采用简单随机抽样法,在所抽取的农村地区发放300份问卷,回收239份。从调研数据的统计中得出A市新农保的实施存在如下困境:参保率不高；对养老保险的了解程度低；农民对政府保障的预期过高；对养老金资金管理的信任程度低。笔者对新型农村养老保险制度实施困境的成因作出如下分析:一是参保意愿不高容易导致逆向选择。依据中央文件指导意见的精神,新农保属自愿性养老保险,旨在鼓励农民自愿参保。在自愿性保险中,参保人员往往更倾向于选取对自身有利而不是对政策制定者有利的方式,即选择较低的缴费档次、较高的补贴标准、较短的投保年限。二是资金的保值增值困难。目前我国的利率并不高,而养老基金只能用于购买国债及银行储蓄,再加上我国养老基金是以县为单位进行统一管理,基层政府的管理能力往往受到人才、信息、投资能力等方面的限制,导致养老基金在保值和增值上的困难重重。养老金的保值增值问题成为了一直困扰养老保险的症结所在,保障水平无从保证,影响了农民的参保意愿。三是养老资金监管方面的不足。新农保养老金的监管在具体落实中仍存在一些漏洞和不足,主要体现在办理流程过于复杂。再者,加上制度的软约束,导致资金管理的不当和监督的缺位,地方政府或部门挤占、挪用和挥霍基金的情况时有发生,对养老金的安全造成严重影响。这也是农民对资金监管缺乏信任的症结所在。四是城乡的差距及缺乏配套措施。虽然新农保的实施,预示着城乡二元结构松动的趋势,但是在具体运作上其保障水平与城镇居民养老保险差距仍很大。新农保仍然孤立于城市居民养老保险而存在,在补贴、待遇上远远落后于城镇养老保险,这在一定程度上加剧了城乡二元的格局,危害社会的公平公正,造成农民心理失衡,威胁到社会的和谐稳定。完善新农保制度的有效路径一是取消捆绑政策,回归自愿性,避免走形式化的广覆盖。在全国试点农村中,大部分都按照中央文件精神,实施捆绑政策。笔者建议新农保在全国范围内均回归自愿性,取消政策上的捆绑,对政策实施时已满60岁的老人无偿提供基础养老金的分发,并以鼓励的方式让其子女投保替代半强制性的政策捆绑。这样能更好地体现政策的惠民,体现国家、社会对老龄人口的关爱和帮助。二是实现资金筹集渠道的多元化。新农保要得以持续发展,实现“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的目标,不能采取政府完全包办的方式。我国的新农保基金筹集中由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成,个人缴费和政府补贴从已有的政策中已得到体现,而集体补助却一直处于缺位的状况。所以,政府应该划清责任界限,寻找除了政府财政补贴外的多元筹资渠道,尽快加强集体补助的政策力度,如引入市场机制,发行农村福利彩票,发动社会力量、民间资本加入到养老保险的资金筹集中。三是加快促进城镇和农村养老保险一体化。目前,我国地区之间的发展不平衡,受地区经济和财政状况的影响,实现城镇和乡村的养老保险政策的完全统一尚有困难。但是城乡统一始终应当是新农保政策的最终目标,这不仅有利于公平正义,更好惠及广大农民,而且能够降低制度运营的成本,因此,应该加快实现城乡养老保险政策的统一。四是实现基金管理的多样化。在基金的管理方面,除了由政府进行运营和监管外,还可将具体基金运作管理的事务交给市场组织。例如,山东省莱芜市政府委托了保险公司负责全市农村居民基本养老保险基金的收取、管理、保值、增值和养老金发放等工作,实行了市场运作的模式值得一些地区借鉴。同时应逐步放松投资管制,开辟更多的投资渠道,促进养老金的保值增值,这对于政策的可持续性具有重要意义。