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基层法院司法行政改革的现状及建议
基层法院司法行政改革的现状及建议
基层法院司法行政改革的现状及建议
自《“十一五”规划纲要》实施以来，各级法院针对司法审判领域的改革如火如荼，也取得了累累硕果。然而，司法行政领域特别是基层法院司法行政领域的改革，则表现出涉及不多、调研不细、讨论不深、改革方向不明的特点，以致目前基层法院在司法行政管理上存在一些问题，工作不够顺畅，司法行政的总体效能没有得到很好地发挥。在《“十二五”规划纲要》实施的开局之年，法院司法行政领域的改革终于被列入重要议事日程。作为基层法院司法行政工作人员，笔者拟从本院的实际情况出发就司法行政体制改革问题谈谈自己粗浅的看法。
一、司法行政改革的现状
(一)、地位被弱化。司法行政工作是法院整体工作中非常重要的一项内容，它担负着上传下达，对外交往和后勤服务等繁重的工作职责，是协调机关各部门，连接领导和基层的桥梁和纽带。肩负着为审判工作提供物质保障和后勤服务的任务，发挥着综合处理、协调平衡的重要作用。司法行政工作从小处着眼就是法院后勤工作，它是以事务管理为主，以政务管理为辅，其职能主要是由办公室(行政科)行使。近年来，人们习惯于将司法行政管理、队伍管理和审判管理一起称为法院的三大管理。随着法院改革的深入和发展，队伍建设管理、审判管理改革已走到司法行政管理改革前面并越来越引起高层的重视，其管理机构的地位和形象在不断提升。而作为行使司法行政管理职能专门机构的办公室，其地位和职能却被不断弱化。主要表现为：一是司法行政管理工作将与司法审判管理剥离，进入单独系列，逐步在法院内部建立起以审判工作管理为中心，其他工作为审判工作中心服务的新的法院工作管理机制，司法行政工作自然而然的退居次席。由于法院行政管理人员不
须具有法官身份，今后将可能完全按公务员对待，不享受《法官法》规定的法官应该享有的相关待遇的权利。这对于当前正处在法院司法行政工作岗位上的同志来说心理上是一个的打击。二是随着基层法院政治部、执行局、法警大队相继升格为实职副科级单位，而担负着参谋助手、桥梁纽带等重要职能作用的办公室依旧原地踏步，相形之下，办公室的政治地位实际上在下降。这样，办公室的工作威信受到影响，协调工作的阻力将进一步加大，司法行政工作的一些职能也将受到削弱，这对法院整体工作的全面推进也会产生一定的负面影响。三是人员素质进一步弱化。按照法院改革大势，将逐步建立起“大立案、精审判、强执行”的工作格局。按照把精兵强将都选到了业务部门，老弱病残留在了办公室，这与基层法院办公室综合事务繁、多、杂、细、精等要求极不相适应，因为办公室虽然事务性工作占主导地位，但每项工作都有很强的专业性，又都有自身的特点，它不仅是一个后勤工作部门，更是一个综合管理部门，光有专业性还不够，更重要的是要有管理技能，同样也需要优秀的人才。
二、经费难保障。司法行政管理是要办具体事的，是要为审判工作提供最好的服务条件，使审判工作无后顾之忧。要做好此项工作，除了要建立起科学系统完善的规章制度外，关键在经费保障。然而基层法院普遍存在“队伍难带，经费难保障，关系难协调”的问题，虽然各地党委、政府近年来对基层法院建设比较重视，支持力度也很大，人员工资和办案经费也列入了预算，但随着新的《诉讼费收费办法》实施、案件数量的逐年增多和办案成本的进一步增加，基层法院的诉讼费收入大幅减少，办案、办公经费大幅增加以及地方政府财政预算不足、历年基建项目的欠款等因素，经费缺口的矛盾日益突出。
三、人心不稳定。目前基层法院司法行政工作，涉及的都是综合业务，主要协助院领导组织协调政务工作，起草综合性文件，负责文秘、会议组织、新闻宣传、综合信息、司
法统计、调查研究、督查督办、人大代表联络;负责院机关固定资产、行政事务、财务、基建、环境秩序的管理工作;负责本院警械、车辆、服装等专项物资装备计划、管理及分配等工作。而目前基层法院司法行政管理人员，大多是从审判岗位过来了，一般都具有法官职务，就内心而言，他们仍然希望在审判业务部门工作。但目前的现状是，岗位的选择并不是由个人决定的，而是由法院党组根据岗位的具体要求安排的，因此，在司法行政工作人员中还存在“人在曹营心在汉”的思想，担心自己在后勤岗位呆长了，做不了法官，总是在考虑一旦有机会还是去搞审判业务。其次，就个人前途而言，司法行政人员普遍认为，法院是审判业务部门，其个人价值应该体现在审判一线上，在法院工作如果不能审判案件，就好像是个局外人，感觉自己被边缘化，只有坐在审判台上才是名符其实的法官，对个人发展也很有利，故而也都想到审判岗位。由于条块的分割和体制的限制，使多数人认为后勤工作前途不明朗，名声不好听，工作不实惠，故而人心不稳定。
四、工作任务重。司法行政管理工作，点多面广，琐碎而又细致，来不得半点马虎。目前，大多数基层法院办公室仍是一个综合性的大办公室，其主要工作有：一是协调政务工作。起草文件、领导讲话、组织审委会、院务会，督查督办院务决策的落实等，需要大量的人手和时间;二是机关事务管理工作，机关事务管理包括机关秩序、卫生、接待、维护等，这些工作天天要落实、处处要到位。三是信息、调研、宣传、案例编报、司法统计等工作，这不仅要有一定的写作知识和技能，而且还要精通审判业务，属于“高层次的审判”，需要耗费大量的精力。可以这样说，写好一篇调研文章，胜于办理同类的数十起案件。四是基层基础建设工作。我院现有审判大楼和五个人民法庭建于上个世纪，均急需重建或修缮，基层基础建设任务十分繁重。去年，我院的审判大楼建设和长仑、城南法庭建设项目均已报国家发改委并已批准立项。征地拆迁工作已经启动，但要完全建好预计至少
也得2至3年时间，工作任务将十分繁重;五是财务管理工作。如何理好财，用好有限的资金，这也是一个难题。除此之外，还有警车管理、档案管理等项工作，每一样都是不容忽视的。
上述这些问题如果不解决好，不及时建立与审判管理相匹配、相协调的管理机制，那么，它的负面效应也是不可低估的。因此，笔者认为，规范化的司法行政工作和强有力的后勤保障工作是实现“公正与效率”这一主题的重要前提。
二、司法行政改革的几点建议：
今年是“十二五”的开局之年，笔者希望基层法院司法行政领域的改革能得到上级的充分重视，并进一步加大改革的力度。具体建议如下。
(一)、地位要加强。基层法院司法行政的职能主要在办公室(行政科)，办公室是负责司法行政、后勤服务保障的综合部门，在法院整个管理体系中具有举足轻重的作用。去年12月27日，王胜俊院长在全国法院司法行政工作会议上强调，“司法行政工作是人民法院工作的重要组成部分，承担着为审判执行工作与法院队伍建设提供坚实的物质装备基础和有力信息技术支撑等重要职责。”审判工作能否搞好，关键在司法行政工作是否能服务到位。首先，司法行政工作，虽属司法政务的范畴，但与审判工作息息相关，二者密不可分，是相互依存、相互促进的关系。审判工作侧重解决纠纷，通过解决纠纷实现公平与正义;而司法政务侧重管理，通过管理使审判工作井井有条，从而保证审判工作健康有序的开展。不仅如此，对于司法政务管理来说，如果没有权威，没有号召力，也就无法充分有效地行使协调管理职能，更无法建立起良好的管理机制，也就无法支持审判工作正常运行。因此，司法行政的地位不仅不能削弱，而且还应该加强。其次，从某种意义上来说，法院
是以审判工作为中心，司法行政应该为审判工作服务。但是，服务不应该是被动的，被动的服务容易成为应付。相反，服务应该是主动的，应该充分发挥司法行政工作的主观能动性，带动或促进审判工作的开展。第三，由于司法行政部门担负着上传下达，对外交往和督促工作等重要职能，是院领导的参谋和助手，既是联系院领导和各审判业务庭室的桥梁和纽带，又是落实院务会议决策的助推器，工作职能任务都非常重要，如果无一定的权威，光凭协调，效果一定不够理想。第四是司法行政部门政治地位待提高。在法院内部，过去与办公室职能有联系的政工科升格为政治部，政治部主任高配为副科级实职，形成强势;在法院外部，与其他单位办公室相比，地位处于弱势，因为大多数外单位的办公室主任都是班子成员。由此可见，法院司法行政管理也应该得到足够重视，职能与地位应当相称。
(二)、经费要单列。由于各县在综合考虑、全面平衡的情况下，对人民法院的经费预算只能够“量体裁衣”，一般等同于其他行政机关，而法院是属于审判业务单位，其办案经费成本比行政机关高，再加上法院的建设任务又相当繁重，物质装备又十分落后。因此，各级法院经费都十分短缺。由于经费的短缺，必然致使法院审判工作的开展受到限制，审判职能作用不能完全发挥，还容易引发一些人民群众不满意的问题。行政办公经费和审判业务经费增长过快，使法院依赖政府的程度增加。所有这些都严重损害了人民法院的形象，制约了人民法院的发展，也损害了当事人的合法权益，违背了司法为民的宗旨，同时也使法院越来越受制于地方政府，行政倾向化加剧。笔者认为，应实行人民法院经费单列。各地法院应该将自己年度开支进行预算，交由当地政府提请人大审议，实行年度经费单列，一次性拔付到位。由于县委对政法工作的重视，自今年起我县的公、检、法、司四家政法单位的行政办公经费都已限额列入财政预算，各项经费逐步实现财政保障。
(三)、力量须整合。司法行政职能广泛，工作任务繁重，十分需要有能力的人才。但有的基层法院将原来的办公室分为办公室、研究室、行管科或机关服务中心等相应机构。这样划分自有其科学道理，但是，基层法院人手本来就少，审判执行岗位尚且人手不足，如果再将司法行政这一块机械地与上级法院相对应，分到“麻雀虽小、五脏俱全”的程度，势必将本来就力量薄弱的司法行政再次削弱，这样必然导致基层法院疲于应付，难以实现改革者的初衷。笔者的建议是，首先，要加大办公室人才资源的培养。人是生产力中最活跃因素。司法行政管理是一门科学，人的因素在管理过程中显得尤为重要，因此，要建立司法行政人才储备制度，要在政治上、工作上、待遇上重视他们、关心他们，既要培养出适应司法行政管理工作的复合型人才，更要留得住人才。其次，应该进一步整合司法行政部门的力量，充分发挥司法行政管理的优势，形成强势的协调和管理。要在院党组的统一领导下直接开展工作。这样，必将能达到司法行政管理的科学化、规范化，更好地为审判工作服务。
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新时期对基层法院行政管理工作的思考
人民法院特别是基层人民法院的司法行政管理工作，承载着为法院全面履行各项职能提供后勤保障的重要任务，是人民法院全面推进司法改革、公正高效地开展审判工作不可或缺的重要组成部分，它涉及到资产的管理使用、财务的具体运作、经费物资的保障和基础设施建设等方方面面。长期以来，由于受制于传统的封闭性管理体制的束缚，至今仍然沿袭着以行政化手段为主要管理方法的落后机制，加之专业司法行政管理人员的缺乏，检查监督职责不清，司法管理制度缺失和不规范，严重制约着基层法院的司法行政管理工作，在很大程度上迟滞着法院司法改革的深化推进。因此，如何搞好法院司法行政管理工作，真正实现全面高效的优质服务，已是人民法院司法行政管理改革一个刻不容缓的课题。
一、对司法行政管理工作重要性的认识
法院司法行政事务从功能上有广狭之分，从广义上来讲，一是与案件审判直接相关的司法行政工作，我们称之为事务性司法行政管理工作，如立案、裁决等具体事务;二是与人、财、物直接关联的司法行政管理工作，我们称之为政务性的司法行政管理工作，如人事管理、财物配置等。因此，无论是前者还是后者，对于人民法院的审判工作都是至关重要的。
(一)为法院决策机构高效有序运转提供机制保障。决策机构是一个组织的中枢神经。法院工作目标能否完成，工作质量和效率能否得到保证，在很大程度上取决于法院党组会、审判委员会、院长办公会、院务会等决策机构的组织和运行状况，而决策机构的组织和运行状况则决定于依靠一系列规章制度确定的严密的运行机制。只有建立起科学的行政管理机制，细化其工作流程，并使之有效运转，决策机构的各项决策才能得以贯彻执行和落实，
决策机构才不会成为被架空了的“司令部”。因此，行政管理是将决策机构的意志转变为具体行动和工作实绩的重要手段。
(二)为建设现代化审判机关提供组织保障。为审判工作提供强有力的组织保障，是人民法院人事管理的根本任务。法院队伍建设是一项系统工程，涉及到组织建设、思想建设、业务建设、制度建设等诸多方面。因此，法院的人事管理，一方面必须坚持任人唯贤、德才兼备的原则，选拔那些政治坚定、精通审判业务、有较高的法律专业水平、工作成绩突出的人担任一定的领导职务，做到贤者在位，能者在职;另一方面，还要引入竞争机制，完善激励机制，正确运用各种激励方式，坚持帮助干警解决工作和生活中遇到的困难，保护干警的首创精神和进取精神，使干警才有所展、力有所用、劳有所得、功有所奖、难有所问、需有所帮，不断提高审判人员的工作积极性与主动性，以满足审判工作的需求。
(三)为完成法院各项工作尤其是审判工作提供物质保障。所谓物质保障主要包括一定的办公场所和审判设施，必需的办公用品和物质装备，以及为广大干警创造必要的生活条件等。人民法院的后勤管理就是要建立起科学的后勤管理运行机制，使法院人财物以最佳的方式结合，发挥其最大效用，推动人民法院工作的整体发展。人民法院的审判设施与装备管理，是要突出抓好的两项重点工作。后勤部门必须事先安排好干警生活所必需的条件和设施，安排好职能活动所需要的各种物质条件，为干警提供良好的办公、生活条件，解除他们的后顾之忧，以最大的热情投入到工作中去，最大限度地发挥干警的工作积极性。
二、当前基层法院行政管理工作中存在的问题
(一)机关职能交叉。当前基层法院的行政机构的设置，基本上沿用了计划经济年代的模式，没有体现出基层法院自身的职能特点。在人员配备上，基本上是处于“官多兵少”
状态，有些工作不得不靠临时工作人员完成;在管理层次上，一项工作从院决策机构到落实到具体人，一般要经过三至五个层次，效率低下;在职能上，行政管理部门内部之间，与审判部门之间不少地方存在职能交叉，职能模糊现象;在工作任务的分配上，不少单位存在“以人定事”现象，谁能干就让谁干，不管机构职能，不管任务轻重缓急，造成工作能力强的人累死，干不了事的人闲死，严重地影响了人员的工作积极性。
(二)相关专业人才奇缺。司法行政工作需要一批擅长财务、基建、计算机等方面的专业人员，但不少法院长期以来上述岗位均由法律专业或其他人员进行轮岗或顶岗，有的法院甚至找不出一名专业人员。同时法院分管领导由于法官职务的特殊性，也缺乏相关的财务管理等专业知识，导致管理工作乏力。
(三)行政管理制度不配套。行政管理是一项庞大的系统工程，必须建立和完善一套规章制度。从目前基层法院落实情况看，尽管大都建立了一些规章制度，但是还很不全、不细，缺乏具体可操作性，在运行过程中抓得不严、抓得不死、落实乏力，有了问题是临时搭班子、抽人员，头疼医头、脚疼医脚，工作没有秩序，考核没有标准，奖惩不能到位，使行政管理处于一种紊乱状态。
(四)经费保障欠缺，管理难度加大。从近年来的运行管理情况看，基层人民法院日常经费供给和保障机制已初步形成，但由于受制于地方财政体制上的影响，法院的经费保障仍然停留在比较分散的层面上，省及中央财政给予的适当补贴，加大了地方财政的依赖性，法院所需经费拨付不能及时到位，使法院后勤行政管理难度大、压力重，一定程度上影响法院正常工作的开展。
三、对基层法院行政管理工作的思考
新时期法院司法行政管理工作要面对现实、面向社会，采用市场化管理的方式进行运作，方可提高其效能，而不能仅仅依靠行政手段来维系，要将行政服务职能从现行职能中分离出来，成为优质性的经营性的服务实体，实现管理运行社会化、企业化，只有这样人尽其才，物尽其用。基层人民法院司法行政管理是一个复杂的系统工程，要求行政管理工作要精心安排，合理配置人财物的比例和比重，树立科学管理理念，注重学习和掌握司法管理科学，掌握法院行政管理工作的规律，讲究管理的方式方法，用科学管理保证领导决策的落实。
(一)实现办公管理的科学化。1、规范化。办公管理的规范化，就是要求行政工作按制定的原则、标准去实施。一是会议安排规范化。按格式化和程序化的要求，将会议安排涉及的各方面元素逐渐按定制模式固定下来，避免重复操作，避免浪费时间和精力。二是接待工作规范化。要根据接待对象的级别、来访目的，明确接待规格，制定接待工作规范和接待方案等，以便按章接待。2、程序化。办公管理的程序化，就是把日常行政工作分解成若干步骤并固定下来，以后办事就按规定的步骤去做。制定工作程序时注意按工作的先后顺序，把每一个步骤的做法、要求都要规定清楚。3、制度化。通过制定岗位责任制，对每个工作人员的职责、分工和任务都必须作出明确而具体的规定，进行目标管理和考核，使每项工作都有章可循。
(二)不断引进专业性高素质行政管理人员。做好行政管理工作，离不开专业性高素质的行政管理人员。近年来，对法官职业化强调很多，但对法院行政管理人员的专用性讲得比较少，在客观上造成了行政管理工作缺乏专业性人才，使其变成了一项是什么人都可以干、可有可无的工作，行政管理队伍庞大，效率低下，并且形成了一种恶性循环。为此，必须加强专业管理人才的引进。如从事司法财务工作人员应具备会计师职称，司法秘书工
作人员要有较强政策理论水平和文字工作功底，党务人事工作人员要有很强的党性和公道正派的作风，所有人员都要会运用计算机等现代化办公工具，不断提高办公效率。要建立能者上、平者让、庸者下的竞争激励机制，精简机构和人员，提高效率和效能，畅通行政管理人员进口和出口，对于不适合岗位的人员要及时清除出行政管理队伍，建设一支专业性高素质的行政管理队伍。
(三)加强行政管理人员的培训。长期以来，由于缺乏对行政管理重要性的认识，上级法院只注重对审判业务性的学习和培训，而从未对法院行政管理人员进行系统化培训，导致上下级法院、区域性法院之间在行政管理上不平衡、不统一和不协调。因此，应当从体制、机制和保障功能上入手，制定与现代审判管理相配套的行政管理机制，在纵向和横向上加强管理事务的经验交流和培训，以适应审判改革和发展的需要。
(四)加强聘用人员的管理。近年来，由于基层人民法院审判任务的不断加重，加之在编人员少，法院和基层法庭为弥补力量，减小压力，从社会上聘请一部分临时工来充实法院的一系列工作，但由于存在临时性的观念，难免在聘请人员上存在一些问题，有时甚至会给法院审判工作带来较大负面影响。因此，行政管理上要从多方面入手把好聘入关、用人关和监督关，全面落实聘用人员责任制，做到规范管理，规范使用。
(五)强化管理制度建设，完善司法行政管理措施。狠抓管理和强化功能是基层法院司法行政管理工作的两个关键节点。由于人民法院工作的特殊性，光靠行政手段来搞好司法行政管理工作已经不能再适应司法行政改革和审判管理工作的需要，要用行政和经济相结合的手段逐渐变革不合理的管理体制。为此，要以强化管理制度建设为抓手，不断探索和完善司法行政管理的新途径、新方法。1、强化管理措施。要紧密联系法院工作的特点和
实际需要，出台一系列完善的司法行政管理规章制度，及时交流、学习和推广先进的管理做法经验。2、处理好管理和服务于审判的关系。在整个司法行政管理制度改革进程中，必须着力解决好管理和审判效益的关系，既要从强化管理要以效益，也要从服务审判工作要效益，要突出管理服务于审判工作这个中心。3、加强上级法院对司法行政工作的指导监督。上级法院对下级法院事务性工作进行监督的同时，还必须对下级法院行政性事务进行检查监督，进行上下级法院司法行政管理的联动机制，及时发现问题，便于整改提高。
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