地勘经济发展体制环境研究与实施方案.docx

地勘经济发展体制环境研究与方案 ）明确了地矿工作的发展方向。 （一）存在问题 决定是指导新时期地质工作的纲领性文件。决定的发布实施是我国地质工作发展史上的里程碑。决定指出：地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。决定提出加强地质工作的根本目的在于：增强地质勘查对经济社会发展的资源保障能力和服务功能，促进地质工作更好地满足经济社会发展的需要。因此，加强地质工作，不能简单地理解为仅仅是地勘单位的改革。加强地质工作的主体应该是地质勘查单位。一方面要通过推动国土资源管理部门切实履行好地勘行业管理职责，认真执行国家有关矿产资源管理法律法规和方针政策，研究制定管理、保护与合理利用矿产资源的方针政策，依法规范地质勘查行业准人，引导、监督和检查地质勘查单位实施矿产资源勘查规划、计划执行情况，整顿和规范矿产资源勘查开发秩序。另一方面，地质勘查单位要发挥好人才、技术设备手段、已掌握的地质资料等组合优势，认真履行好实施地质矿产勘查中、长期规划和年度计划职责;组织实施好全省基础性、公益性、战略性地质矿产勘查工作;完成全省地质灾害预防治理、应急调查、地质环境监测任务，为我省经济社会发展提供资源保障和地质技术服务;通过循序渐进的改革，最终实现事企分体运行。由于处于由计划经济向市场经济转轨时期，地矿改革存在诸多不适应我省社会与经济发展与地质有关的主要问题： 1.地质矿产勘查与资源开发利用方面 矿产资源的保障涉及国家安全，地质科学研究与地质工作程度不高，保障程度不够。如饮水安全、地热资源勘测查与开发利用、地学旅游资源调查、地质公园建设等方面。 2.生态、城市及矿山环境治理方面 石漠化治理任务艰巨、“西电东送”、交通建设、矿产资源开发等一批重大工程、矿山建设安全与生态保护、地下水污染治理都需要作大量地质调查工作。 3.地质灾害预报与环境监渊方面 XX省地处高原斜坡地带，又为岩溶区，地质环境条件复杂，生态环境条件脆弱，突发性地质灾害多。随着社会和经济的发展，预测未来新的地质灾害预报与环境监测工作任务将不断增加。 （二）对策建议 从制度的第一层次看，要以科学发展观为指导，按决定要求，转变观念，促进改革。 1.按照政事分开的原则，完成“厅管政务，局管事务”的目标 2.建立适应社会主义市场经济的地质工作组织机构，切实履行职责在省政府的层次上，首先要明确省公益性地质调查队伍建设方向。关于几家省级地勘单位改革重组问题，鉴于省地矿局、省煤田地质局、省有色地勘局等主要地质勘查单位在20。年前后才分别下放省政府管理，时间比较短，各项管理工作正在规范。这三个单位队伍大，内部管理、队伍结构等存在较大差异，除共性问题外，个性问题还比较多。重组改革是方向，但进程过急，势必会影响到队伍的稳定。建议在队伍管理体制改革上，应稳妥推进。各局完成内部改革后，再适时推进此项工作。全局干部职工要提高认识，统一思想，共同主动稳妥推进内部改革，建立适应社会主义市场经济的地质工作体制。把公益性地质工作与商业性地质工作分体运行，其核心就是将投资主体、运行机制和队伍分开。对于地方地勘队伍而言，改革的一个难点就是很难把现有队伍分成两支性质不同的队伍，即公益性地质调查队伍与商业性矿产勘查队伍。按公益性地质和商业性地质工作分开运行原则，公益性地质调查工作需要人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化队伍。同样，商业性矿产勘查队伍也需要一支适应全球化竞争、能在市场中立足的队伍。在一个地质勘查局范围内，如果专门抽调骨干人员组成公益性地质队伍，并从地质勘查局分离出去，而把非骨干人员、甚至家属留给商业性地勘队伍，很难想象这支队伍还能闯市场。由于人才资源是地质工作最主要的战略资源，因此，公益性与商业性地质工作分离过程中，要想从原有队伍中分离出两支都是“精英”的队伍，显然是十分困难的。建议地勘单位改革的原则为：积极探索有利于加强地质工作的改革途径，按照统一部署、分类推进、逐步深人、择机到位的原则，继续推进国有地勘单位的改革，激发活力，促进地勘事业发展。因此，对地勘单位内部改革应先做好定位，分类进行指导，强化公益性事业职能，稳步推进准公益性企业职能，渐进过渡，最终实现事企分体运行。 二、组织的环境 （一）存在问题 从制度的第二层次分析，面对竞争与地矿改革的制度环境极待改善. （l）政府规划指导不力。统一协调布局差，造成部门之间相互封锁、力量分散、工作重复，超前意识不够。 （2）投人保障不足，勘查资金短缺。总体_l看从“八五”至“十五”三个五年计划期间总的勘查资金严重不足，极大地影响了新的资源地的发现和已发现的资源地工作程度的提高。 （3）政府监管不力。实施矿产资源法管理不到位，矿业权是产权，产权不是指人与物的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之问相互认可的行为关系。产权可归结为四种基本权利，即所有权、使用权、用益权和让渡权。在一个资源不稀缺的世界里，产权是不起作用的。但是，人类社会面临的是一个资源十分稀缺的环境，每个人的自利行为都要受到资源的约束。如果不对人们获取资源的竞争条件和方式作出具体的规定，亦即设定产权安排，就会发生争夺稀缺资源的利益冲突，以产权界定为前提的交易活动就无法进行。因此，产权制度对资源使用决策的动机有重要影响，并因此影响经济行为和经济绩效。对矿业权产权保护不力，最明显的是矿业权的申办程序，其过程存在“权力寻租”的漏洞，干扰地质勘查和矿业开展市场的健康成长。 （4）政事不分，既当运动员，又当裁判员，体制不顺，权责不明，不利于地质工作的加强。 （5）改革成本不足。地勘单位有很多长期遗留问题没有得到解决。 （二）对策建议 从制度的第二层次看，要落实地勘单位改革政策。1999年地勘队伍管理体制改革后，国办发199937号文、200376号出台了许多支持地勘队伍改革的优惠政策，这些政策部分得到了落实，但是，为进一步支持地勘单位的发展，还需落实的政策有： （l）按照决定精神和我省“十一五”规划纲要目标要求，切实实行政事分开，围绕中心，服务大局。 （2）进一步健全和完善地质工作投资体制。 按照“十一五”计划对地质工作的要求，在用好中央财政国土资源大调查和各类专项经费的基础上，努力争取加大投人，解决事关民生的基础地质研究和调查工作。改革一家独营，形成多元（国有、民营、国外及混合型）投资格局。设立专项基金，保障重点投人。主要设立“风险地质勘查专项基金”，严格审批和筛选对地勘单位自身发展有利的矿产勘查项目，用于地质勘查前期投人，建立风险地质勘查经费补偿机制，加强矿产地质工作，为矿业开发提供有力的资源保障。保障风险收益，形成风险投资机制。 （3）财税等政策支持。 （4）加强监督、规范市场，扩大地质勘查和矿业开发领域开放。 （5）解决历史欠账，促进改革发展。 三、组织治理机制 （一）存在问题 从制度的第三层次分析，我局从治理体制机制方面要大胆改革。 （1）事企分离的改革任重道远。这涉及职工的思想观念、改革成本、改革的配套措施，需要创造条件循序渐进推进。 （2）地勘事业拨款严重不足。 （二）对策建议 从制度的第三层次看，我局要着力用好政策，夯实基础，推进改革。 （1）争取对地质勘查工作的投人支持，突出重点，统筹部署全省矿产资源勘查工作。 建议按照决定精神和我省“十一五”规划纲要目标要求，突出重点，统筹部署全省矿产资源勘查工作，重点突出以煤与煤层气、铝土矿、金、锰、磷矿、重晶石、硫铁矿、水泥原料、新型用途非金属等矿产的勘查工作。 （2）归口省国土资源厅管理，做好政府部门的技术支撑。 （3）地勘单位改革原则。 “总的原则是改革要符合切实加强地质工作的大目标，而且使这支队伍（地勘队伍）更具活力。”我省生态脆弱，地质灾害频发，地质环境问题多，要实现生态立省的战略目标，达到保障人民生活，改善生态环境的目的，除现在有关部门开展的有关工作外，需要地质工作进一步出力。无论是改善饮水条件、防治地方性疾病、满足人们衣食住行对能源原材料的需要，还是开展国土整治，恢复矿山环境，治理地面塌陷，都需要地质工作提供服务。处理好改革、发展、稳定的关系，充分发挥现有地勘单位的作用，调动其积极性，促进地质工作的发展。决定要求推进地勘单位改革必须落实政策措施，必须给足改革成本，必须解决好地质勘查单位的后顾之忧，只强调推进地勘单位企业化改革，不落实好有关的政策措施，是不符合决定精神的。自1999年地勘队伍体制改革以来，国办发199937号、国办发20012号、国办发200376号3个文件已经明确给予地勘单位改革的扶持政策共12条，但在我省尚未全面落实到位。我局希望，除原12条政策在我省应尽快全面落实兑现外，在我省落实决定中，既要要求地勘单位模范遵守法律法规和方针政策，又要体现出对现有地勘单位给予关心、扶持的意见，达到决定和曾培炎副总理要求的“总的原则是改革要符合切实加强地质工作的大目标，而且使这支队伍（地勘队伍）要具活力”的目的。 （4）地勘单位改革的定位。 地勘单位改革的终极目标是全省地勘行业统一构建为一个从事公益性、基础性、战略性的事业单位，作为我省资源环境保障工作的技术支撑，但这是一个长期的、渐进的改革过程。“十一五”期间各地勘局主要进行内部资源整合，按照事业单位分类改革、分类管理的要求，深化改革，夯实基础，发展地质经济，为进一步推进改革创造有利条件。目前，地勘单位在职职工、离退休职工工资缺口较大，住房、基地建设、福利等历史欠账较多，技术设备落后，社会保障体系不健全。需要把以上问题逐步解决后，方可实现改革的目标。局改革定位。局机关定位为监督管理类事业单位;地质调查院、地质科研所、环境总站、实验室、地质学校定位为纯社会公益类事业单位，承担国家及省的基础性、战略性、公益性项目，为社会提供公益服务;地质队定位为准社会公益类事业单位，承担基础性、战略性、公益性地质工作和部分社会性地质工作。局属公司及野外地勘单位多种经营实体对外创收，弥补地勘经费的不足，最终改造为自收自支的事业单位。鉴于上述情况，地勘行业局机关应列人参照国家公务员制度管理的事业单位。今后改革的主要工作。一是建实建强纯社会公益性地勘队伍。决定明确提出“健全公益性地质工作体系，开展公益性地质工作。实施公益性地质调查，加强公益性地质调查队伍建设。”、“积极发展地质教育。大力发展地质高等教育和中等职业教育。”“推进地质科技进步。完善地质科技创新体系，加强重点实验室、工程技术研究中心、野外长期观测站网等科技平台建设。”“强化地质灾害和地质环境调查监测。全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质调查工作。”的要求，建实建强纯社会公益性地勘队伍（地调院、实验室、环境总站、地质学校）。二是适时推进准公益性地勘队伍建设，地质队伍以资质为纽带，以区域相近、产业相似进行整合重组，使其资质、人员、工作性质、工作覆盖范围、竞争能力等适应公益性地质工作和商业性地质工作的需要，满足我省资源环境保障工程各项工作的需要。目前地勘单位改革仅在管理形式上完成了从部管划归省管的管理体制的转变，在人财物整合，组织结构制度改革，投人机制等深层次改革方面并没有大的突破，延续着部管模式。地质工作已纳人省经济社会发展规划，但省财政投人基础地质工作经费不足，属地化以来，局主要是抓住资源开发的机遇发展经济，解决了部分职工历史欠账，实现再就业，稳定职工队伍，地勘单位改革的目的是为了加强地质工作，改革是一个长期的过程，要贯彻国务院关于事业单位改革的总体部署和方针，按照有利于发展，有利于地勘队伍更好地发挥作用，有利于构建和谐社会的原则，实事求是，因地制宜，合理定位，稳步推进，要避免脱离省情和地勘单位实情搞改革，又要避免畏难情绪止步不前。由于我省的省情是一个欠发达欠开发为特点的省份、从全国各省各兄弟地勘单位来看，我省人才实力不足，经济发展落后，从我省事业单位来看，地勘单位历史负担较重，历史欠账较多，因此，地勘单位的改革要比兄弟地勘单位和省内其他事业单位的改革要慢半拍为宜。总之，地勘单位改革是一个长期的过程，需要在法律法规健全，政策环境改善的条件下逐步推进。通过不断精简队伍，把地勘单位改造为一支地质事业技术支撑单位，剥离商业性地质队伍和其他经营性实体，实现事企分离。回、组织资源脆笠 （一）存在问题 从制度的第四层次分析，我局要改善内部资源配置。 （1）地勘单位事企不分。 （2）目前贵州地矿局人力资源开发存在的主要问题。 一是人才总量中高、中级专业技术人员严重不足。二是人力资源的结构性矛盾凸现和人才的年龄结构不均衡，制约地勘经济的可持续发展。三是引进和留住人才面临挑战。在当前的地勘市场中，人才竞争日益加剧，地质专业人才的工资待遇偏低，时有人才流失的现象.在引进和留住人才方面还面临较大的挑战。四是培训的软、硬件急需改善，培训的质量还有待于提高。 （3）地勘单位历史包袱沉重，管理成本高。 （二）对策建议 从制度的第四层次看，我局要着力推进改革创新。 （1）公益性和商业性地勘工作分体运行。 从200。年开始，由于西部大开发和社会主义市场经济的建立和完善，除国家外，社会对地质矿产、地质环境的投人增加，商业性地质工作市场逐步建立。野外地勘单位在从事公益性基础地质、环境地质和工程工作之外，也从事商业性地质工作。到了20世纪90年代中期，为促进地勘工作的发展，国家提出建立公益性地质工作和商业性地质工作分开的体制。这是大势所趋，应积极稳妥推进，这有利于地调院、环境监察院、实验室、地校的可持续发展，同时顺应国家改革的潮流，通过重组改造，打造有竞争实力的商业性地质队伍。事业单位是提供公共产品的，非公共产品应由企业提供，新制度经济学指出，在利用价格机制配置资源的情况下，通过形成一个组织，并由一个权威（组织领导者）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。科斯分析了企业相对于市场（价格机制）具有成本优势的原因：一是因为企业存在减少了签约数量。二是企业可以以低于它替代的市场交易的价格得到生产要素（否则要素交易将重新回到公开市场）。三是企业契约关系的特性在于，生产要素通过签约获得一定的报酬（固定或浮动的）并同意在一定限度内服从企业家的指挥，企业家在限定的范围内，利用其权力在不确定环境中将生产要素配置到“最优”的用途。由此可见，企业的存在是为了减少交易费用，是在利用价格配置资源存在较高交易费用时对价格机制的替代。资源最优配置的条件是满足“等边际成本”原则利用市场价格机制配置的最后一个单位资源的边际成本（交易成本）等于利用企业配置的最后一个单位资源的边际成本（组织成本）。由此可见，市场交易费用和企业组织成本的高低决定了企业可以配置的资源数量的多少，从而决定企业规模的大小（企业的边界）。当追加的交易由企业家组织时，企业就变大;当企业家放弃对这些交易的组织时，企业就会变小。这对我局规划事、企业单位的规模提供了科学依据。行为经济学家指出，人们“追求满意”而不是最优化，仅限于停留在某些较好解决方法，而不是继续寻找最好的方法。简言之，人类倾向于追求“满意”水平，往往“设定”一个渴望程度进行探索，直到发现了满足渴望程度标准的办法，选择该办法，从而解决了问题并制定了决策。这有助于我局设计事、企分离的办法、条件和时机。集体行动的选择标准是效率与公平。经济效率是考虑经济成果的大小，公平是考虑经济成果在社会成员间如何分割。公平、道德、平等、正义、分配等作为一个社会可能追求的意愿目标，都属于公平这一标准。当效率和公平这两个标准在某一议题上不能在相同方向起作用时，这就需要我们能够基于其他人可以接受或拒绝的明确标准，判明我们的建议。有效率可能不公平，公平的也许无效率。因而，在集体选择中，必须经常进行效率和公平的取舍。明确标准和进行取舍这两种活动，有助于集体选择。要有一些手段能对选择结果进行评价和判定。一般而言，集体选择的标准具有模糊而非清晰、暗含而非明显、多重而非单一的特点。经济学家已发展了净经济价值的思想，即商品和劳务提供给消费者和生产者的货币价值量，以此作为进行比较效率的统一尺度，最有效率的行动是能够导致净福利最大化增长的行动。这有助于我们判断改革成败。 （2）积极推进地矿事业单位人事制度改革。 新制度经济学对传统的经济人假设作出了修正，对人的行为内涵作了一些新的分析和假定。可归结为三点假定：一是人的行为动机的双重性。新制度经济学认为，人的行为动机是双重的，一方面追求物质财富预期，另一方面又追求精神财富预期。二是人的有限理性。这一假定涉及人与环境的关系。人的有限理性包含两个方面的含义，从客观上看，环境是复杂的，人们面临的是一个充满不确定性的世界;从主观上看，人对环境的认识能力和计算能力是有限的，即心智有限。三是人的机会主义倾向。这是指人对自我利益的考虑和追求，意思是指人具有随机应变、投机取巧，甚至不择手段以便自己谋取最大利益的行为倾向。这有助于对人力资源的管理。实行聘用制，实行岗位管理，按照“定编、定责、定岗”的办法设定岗位，岗变薪变，一人多岗，发放岗位绩效工资。按照两低于原则，即工资总额增长低于经济效益增长，职工平均工资增长低于本单位劳动生产率的增长，切实贯彻按贡献大小领取报酬，鼓励技术、管理等生产要素参与收益分配，并处理好分配与效益、分配与积累的关系。建立适应地勘经济的人事人才管理模式。继续围绕我局产业结构调整，实施人才结构调整，提高人才的整体素质。建立激励人才和广揽人才的新机制，完善人才竞争和选拔激励机制，建立人才评价机制。高度重视人力资源开发，积极创造有利于实现人才价值的有利环境。突出培养创新人才，建立起人才创新的培训体系。造就一批既有科研能力，又有管理才干，敢于从事技术开发和成果转化，在地学领域具有较高的学术造诣，起骨干作用的学术带头人;要培养一批既有较强创新能力又有市场头脑的经营管理人才。对学术带头人和专家型人才实行动态管理，以中青年高级专业技术人才为主体，形成我局高级人才队伍。建立以智力交流为特征的“人才柔性流动”制度，允许系统内专业技术人才、经营管理人才合理流动，高级专家可实行延退政策，鼓励已经退休的老专家进行二次创业，发挥退休人员的作用，继续为单位作贡献。 要以改革创新精神抓人才培训和引进等各项工作。根据贵州局的实际，未来人才的培养和引进主要围绕地质勘查、工勘施工和矿业开发，加大人员结构调整力度，以实现地质找矿突破，推进矿业开发，构建和谐地矿的目标。 （3）加强地质矿产勘查，为XX省提供资源保障和技术支撑。 根据XX省社会与国民经济发展“十一五”规划纲要，未来XX省发展与基础地质、水文地质、工程地质和环境地质有关的主要工作有：在生态环境建设方面：以建设“两江”上游生态屏障为目标，以保持水土、防治石漠化为中心，推进以石漠化为主的生态恢复治理工程和水土保持、生态建设工程。在农业方面：推进社会主义新农村建设，坚持把解决“三农”问题作为全省工作的重点，努力提高粮食产量和发展特色农业。在水资源方面：以加快解决缺水为重点的水利设施建设，着力解决农灌、城镇防洪和人畜饮水三大问题。加强解决饮水安全问题。通过对地表水资源缺乏地区、地方病多发区、石漠化区地下水的有效开发，配合地表水工程，解决或缓解岩溶干早造成的农田灌溉和人畜饮用缺水，以及城市、工矿、农村饮水不安全问题，促进石漠化生态环境的改善、岩溶石山区经济的发展、贫困区人民脱贫，实现国家新农村建设的目标。在基础实施建设方面：加速建成省内主要的交通干线高等级公路;加快黄织铁路、贵阳铁路枢纽的建设，加快民用航空体系的建设;加快整治乌江、赤水河航道，疏通南盘江、北盘江和红水河、都柳江、清水江航道以及天生桥库区港口建设。在矿产开发方面：以大型煤矿建设为重点，建成一批大型骨干煤矿，并扩大铝土、磷等非煤矿山建设。在能源建设方面：依托大型煤矿建成一批火电站，并加快乌江、南北盘江、清水江等主要河流水电开发。在城市建设方面：逐步扩大主要城市，加快小城镇建设。推动经济发展。在地热、旅游开发方面：发挥XX省自然资源的优势，以地热资源带动城市建设和旅游业发展，把旅游业培育为新的支柱产业。 （4）推进矿业开发，为改革提供经济动力。 通过找矿突破推进矿业开发。依靠技术创新实现找矿突破，依靠技术创新推动制度创新。技术变迁（创新）与制度变迁（创新）相互影响、相互促进。技术变迁（创新）与制度变迁（创新）两者共同构成相互联系、相互推进的有机整体，唯有它们整合在一起，才形成推动经济增长的现实力里。一般而言，技术创新是生产力中最活跃的部分，因为技术创新的主体是人，而人具有积极主动性，是生产力中最活跃的因素。人们在实践过程中，会遇到各式各样的问题和困难，这些都促使人们去思考、去解决，随着问题的解决，技术进步了，生产力也发展了。生产力的发展，迟早会冲破旧制度的束缚，导致制度的变迁，而制度的变迁又为新的技术创新提供更为广阔和宽松的创新条件，激励进一步的创新。正是由于技术创新和制度创新的此起彼伏的矛盾运动，才构成了创新系统的不断上升。通过制度创新实现改革目标。 （5）构建和谐地矿。 制度是“管束人们行为的一系列规则”，是人与人合作的共同准则。社会经济生活中，人与人之间的关系不仅仅只有竞争，而且还有合作。因为人的有限性与信息不对称性、机会主义倾向等方面的原因，人自身不可能处理好竞争与合作的矛盾冲突，制度安排能有效解决合作问题。新制度经济学对制度的选择与评价必须联系制度的正义、公平与互惠。正义是基础，公平是保证，互惠是原则。一种制度要保证合作，要做到两点：一是按制度办，可以节约信息，降低风险，增加收益;二是违反制度会受到惩罚，得不偿失。建立在相互依赖基础上的个人为了得到分工的好处和合作剩余，他们有一种对互惠制度的需求，只有互惠制度能给他们带来分工的好处和合作剩余。评价一个经济制度的好坏的一个重要标准是看它是否激励相容。 激励问题是在每一个社会经.济单位中都出现。一个人做的每一件事都涉及利益和代价，只要利益和代价不相等，人们就会有不同的激励反应。既然个人、社会和经济组织的利益不可能完全一致，怎样将自利、互利和社会利益有机地统一起来呢。这就是激励相容。始终不渝加强公益性队伍建设。以为贵州经济社会发展提供资源、环境保障为目标，增强地质勘查服务经济社会能力;公益性地勘队伍包括地调院、环境监察院等单位，要建设成为在贵州完成国家地质工作任务的主要技术力量，成为XX省政府在地质资源保障和地质环境保护方面的主要技术支撑;产业技术取得长足进步，新技术、新方法得到推广运用，基础地质研究有所突破;准公益性地勘单位要适应社会需要、公益性与商业性良性互动并存的特色综合地勘队伍调整到位，产业结构更趋合理;基本解决人才缺乏问题，人力资源配置趋于合理。推进各单位精神文明建设，职工素质普遍增强，职工生活水平和文明程度明显提高，对改革形成统一认识，找准自己的位置，实现共同受益，开创地质工作新局面，构建和谐地矿。第18页 共18页