“三治合一”视域下我国村务公开问题剖析与完善路径探讨.pdf

2023 年 20 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理“三治合一”视域下我国村务公开问题剖析与完善路径探讨向小霞（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411100）党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“三治合一”理念在党的重要报告中被正式提出，彰显了党对完善乡村治理的高度重视。乡村治理是国家治理的基石，治理有效是乡村振兴的重要保障，村务公开是进行有效乡村治理的关键步骤。完善村务公开制度必须立足我国国情、农情，走出一条中国式乡村现代化的善治之路，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，三治合一，相辅相成，互为支撑，提高基层干部为群众服务的专业性和主动性。对于村务公开的现状，国内学者各抒己见。杨嵘均1认为“村务公开”面临问题的根源在于基层社会乡村（镇）关系的矛盾和冲突，表现在基层权力体制、基层民主和乡（镇）村财政体制及传统的“乡土文化”对“村务公开”的影响。袁方成等2认为政务和村务公开的制度日益健全、范围不断延伸、形式日趋丰富，但也存在着联动机制不畅等问题，导致“微腐”治理面临着权力运作异化和监督力度弱化等局限。程同顺等3认为经过多年的实践，村务公开的制度构建越来越完善，规范化程度也越来越高，但依然存在多种路径障碍，包括制度设计不够完整、“自下而上”的推动机制欠缺等问题，在村务公开的相关研究中，大部分学者都注意到了村务公开现状及存在的困境，但是大多数文献呈现的是村务公开运行逻辑和对策分析，缺乏对村务公开产生困境一般原因的探讨。1我国村务公开现存问题分析1.1公开内容缺乏真实性一方面，公开的内容存在着避真就假的现象。村委会对于村务公开相关事项不按规定程序进行，特别是对于财务内容的公开，某些内容可能会让一部分村干部内心忐忑从而进行暗中处理，因此，公众所见到的内容与真实内容存在较大的出入，公开内容的真实性得摘要：在乡村振兴大背景下，乡村治理引起广大党员干部和人民群众的重视，随着民主管理理念的逐渐深入，人们也逐渐意识到村务公开的重要性。该文在研究大量文献的基础上，基于村务公开在内容、方式、时效、程序及监督机制等方面存在着的问题，以“三治合一”理念作为实现村务公开的重要理论支撑，剖析小农思想影响、村体结构转变、法律法规缺失和干部素质不足等方面的原因，最后从自治、法治、德治 3 方面出发分别提出要发挥村民主体作用、健全相关法律法规、加强农村教育教学等对策，对建设社会主义新农村具有新的指导意义。关键词：村务公开；三治合一；乡村治理；德治；法治中图分类号院D422.6文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2023冤20-0081-04Abstract:In the context of rural revitalization,rural governance has attracted the attention of the broad masses of Party members,cadres and the people.With the gradual deepening of the concept of democratic management,people have gradually realized theimportance of open village affairs.Based on the study of a large number of literature,and aiming at the problems existing in thepublicity of village affairs in terms of content,mode,limitation,procedure and supervision mechanism,this paper takes the concept ofthree governance in one as an important theoretical support for realizing the publicity of village affairs.This paper analyzes thereasons for the influence of small farmers thought,the transformation of village structure,the lack of laws and regulations,the lack ofcadres quality and so on.Finally,from the three aspects of autonomy,the rule of law and the rule of virtue,the paper puts forwardsome countermeasures,such as giving full play to the main role of villagers,perfecting relevant laws and regulations,andstrengthening rural education and teaching,which has new guiding significance for building a new socialist countryside.Keywords:publicity of village affairs;integration of three governance;rural governance;rule of vivtue;legality作者简介：向小霞（1999-），女，硕士研究生。研究方向为行政管理。DOI：10.20028/j.zhnydk.2023.20.01981-2023 年 20 期乡村治理智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture不到保障，村民的知情权也得不到落实。另一方面，公开的内容存在着避重就轻的现象。村务公开的内容存在片面性，缺乏完整性。当前村务公开内容往往脱离“重点”，村委会抱着“对上能够交代，对下有所表示”的态度对村务内容有选择地进行公开。村务不透明使得村民缺乏安全感，也降低了村民对村委会的信任度，导致干群关系紧张，甚至会导致村民的政治冷漠。1.2公开方式缺乏规范性当前我国大多数的农村都设有村务公开栏、宣传栏，但存在内容不具体、位置不合理、形式单一等问题，并没有发挥其实际的作用。首先内容方面，公开栏公开的内容几乎少有人问津，老百姓最关心的问题经常不会被公开。其次是地理位置，部分村庄将公开栏的地点设置在一些边边角角的地方，位置偏僻，少有人注意。同时，村落分布具有不规则性，村民居住比较分散，这也大大降低了村民对村务的了解程度。最后形式方面，除了村务公开栏，村务公开的形式还有广播、发宣传册及召开村民大会等，但村里的广播质量堪忧，发宣传册的制作成本较高，村民大会召开难度也非常大，因此，村务公开形式难以多样化发展。目前村务公开的方式呈现出较强的单向性特点，只是简单地进行公示，缺少与村民的双向互动，村务公开的民主化进程受到严重阻碍。1.3村务公开缺乏时效性村务公开除了要注意公开内容和公开形式，还必须要具备时效性，即村务公开要在合适的时间进行。村务公开的时间主要包括 2 类：一类是在固定的时间公布，即日常性村务的公开公布；另一类是在不固定的时间公布，即一些突发性、临时性事物的公开公布4。但在现实情况中，多数农村对于村务公开不及时，相关平台与内容没有得到及时更新，涉及村民重大利益的事项是否公开及何时公开由村委会决定，存在着不及时公开甚至不进行公开的现象。村务公开还存在着应付性，在面临重大检查时，相关村务就及时公开，村委会表现得十分积极，但检查一过，村务公开工作又会被搁置在一旁，严重影响了村务公开的时效性。1.4公开程序缺乏合法性我国对村务公开作了相关规定，现阶段我国村务公开的基本流程大致由“提出方案，审查确定，公开公布，听取意见，答疑解惑，资料归档”6 部分组成5。在村务公开过程中应该做到“议事在前，决策在后”，对于重要的政策执行情况，不仅仅是要对结果进行及时公布，更要加强对政策依据和程序的公布，这种程序执行与公布对村委会的决定起到了重要的制约作用，提高决策的民主性及科学性。但在实践过程中，村务公开存在流程随机性和内容碎片化等问题，公开的程序往往被省略或简化，一些重大的民生工程事项村民也只知道最后的结果，村务公开更注重事后公开，事前、事中的相关程序难以落实并公开，村民通过村务公开获取的信息难以反映村务的真实情况，村民的知情权和监督权难以得到保障。1.5监督机制缺乏完善性村务公开作为村民自治的一项重要制度，监督环节存在着很大的漏洞。首先，内部监督没有实效。一般村委会都设置了监督小组，村民发现问题可以向村委会和监督小组进行反映，但村务公开的主体就是村委会，村委会在其中既是“运动员”又是“裁判员”，村民发现问题难以通过向村委会或监督小组举报来解决问题，最后不仅举报不成功，反而得罪了村干部。同时，向上级上访难度很大且收效甚微，导致村民的合法权益得不到应有的保护。其次，是监督制度的设计有待完善，农村事务具有综合性、随机性的特点，缺乏系统性和规范性，杂事较多，更多的是要村委会因地制宜、因时制宜地去处理问题，难以有一套系统的、可量化的解决方案。因此，对于许多农村事务的处理过程及结果难以进行评估，公说公有理、婆说婆有理，村务监督难以平衡好各方利益，最终，村务公开监督的意义难以实现。2野三治合一冶视域下村务公开存在问题的原因分析2.1传统小农思想降低村民主体自治意识自治是“三治合一”治理体系的主要内容。中国在过去几千年都处于小农经济为主的封建时代，传统思想及观念对村民自治造成了相当大的阻碍，虽然随着时代的不断发展和进步，人类思想得到了很大程度的解放，但不可否认的是，当今中国的广大村民仍然具备着很浓厚的小农思想，这严重影响了村民进行自我治理和民主管理的意识，导致村务公开工作难以顺利开展。小农思想对村务公开的影响主要表现为：一是思想固化，自治意识淡薄。在长期的封建统治下，农民表现出一种奴性意识，逆来顺受、因循守旧，缺乏公民意识和公民精神。村干部官本位思想也是封建等级制观念留存的体现，官本位主要指的是将做官对别人进行管控作为最高的价值追求和人生价值实现的评价标准6。这不仅影响了村干部村务公开的主动性和自觉性，也是村民奴性意识增强、民主管理意识淡薄的重要原因之一。二是中国农村人情社会的阻碍。中国是一个熟人社会，讲人情、讲面82-2023 年 20 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理子。村务公开的主体是村干部，村务公开监督的主体是村民，他们都生活在这一个村庄里，碍于情面，村民一般不会对村干部轻易提出看法，对村干部难以起到有效的监督作用。由于小农思想的影响，村民往往不具备“主人”意识，存在着“搭便车”的心理，寄希望于别人身上，让其参与管理和监督，自身却“躲”起来，不愿参与村务的管理，更不愿与村官产生任何纠纷。2.2村体结构转变弱化村务公开自治力量自治主体是乡村治理的关键组成部分，直接影响了乡村自治的成效，对于村务公开更是重中之重。村务公开的主体是村民，但改革开放后，我国人口结构发生了巨大的变化，城镇化的快速发展使得农村人口流失严重，出现许多“空心村”，农村人口不足，“贫血”“缺血”现象严重。2020 年我国常住人口城镇化率为63.89%，农村常住人口数量为 50 979 万人，农民工的数量为 28 560 万人，其中，外出农民工 16 959 万人，占农村户籍人口数量的比例达到了 26.5%7。总体而言，我国农村空心化水平较高，农村人口呈逐年递减趋势，使得村民自治失去了重要的主体，给村务公开带来了一个复杂难解的问题。在城镇化发展的过程中，农民进城务工，农村青年人口急剧下降，村里常住人口大部分是老人和小孩，农村人口老龄化和幼龄化问题并存，村务公开的主体力量弱化，村民自治难以开展，村务公开也得不到有效反馈。另外，全面实施乡村振兴重大发展战略后，“撤乡并镇”工作在各地纷纷得到有效展开，乡镇的撤销给村务公开带来了一定的阻碍。一是乡镇的撤销、合并和改制导致原有村庄改变甚至消失，农民对于新村庄及新的村干部存在着心里排斥，归属感降低，对于村内事务的管理主动性也随之降低，村务公开工作难以开展。二是撤乡并镇后，乡村管辖面积扩大且人口增多，一些居住偏远的村民找村委会办事路途较远，成本较高，因此农民与村干部之间的交流越来越少，村委会及政府机关在村民心中的地位逐渐在下降，村民自治更无从谈起。2.3法律法规缺失阻碍村务公开法治建设法治是“三治合一”治理体系的重要基础和保障线。在村务公开过程中，无论是自治还是德治都不能与法治相背离、相冲突，只有充分践行法治精神，充分维护法制权威，才能够更加有力地推进村务公开建设。村务公开既是一项国家政策，也是一项法律法规，现阶段，我国的村务公开主要依赖于 中华人民共和国村民委员会组织法，以及各地出台的政策法规。这些法律法规大多都是原则性较强，但缺乏可操作性，概述较为模糊笼统，没有出台具体的、可操作性的村务管理、村务监督方面的配套法律法规及政策性文件。同时，村委会开展村务公开工作局限于法律条文中列举的村务公开内容，难以满足乡村振兴背景下多元复杂的村务现状。另一方面，随着新时代的快速发展，农村也在发生着日新月异的变化，现存的法律法规跟不上现实实践的发展，许多新问题没有相关的法律法规对其进行规定，从而造成了法律上的空白与缺失，导致问题的解决受到来自多方面的约束，给村民自治带来了许多困境，也给村干部为村民解决实际问题造成了逻辑上的阻碍，进而导致农民对村委会的信任度降低，村务公开的质量下降。2.4干部素质不足影响村务公开德治发展德治是“三治合一”治理体系的重要组成部分。与法治相比，德治在调解社会关系和处理矛盾过程中的应用更为广泛，形式更加灵活，这就需要村干部具备较高的道德素质和较硬的专业素养。但实际上，有相当一部分村干部对于村务公开的意义及重要性缺乏足够的认识，没有深刻理解村务公开的关键性，把村务公开视为上级压下来的工作，是上面将“难啃的馒头”往下扔，因此，执行起来难免消极应付。更有一部分村干部认为村务公开是务虚的形式主义，对于村庄的发展没有实质性的意义，甚至错误地认为公开越深入，干部的手脚越受束缚，群众的知晓度越高，工作的难度越大，因此村干部对于村务公开工作缺乏主动性和积极性，村务公开德治建设难以推进。村务公开是民主监督的有效形式之一，目的在于“给群众一个明白，还干部一个清白”。但现实中许多村干部都不愿进行村务公开，主要原因有：第一，许多村干部在经济上都或多或少有着不清白，存在着贪占挪用、挥霍浪费等行为，甚至有损公肥私、优亲厚友的腐败行为，引起群众不满，造成群众猜疑。第二，在一些偏远的农村，村干部即是最大的“官”，其习惯于集人、财、物于一身，大权独揽，搞“一言堂”，其认为进行村务公开，让村民参政议政，就等于分权让权，削弱了自己手中的权力8。第三，部分村干部认为农民的文化素质低下，其只顾自己的利益而不顾大局利益，不愿牺牲自己的小利来成全村的发展，而村干部在执行工作时又难以让所有人都受益，为了躲避村民议政，村干部秉持着没人问就不公开的心理，以减少不必要的麻烦。村干部自身行为有损，经不住群众检验，没有以身作则，因此，对于村民的道德教育自然也难以让其信服，乡村德治遭受重重阻碍。83-2023 年 20 期乡村治理智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture3野三治合一冶视域下村务公开的完善路径探讨3.1发挥村民主体作用袁保证村务公开自治动力村民作为村务公开的主体，其对于村务公开的积极参与直接影响了村民自治的效果及民主管理的好坏。因此，在村务公开中应高度重视村民的参与程度，及时扭转“事不关己，高高挂起”的传统思想，加强村民对于村务公开积极参与的意识，倡导村民积极参与讨论村内的相关事务。一是要鼓励内部人员返乡，增加农村人口数量。农村外出务工人员是村民自治的骨干力量，这部分群体相对而言文化素质较高，对当今国家的新政策、新制度有一定的了解，同时其学习能力及接受新事物的能力也较强，是打破传统宗族势力的一个重要突破口，助力村务公开相关工作的开展和政策的落实。二是要加强村民自治组织的建设。深化村务公开要从实际出发，从村民最关心的问题着手，深入解决村民所面临的实际问题，要将本村的村情、村务、党务和财务等问题一一向村民详细公开，保障村民的知情权，提高村民对于政府的信任程度，提升其参与村民自治的动力与活力，促进村务公开有序进行。3.2健全相关制度法律袁筑牢村务公开法治支撑法律是重要的制度保障，法治是关键的支撑力量，在“三治合一”背景下，要实现村务公开有法可依、有章可循。我国目前现有的一部关于村民自治的法律为 中华人民共和国村民委员会组织法，但历史实践证明，任何一部法律都难以一蹴而就，都需要随着社会的发展和具体情况的变化来加以完善，在实践中不断健全。首先，要具体化相关法律法规。以往的法律条款都比较笼统，提出的都是一些大方向、总原则的内容，执行方面存在很大的困难。在新时代的乡村治理模式下，应该变这种笼统的原则为具体的条款，根据各村庄的现实反馈来对村务公开相关的法律法规进行修改和完善。其次，要提升各方的法治意识。要加强村干部和村民的法制观念，让村干部增强其遵纪守法的自觉性，深入了解“有罪必惩”的严肃性；让村民提高其自主监督意识，调动村民对于权力监督的主体性和主动性，对于村干部的违法违纪行为积极检举和控告。最后，要加强村务公开的制度建设。将村干部的“微权力”关进制度的笼子，将村务公开从决策到监督都置于制度管控范围之内，严抓村务公开工作中作风不严谨、态度不认真、走过场、假公开及损害村民利益的行为。3.3加强农村教育教学袁强化村务公开德治保障当前我国大部分农村地区的教育相对而言仍旧处于低下的水平，村民自身的文化素质水平不高，难以推动村务公开的顺利进行。“三治合一”中“德治”对于“自治”和“法治”起不到保障作用和桥梁作用。因此，大力发挥农村文化教育、培养村民民主意识、强化村务公开德治保障是村务公开有序实施的关键所在。一是要加强村干部的专业素质培训及思想政治教育。村干部作为村务公开的执行主体，其对村务公开的重视程度及自身的文化素质和政治素质都决定了村务公开的质量，因此要纠正村干部“官本位”思想，提升其为人民服务的意识。二是要提升广大村民的文化素质与主体意识，了解村委会的权力是人民赋予的，对于村干部的违法乱纪行为要积极检举，让其加以改正，充分利用自己的监督权积极参与村务的管理和监督，维护自身利益的同时也加强了村内民主管理的建设，使村务公开和村民自治不再空有虚名。4结束语在新时代“三治合一”的乡村治理模式下，在自治、法治、德治三管齐下的治理方式中，村民民主管理意识提高，村民群众相关权力得到了具体落实，村务公开得到了进一步改善。然而，当前村务公开存在的许多困境也是不容忽视的。对于村务公开，我们要勇于探索、认真总结、不断完善，推动农村基层民主全面建设，在“三治合一”的乡村治理模式的指导下，把农村真正建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义新农村。参考文献院1 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