英美应急管理机制建设管窥.doc

英美应急管理机制建设管窥

如何有效、及时、和平地处理各种类型的危机事件是今后一定时期内世界各国政府必须高度重视的重大挑战，是各级政府不可推卸的职责。英、美国家在应急管理体制、应急预案制定与执行、应急管理机制与程序、应急管理宣传与培训、中央及地方政府在应急处理中的协调机制运作方式等方面，都为有效危机治理，克服可能存在的政府失灵提供了宝贵的经验。本课题重点围绕英、美国家在城市公共安全管理中危机管理机制的建设，结合英国危机管理的亲身学习经历，提出提高我市应急管理水平和处置突发事件能力的几点建议。
一、英美应急管理现状
英国把突发事件定义为三类：一是对人民生命财产造成严重影响的事件，如火灾、飞机失事、非地质性的房屋倒塌；二是对环境造成严重影响的事件，如水灾、雪灾、森林大火、禽流感、水土空气的污染等；三是对英国国家安全造成严重影响的战争和恐怖袭击。
美国"9.11"事件之前，在处置突发事件上，英国各部门基本上都是各自为政，相互没有沟通，其应急管理体系存在缺陷。"9.11"事件以后，特别是2005年伦敦七七地铁爆炸事件以后，英国以解决指挥、控制、通讯三个方面的问题为突破口，以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了各方面的应急资源，增强了应对重大突发公共事件的能力。2007年6月，布朗开始着手对英国的安全政策进行调整，其中重点就是强化英国安全应急措施。布朗首先从组织上理顺反恐机制，解散现有的多个负责处理恐怖事件和安全事务的内阁委员会，组建一个"国家安全委员会"，由他亲自领导，全面负责国家安全和相关国际事务，定期公布国家安全策略和潜在威胁信息。
美国的应急管理体制由三个层次组成，即：联邦政府层、州政府层和地方政府层。美国在1979年3月发生了举世震惊的三里岛核泄漏事件后，就针对频繁发生的自然灾害和各种突发公共事件，成立了由总统直接领导的专门管理灾难的机构——联邦紧急事务管理署（简称FEMA）。"9.11"事件后，为加强国内的反恐，并处置突发事件，FEMA与其他22个联邦政府机构合并，组建了国土安全部，工作人员达17万人。国土安全部为美国联邦政府的应急管理专门机构，负责反恐、防洪、飓风、地震、防火、污染、爆炸、暴动、交通事故等18项自然灾害、恐怖袭击和事故的应急管理，直接向总统负责。
国土安全部建立后，虽然FEMA隶属于国土安全部，但它仍作为一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，一方面负责联邦政府对重大灾难的预防、监控、响应、救援和恢复重建工作，减少各种灾害造成的生命和财产损失；另一方面根据灾情制定具体的战略规划和与之相配套实施细则，以便各应急管理部门按照决策指令协同行动。联邦政府将全国划分十个应急管理分区，建立紧急事态援助中心和FEMA训练中心，年资金预算拨付达30亿美元。
二、应急管理机制建设管窥
（一）完善应急管理法律和应急计划，为应对突发事件提供有效的法律保障
英国在2004年1月就出台了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演练，做好应急准备。法案明确规定地方和中央政府对紧急状态进行评估、制订应急预案、组织应急处置和恢复重建的职责。随后，又陆续出台《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制订了不同紧急情况下的应对措施，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。
美国政府高度重视应急预案的制订工作，联邦、州及地方政府都制订了比较完备的应急预案，描述了应急管理体系如何监控、警告、启动、组织和使用各种资源应对突发事件，减缓、恢复突发事件造成的损失。美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权并按《联邦响应计划》部署，开展灾害及突发事件应急管琏工作的。《联邦响应计划》由参加计划的27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署。各部门职责和任务在应急计划中得到明确界定。国土安全部负责协调联邦应急准备、计划、管理和灾害援助，并制定援助政策，各有关部门按各自职责分工采取协调行动，有效应对。应该说这是一个求真务实，具有可操作性的应急预案。
（二）完善应急处置机制，实现突发事件应急处置的统一高效
英国建立"金、银、铜"应急处置机制，它既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。"黄金层"主要解决"做什么"的问题，由应急处置相关政府部门（必要时包括军方）的代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。"白银层"主要解决"如何做"的问题，由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。"青铜层"负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的一般警员、警长和督察及消防和救护人员组成，管理具体的应急事务，对应急资源进行分配和运用。该层级执行"白银层"下达的命令，决定正确的处置和救援方式，"在合适的时间、以合适的方式做合适的事情"。
美国的应急管理机制突出"未雨绸缪，防患未然"的理念，把应急管理划分为4个阶段，即：缓解、准备、响应、恢复。在缓解阶段，通过建设防洪、防震、排污等设施，开展灾害保险等措施，把灾害损失降到最低程度。缓解措施可以在紧急事件发生的事前、事中和事后实施。在准备阶段，通过制订预案、培训、演练、信息共享、预测、预报等措施，提高防灾能力。在恢复阶段，完成紧急响应后，灾区即展开恢复行动。联邦和州政府协助恢复和减缓灾难的机构讨论灾区的需求。灾区办公室的减缓人员考虑最佳减缓措施，最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。
（三）强化综合性应急管理培训和公众宣传
英国应急管理培训体系由三部分组成：一是依托CCS下属的英国紧急事务规划学院（EPC），主要培训如何协同应对突发公共事件；二是政府部门设立的专业培训学院，主要培训本系统内如何应对突发公共事件；三是私立培训机构。其中，EPC作为英国最权威、最有影响的应急管理培训机构，具有为全国制订应急管理培训标准的地位和作用。
美国联邦政府非常重视通过教育、培训及演练，提高公众的防范意识和应急反应能力。国土安全部下设应急培训中心（应急管理研究所），专门承担应急管理人员的培训。各州及地方应急管理机构一般设有教育与培训部门，建立应急训练中心，专门负责对民众开展应急管理教育与培训。各级应急管理机构用不同语言编写了通俗易懂的灾害、事故的应急指南和宣传品，免费发给公众并在媒体、网站上公布。各级应急训练中心不仅用于消防人员训练，而且向工厂、学校、市民开放。
（四）广泛动员社会力量参与应急管理
英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。二是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。三是鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。四是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，给事实而不是结论，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。
美国政府高度重视应急管理的基础性工作，建立了集应急、物资储备、救援队伍、基础设施、各类危险源分布等一体的庞大的应急管理基础数据库，为突发事件的应急处置提供了翔实、科学的数据和技术支撑。由美国政府国土安全部资助的网络安全和紧急应对研究项目利用地理信息系统这一平台，详细收集了美国各地的生物化学生产企业分布和危险生化物品储存情况的基本信息，并对各单位生产经营情况实行实时监控。一旦发生生化泄漏等突发事件，通过输入当地实时的气象等方面信息，立即可以模拟生成灾害的影响范围、危害程度以及人员撤离路径、救援方法等具体方案，为政府应急处置提供决策参谋和技术支撑，并实现了资源共享的效果
（五）重视多层次的应急救援队伍建设
英国警察在处置突发事件中起主导作用。警察在处置突发事件中，根据法律和法令，代表政府行使权力。在突发事件处置过程中，当地政府只是成员单位之一，与警察、消防等应急单位的关系是合作伙伴关系。应急办工作人员代表政府履行责职，主要有：支持应急服务部门，运用权限对社区居民进行照顾，减少因突发事件带来的负面影响，与非应急单位（如慈善机构等）进行协作，对事发地的技术工程（如水、电、气、灯光、交通）进行支持。在恢复重建期，当地政府才起主导作用，规划灾民接待中心，为无家可归者提供长期住所，对灾民物资提供交通便利等等。
美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，他们是应急事务处理调度中心实施灾害救援的主要力量。在重大突发公共事件发生时，专业救援力量不足，大众力量更是防灾减灾，实现自救，互救的不可缺少力量。美国民众对参与应急事务的热情很高，通过红十字会、教会组织、各类协会和社区的紧急救援组织等非政府组织、志愿者队伍参与救援工作。
三、对加强我市应急管理机制建设的几点思考
近几年来，随着政府职能转变，应急管理工作也逐渐成为政府社会管理和公共服务的重要内容。各级政府在预案体系建设、应急救援演练、普及应急管理知识、开展灾后评估等方面发挥了重要作用。但也存在一些突出的问题。主要有：一是区、县（市）应急管理机构还不够完善，编制基层预案掌握信息不全面，难以发挥为各级领导处置突发事件当好参谋的作用。二是与各个应急管理部门联系不够紧密，各类突发事件处置中参与不够，难以发挥综合协调职能。三是基础建设还比较薄弱，没有建立起可以供各级各部门共享的应急救援信息库，特别是对各类突发事故隐患点的情况掌握不够。
必须看到，我们的应急管理工作与发达国家相比还存在较大的差距，我们应虚心学习借鉴，不断提高应急管理水平和处置突发事件的能力。
（一）认真实施《突发事件应对法》，加快配套法规建设
完善的法律法规体系是做好应急管理工作的基本保障。应对突发事件，必然会涉及到人力、物力资源的征用、调拨、补偿；应急物资的紧急采购、供应；国家储备物资的动用等。目前，《突发事件应对法》已颁布实施，我们一方面要加强对这部法律的宣传教育和实施。另一方面，还要抓紧研究制定我市的实施办法和配套法规、规章，以进一步促进我市应急管理工作走上法制化、规范化轨道。
（二）加强资源整合，建立高效统一的政府应急平台
由于部门分割、自成体系等历史原因，我市已经形成或正在建设的应急指挥平台包括：防汛、森林防火、疾病控制、动物防疫、消防、交通安全、安全生产、人民防空、防震、反恐等多个系统，并有不断扩容的趋势。这些应急平台在应对处置突发事件中发挥了一定的作用。但在一定程度讲还存在着重复建设、浪费资源的现象，且难以实现信息共享、综合指挥。为此，整合现有资源，加快市本级和区、县（市）综合性应急平台的建设，是当前应急管理工作需要认真研究解决的一个重要课题。
（三）努力建立专群结合、快速有效的应急救援队伍
为了应对各种突发事件，需要像发达国家那样建立专群结合、快速有效的应急救援队伍。从我市的实际出发，应当按照"一专多能、一队多用、平战结合"的原则，以公安消防特勤队伍、武警部队、医疗救护队伍等为依托，组建由消防搜救人员、医疗急救人员、武警战士、救援技术专家和应急管理专家组成的突发灾害应急专业救援队，并配备搜寻、救生、救护、通信等特种装备，承担台风、地震、地质灾害、建（构）筑物破坏垮塌、交通事故、坠崖、矿山事故等灾害和安全事故发生时遇险人员的搜寻与救护，提高第一时间搜救遇险人员的能力。同时，还需要依托预备役部队、民兵、社区、企业、红十字会以及其他组织，建立形式多样的应急救援兼职队伍和志愿者队伍。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立政府支持、社会参与、统一调度的群众性应急救援服务机制。