北欧高等教育质量评估制度比较研究——寻求高校内外部需求的平衡.doc

北欧高等教育质量评估制度比较研究
——寻求高校内外部需求的平衡
洪成文

北欧高等教育评估开始于20世纪80年代初。进入90年代，高教评估进入了快速发展时期。
北欧高等教育质量评估的特点，是在与西方其他国家高教质量保证的比较中体现出来的。如果说英国是政府主导型的代表，那么美国则是一个将质量监控交于专业团体的市场主导型代表。简而言之，北欧国家则是居于英美模式之间的中间模式。政府虽然通过委托方式，将高等教育评估交于中间团体，但政府在质量评估中的作用十分明显。而这一以政府指导、由专业团体实施的北欧高等教育评估模式，目的就是要能够在高等教育的内部需求与外部需求之间求得相对平衡。高等教育质量评估的核心是要在外部的监督和内部需求之间达到基本平衡。这一平衡的一端是大学有建立校内质量保证系统的需求；而另一端则是使外部势力渗透大学校园合法化。
一、国别研究
（一）丹麦
在丹麦，高等教育质量监督以高教评估(evaluation)相称。全国高教质量评估由丹麦高等教育评估中心负责实施。该中心为一个中间团体，既独立于高校，也独立于政府。尽管如此，该中心并非与政府没有关系。由于高教评估中心是在一定法律框架的基础上成立的，因此或多或少都会反映出教育主管部门的意愿。
高等教育质量评估中心的主要职能有：1)开发强迫性的质量鉴定程序，程序主要分为4个阶段，即计划阶段、自我评估阶段、用户调查阶段和报告完成阶段；2)研究和开发质量评估的手段和方案；3)为学校提供质量监控和改善方面的指导和咨询；4)协调、组织评估的具体实施，同时要为专家评估工作提供及时的信息资料和适当的服务工作。
丹麦的高教评估周期为5～7年。对高等学校进行质量评估一般都是由国家教育理事会决定、教育部部长认可后开始的，因此质量评估中心实际上是一个执行机构。该中心除了经常性的系统评估外，还要进行一些非常规的专门评估。
高教评估工作通常是由专家组来实施。高教评估中心以组织、协调为己任。一般情况下，专家组要有广泛的代表性。
丹麦虽没有其它形式的质量评估手段，但却将质量评估结果作为高教拨款的重要信息。可见质量评估实际上已经成为丹麦高教拨款所不可缺少的环节。目前，丹麦正在筹建全国高教质量信息库，方案制订已经结束，只等进入实际操作阶段。建立信息库的目的就是要为教育部和高等学校的各种用户提供准确和前后一贯的可信资料。
（二）瑞典
瑞典将高等教育质量评估称作质量审计(audit)。高教质量审计开始于1995年，在此之前，瑞典经历了很长的酝酿过程。1995年，质量审计的目标、程序和主要指标都已完成，第一轮国家级教育审计从此开始。
高等教育质量审计的预期目标是要在此后的三年内完成，并计划完成三件工作：一是要在高等学校内建立起常规、系统的质量评估制度；二是要将质量的改善渗透到学校的教学科研第一线中；三是促进大学向有关机构负起责任来，特别是向政府、企业和学生家长。
瑞典高等教育质量审计的基本程序包括三个环节：首先是高等学校自己进行的自我评估；接着将由审计署委托的专家组对学校进行实地考察；最后一个环节是对评估后的学校进行后续评估，即在专家考察后的一时期内，再对学校进行审计，以观察学校的变化。质量审计的基本指标有九个：1)质量改善工作的组织和管理；2)大学的远景目标和发展战略；3)对大学相关利益集团的认同和合作情况；4)教职员对质量保证工作的参与度；5)质量审计及跟踪系统；6)学术人员聘用及专业开发；7)大学教育的国际化；8)大学教授的工作环境和条件，涉及平等的人事政策和制度等。
（三）芬兰
芬兰政府于1990年初开始对高等学校进行统一质量评估。在此之前，高教评估由大学自己发起，因此体现的是自发性特点。此外，由大学与政府部门共同发起的质量评估也已开始。由于高等教育评估的目的不同，评估的内容和对象也不同。在各种高教评估中，主要可归纳为四种形式：1)关于大学的机构评估；2)关于多科技术学院的评估；3)关于大学和多科技术学院的质量保证机制评估；4)关于学科和专业评估。由此可以看出，评估的对象既可能针对学校机构，也可能针对学科和专业。
为完善业已存在的各种评估，芬兰政府于1996年成立了高等教育评估理事会(Higher Education Evaluation Council)。该机构专门以评估为职责，隶属于国家教育部。
尽管政府开始了质量评估，但并没有取代其它形式的质量评估。之所以这样安排，主要理由是：各种形式的高教评估看似重叠，但如果协调得法，可起到相互补充的效果，因为目前还没有哪个国家设计出一个能覆盖高校所有领域的综合性评估方案。
在高教评估中，一个重要的问题就是质量评估是否与高教的投入或拨款相挂钩。在芬兰，高教评估原则上不与高教拨款相挂钩，但这也不是事实的全部。
芬兰政府对高校的质量评估主要围绕着四个方面来加以监督，即质量、效益、效率和革新。同时，要在审视学校过去几年发展过程的同时，突出高等学校的办学特色。
芬兰的高等教育信息资料工程开始较早。高教信息和数据工作的开展和积累，为各高校进行自我质量监控以及国家政府所实施的高等教育质量评估奠定了基础。评估机构可以将这些数据作为评估的依据之一。评估之后，还要进行后续评估或跟踪评估，以发现问题。必要的时候，将在原评估方案的基础上，引入新的评估机制，以提高针对性。
（四）挪威
挪威于1995年开始对高等教育进行质量评估，也叫质量鉴定(assessment)。评估针对5大专业领域，计划用5年时间完成对全国113个系的评估。挪威高教评估的特点是将高等教育质量评估交给一个独立的研究所来进行。质量评估的研究、实验和实施全由研究所独立完成。
在高教评估的实验阶段，教育部认为要处理好两件事。一是要通过调查和研究确定评估的专业领域；二是要广泛征求大学和学院的意见。评估的方法是由负责质量评估的研究所与教育部共同制定。评估的方法和程序都可能标准化。高教评估的一般程序为启动会、自评、外部专家实地考察、报告和跟踪（后续）会议。然而实验阶段也反映出一些问题，比如很难将评估过程标准化。
评估专家的聘用是由教育部决定，当然在作出决定之前，都会征求被评估学校的意见。而负责设计评估方案的管理机构，一般不直接参与评估，他们的作用主要是使评估工作有序地进行
挪威已经建立有全国高等教育信息库(NSD)。信息库的建立有两个目的：一是对高等教育的发展状况加以监控；二是为高等教育拨款和资源分配提供依据。挪威高教评估是在高等教育大发展的时期开始的。
二、比较研究
尽管高等教育评估都以一定形式得以在北欧开展，但四国的实施则是同中有异，都是国情的具体反映。为了对这些国家高教评估作一比较，我们将主要围绕以下问题来展开。
（一）高教评估机构及其职能
在四国中，芬兰的高教评估由教育部指导，由高教质量评估理事会负责实施。而挪威、丹麦等国则是委托独立的中间机构实施评估事宜。虽然就政府参与程度而言，可将北欧的高教评估分为政府直接参与与间接参与两种模式，并由此而导引出的政府和高教评估机构的之间的不同关系模式，但实际评估效果却难分高下。其主要原因就是北欧四国都能够在评估过程中考虑到质量监控多方面的需求，既反映政府和社会对高教质量的需求，也同时考虑到高等学校自身的需求。只有在多方需求得到平衡，高教评估才能达到最佳效益。北欧四国高等教育评估表明了两个值得注意的问题：第一，政府不要直接承担高等教育的评估工作；第二，即便成立中间团体，来负责高等教育评估工作，也不要让这样的机构变成教育管理的第二行政机关。
（二）质量评估对象的确定
在评估对象的确定上，主要有两种形式。一是自愿接受评估，也就是高等教育机构主动申请接受评估。二是强制性推行高教评估。在这种情况下，教育部或高教主管部门是评估的发起人，他们实际掌握着评估对象的确定权。在北欧四国中，挪威在评估早期实行的是强制性评估。在芬兰却是自愿进行的。
而在瑞典和丹麦，可以发起和组织评估的机构要多一些，当然在各种机构中，政府起的是主导作用。若论质量评估的机构具有什么性质什么地位，有一点是同样的，那就是被评估的高等机构都能够对高教质量评估机构的工作表示理解。
（三）评估方法和程序
虽然评估方法和程序必须建立在一定的标准之上，但四国对标准的要求程度则不尽一致。相比而言，丹麦和挪威的标准化程度要高一些。芬兰政府则提倡评估的多元化，只提出评估目的，而将评估的程序和方案的选择交给学校和同行专家来作主。当然，随着评估的继续进行，评估也在日益系统化。瑞典至今尚没有建立统一的评估程序和方案。这在四国中可算是个例外。因为他们仍然认为评估还在实验阶段。高教评估必须尊重高校的需求。
（四）评估专家的组成
专家成员的选择、政府及政府授权的机构是否直接参与同行专家对学校进行实地考察，在各国也有所差异。在瑞典，由负责质量评估的机构负责选聘专家。丹麦则是为每一次评估建立专门的指导委员会，委员会参加实地考察。瑞典的质量评估机构也参与评估，而挪威和瑞典则不是这样。在挪威，专家由教育部直接选聘，而不是由质量评估机构来进行，尽管该机构也参与到选聘的过程中。四国都规定在高教评估专家组中，必须聘请至少一位外国专家。当然这里的外国专家主要是对北欧情况熟悉的北欧专家。聘用外专家既有借鉴经验的考虑，但考虑更多的还是公平因素。
（五）其他评估手段
有无其它形式的评估作为高教评估的补充，在四国中也表现不一。国家评估的重要辅助手段是建立国家高教数据库。到目前为止，只有丹麦尚未建立。尽管如此，丹麦却将组织高校用户调查作为评估程序的一个环节。瑞典在四国之内，评估的多元化程度最高。此外，挪威国家高教数据库为政府和高校提供了准确的数据和情报。这些数据还没有分系分专业来收集。主要集中的是学校资源方面的数据，是专门为资源分配提供依据的。芬兰的数据信息系统似乎最完善。KOTA数据库已成为高校规划、跟踪调查和绩效评估的重要依据。
（六）评估的后续工作
对评估结果的处理在北欧未显示出戏剧性的差异。到目前为止，四国都没有将国家质量评估结果与高教拨款直接挂钩。其他形式的评估也是如此。
四国都将评估结果向社会公开。但公开的方式却不尽一致。在挪威，没有将整个评估的总结报告公开，也不存在这种报告。评估的结果只针对被评估的学校，因此报告不送交政府管理部门。在瑞典和丹麦，比较重视全国范围的质量评估总结和报告。然而，在所有四国中，似乎都通过评估而获得一般信息，进而作为权威机构的决策依据，但都未涉及具体的细节。
三、结语
北欧四国高等教育评估虽然没有反映出细节上的可操作性内容，但在评估的宏观设计上仍体现出很多特点。一是要界定好政府在高等教育评估上的权责，完全放任政府的调控不现实，但政府权责过多，则可能破坏高等学校与评估者之间的关系平衡。二是高教评估要尽可能地体现手段的多元化。高教评估要以学校质量认证、学生学业鉴定、专业评估等多种形式协同进行，没有一种评估能够解决所有高教质量问题；三是强化中间团体在高教评估中的特殊作用。北欧四国的高等教育规模相对不大，且中间团体在政府与高校之间发挥着重要作用，而对于高等教育规模庞大的我国来说，则更需要发挥中间团体的作用；四是审慎地利用高教评估结果，不可随意地将其与经费拨款直接挂钩。此法虽然简单易行，但将破坏政府与高教评估机构与高等学校之间的关系，从而引发被评估者的抵触。然而北欧高教的成功之处就是在评估者与被评估者之间找到了需求的平衡。
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