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城市规划重在科学实施
时间：2011-08-26 10:47来源：中国环境报 点击： 155次 我国很多城市致力于走现代化、国际化道路。城市发展突破城市整体规划指标的现象普遍存在，许多城市总体规划尚未到期已被盲目的城市建设全面突破。以上现象症结何在？我国城市规划到底是超前还是落后？在城市规划中如何解决城市的环境问题？请邹德慈院士为我们解读。

◆什么样的理念才能让城市更美好?　
◆城市怎样让生活更美好?　
◆什么样的城市才能让国家更美好?　

和谁对话？
邹德慈，1934年出生于上海市，1955年毕业于同济大学，曾任中国城市规划设计研究院院长，现任院学术顾问、教授级高级城市规划师，兼任中国城市规划学会名誉理事长、住房和城乡建设部科技委委员，清华大学、同济大学兼职教授，环境保护部“两委”专家。2003年当选中国工程院院士。

邹德慈

为什么对话？
当前，我国很多城市致力于走现代化、国际化道路。与此同时，城市发展突破城市整体规划指标的现象普遍存在，许多城市总体规划尚未到期，已被盲目的城市建设全面突破。我们想知道，以上现象是否合理，症结何在？我国城市规划到底是超前还是落后？在城市规划中如何解决城市的环境问题？

邹德慈怎么说？
从城市规划的理念来看，建设国际性大城市并非是城市发展的普适目标。地方政府在落实城市规划中的作用非常重要，其对规划的理念，对发展的观念，都影响到规划的具体实施。应该将低碳城市、生态城市和宜居城市结合起来统筹考虑，这才是理想的城市。在城市规划中应更加重视环境保护的内容。

点击一
焦点关注：建设国际性大城市
关键思路 ：大中小城市应该协调发展，不可能都发展成为国际性大城市

记者：我国很多城市一直致力于走现代化、国际化的道路。最近，有媒体报道，我国有655个城市正“走向世界”，有183个城市要建“国际性大城市。”请问，您如何看待这一现象？
邹德慈：最近，我国一些城市提出发展或正在打造国际性大城市，形成了一次热潮。其实，早在上世纪80年代中期至80年代末期，我国也有过一次建设国际性大城市的热潮。当时，我曾经介绍一位较有名的英国学者彼特•霍尔，他写过一本名为《世界大城市》的书，在我国翻译出版。他有一些精辟的论述可供参考。后来，又有一些英美的学者，注重研究世界大城市。其实，不管是国际性大城市，还是世界大城市，其蕴意基本上是一样的，都是在全球处于一种较高地位的城市。
在我国，上世纪80年代~90年代初曾经产生过一股热潮，各大城市在制订总体规划时纷纷提出建设国际性大城市的目标。这股热潮后来慢慢淡化了。今年是“十一五”的收官之年，明年国家“十二五”规划将出台，各地正在研究制订“十二五”规划及其发展战略，结合国家正在推进城镇化的发展战略，有些省内的大城市又提出了国际性大城市的发展目标。
但是，不管在规划上怎么提出很高的目标，实际上往往是另外一回事。因为要成为国际性大城市，真正做到很不容易，也不可能在短时间内达到目标。

记者：国际性大城市是否有一定的标准？
邹德慈：国外的学者们对此进行了一定的研究，的确有一定的标准。学者们发现，当今世界那几个被公认的国际性大城市，都是在全球范围内处于一定高度的城市，这里指的高度不是数量，而是指在全球政治和经济(特别是金融上)的职能和地位。二战后，经济全球化进程越来越强烈，各国的生产、消费和服务高度发展，确实有一些城市站在指挥、控制的位置上，而且是跨国界的，包括生产、消费市场，金融、贸易和其他方面。这些城市中，并不是所有的指标都是最高的，但最起码是在主要方面占有全局性地位。真正的世界性大城市很少，公认的有伦敦、纽约、东京。当然，也有学者将世界性大城市分为几等，第一等也是伦敦、纽约、东京。除了香港，中国大陆的城市现在都不在世界性大城市之列。当然，这是外国学者的判定，也并非最终的定论。
本世纪以来，情况有所变化：中国经济增长很快，国内几个最大的城市地位在不断提高，如上海、北京、深圳、广州等。这些城市在若干年后，经过进一步的发展提高，有可能成为国际性大城市。但是，现在恐怕还达不到世界性大城市的标准，即使世界性大城市分为好几等，恐怕也还排不到前列。
我认为，中国不会有很多的国际性大城市，别说有180多个城市要建国际性大城市，就是40多个也不大可能。起码在本世纪内不可能，以后也不可能有太多的城市成为国际性大城市。

记者：城市能否把国际性大城市作为自己发展的目标？
邹德慈：对国内城市纷纷要建国际性大城市这一现象，有其动因，包括城市都要求晋升、提高，主观愿望上以国际性大城市为奋斗目标。在规划中将之作为奋斗目标，确实能够起到鼓舞人心的作用，但是，在某种程度上这是一种误导，以为这才是城市发展的宏大目标。从城市规划的理念来看，建设国际性大城市并非是城市发展的普适目标。大中小城市应该协调发展，不可能将来都发展成为国际性大城市，这既不可能也不必要，也不是最理想的模式。我们没有必要赶这个热潮，不如踏踏实实地根据自己的现状，针对存在的问题，制订好自己的城市规划，并据此进行建设，建设一个经济、社会、环境协调发展的和谐城市。
对国内城市纷纷要建国际性大城市这一现象，有其动因，包括城市都要求晋升、提高，主观愿望上以国际性大城市为奋斗目标。在规划中将之作为奋斗目标，确实能够起到鼓舞人心的作用，但是，在某种程度上这是一种误导，以为这才是城市发展的宏大目标。从城市规划的理念来看，建设国际性大城市并非是城市发展的普适目标。大中小城市应该协调发展，不可能将来都发展成为国际性大城市，这既不可能也不必要，也不是最理想的模式。我们没有必要赶这个热潮，不如踏踏实实地根据自己的现状，针对存在的问题，制订好自己的城市规划，并据此进行建设，建设一个经济、社会、环境协调发展的和谐城市。
不可否认，在做城市规划时，有些地方很容易冲动，一下子提出比较高的目标，就像喊口号一样，实在的事情和问题反而没有得到重视，没有解决好。

点击二：
焦点关注 ：城市发展突破城市整体规划指标
关键思路 ：对规划被突破要具体分析，不能一概而论

记者：当前，我国城市发展突破城市整体规划指标的现象普遍存在。许多城市的总体规划尚未到期，已被盲目的城市建设全面突破，许多城市往往在5年内完成为期20年的规划指标。请问，您怎样看待这种现象？
邹德慈：很多城市的发展往往会超过城市规划的预期。这些现象是存在的。因为城市规划是在之前10年或者20年制定的。突破的原因是多种多样的，每个城市的原因不一样。如北京，现在常住人口是1900万人，流动人口是1000万人左右，数字非常惊人。而北京的总体规划是经过国务院批准的，预计到2020年，人口规模是1800万人，可见现在3000万人的规模比规划要大大地突破了。人口规模是最基本的指标，但是被突破却比较普遍。现在，由于市场化等原因，城市的发展常有很多不确定性。在有的地方，盲目的增长造成了指标被突破。

记者：这种城市规划失效的现象会给城市的发展带来什么影响？
邹德慈：城市规划被突破当然不好。但是有时在一定情况下城市发展超过原来的预期，也不见得一定就带来破坏性的恶果。如北京，早期的城市总体规划大概并没有考虑到要办奥运会这样一件大事，但是申请办奥运会了，被批准了，城市的总体规划确实要被突破。对于这样一种原来没有预期的事情，要先判断其对北京、对国家是否有利，如果有利，这种突破就应当被承认。但是，也有些城市规划被突破是突发的、盲目的，并不能给城市带来好的效果，就不应该被突破。近年来不少城市开拓大片新城区，往往是“先斩后奏”，缺乏科学论证，突破原有规划，这就不好。现在因为市场经济中的不确定性较多、较普遍，因此需要我们进行具体分析、论证。规划不可能一点儿不被突破，特别是长期、远景的规划，长达20年，但20年中不确定的、突发的因素很多，我们没法全部预见到。因此，对规划被突破要具体分析，不能一概而论。
现在，我们对城市规划的控制手段较弱，做不到人可以绝对地控制、驾驭城市的发展。因此，我们必须要有规划，要有预见，让城市按照预期的步骤来发展。同时，又要有所准备，留有余地。当不确定性因素出现时，要研究、论证，如果是正确的，规划就要适应这种变化，做适当的修改和补充。做这些的目的，就是为了使城市发展比较科学和合理。

记者：鉴于规划指标被突破在各地普遍存在，那么，我们如何保证城市规划得到有力实施？
邹德慈：这种突破当然不好，特别是为了片面追求经济利益，把规划中的绿地削减了，为了片面求新破坏了历史遗址、历史街区等，这些行为其实普遍存在。有的旧城改造就是简单地大拆大建，这类做法都不好。很多问题不是规划如此，但实施起来就是如此。这是不尊重规划的表现。当然，有些是必要的修改，很难一概而论。但是，对于违章违法的行为，就要坚决取缔。现在，一些地方政府对这类违反城市规划的行为通常是大事化小，小事化了，能遮盖就遮盖。
地方政府在落实城市规划中的作用非常重要，是规划的参与者和实践者，也是规划实施主体。地方政府对规划的理念，对发展的观念，都影响到规划的具体实施。

点击三
焦点关注 ：我国城市规划是超前还是落后
关键思路 ：规划理念并不落后，实际上是在实施操作中有偏差

记者：您认为我国当前的城市规划是超前还是落后？
邹德慈：规划不是一种技术性的科学，不像纯技术性的东西可以衡量其超前和落后。但就规划的理念来说，还是可以分出先进的或落后的。现在我们的规划理念，以科学发展观为指导，当然是科学的、先进的。科学发展观无疑是一种先进的理念。现在提出重视生态环境问题，既要发展经济，又要保护环境，比起过去的只发展经济不管环境好坏，无疑也是先进的、超前的。因此，我认为现在中国的城市规划理念并不落后，在世界范围内也不落后。
但是，不落后并不等于我们的城市建设非常先进，这是两个问题。因为规划理念要落实到规划中，规划还要落实到实际建设中，这个过程很复杂。我们的城市建设并不叫人非常满意，存在的问题还很多，不容易一下子解决。最大的障碍，在于指导思想上。有时，规划理念与指导思想不一致，说归说，做归做，特别是有一些城市的决策者，不同程度地存在这个问题。

记者：在我国很多城市，居民们不得不接受、容忍一个既有噪声污染，又有空气污染、交通不便利、买菜困难的城市。请问，这是哪个环节出现了问题？
邹德慈：包括我在内，老百姓都希望有一个理想一点的城市。这无可厚非，古今中外老百姓的心愿都是一样的。但古今中外的理想城市不完全一样，因为时代不同，历史条件不同，在一定程度上，还有众口难调的因素。但是，理想城市还是有一些基本的，为大家所认同的标准。
今年的灾害性天气比较多，有些是大气候造成的，有些则是城市的小气候造成的。城市范围内的小气候，更多的是人工建设不当造成的，如今年北京的气温炎热，虽然是大的气候环境有变化，但北京本身建设所造成的某些恶果已经显现出来了。如城市的热岛现象。之所以会产生这种现象，使得市区的气温比郊区要高，原因在于市区建设的密度太大了，硬地太多，如水泥路、沥青路、广场和停车场太多，所占的比例已经超过了合理的限度。特别是城区的汽车太多，每辆汽车都是一台小型的散热器。这种热岛现象在大城市都不同程度地存在，你能说这样的城市是理想城市吗？
热岛现象的存在与城市规划当然有一定的关系，但与实际的城市建设关系更大。有的城市为了追求经济利益，开发强度太大。在城市发展中，经济、环境和社会三大要素本来应平衡，但实际上并没有做到，往往只重视经济效应，而忽视了环境和社会效应。因此，不能说我们的规划理念落后。规划的理念并不落后，实际上是在实施操作中，在建设中产生偏差了。这是各种因素所决定的。

点击四
焦点关注 ：生态城市与宜居城市
关键思路 ：将低碳城市、生态城市和宜居城市结合起来统筹考虑

记者：建设生态城市是世界城市发展的潮流。生态城市是城市生态发展的结果，其实质就是城市与自然环境、人与生存空间的和谐统一及良性循环。那么，我国要建设生态城市，应在规划上注重哪些因素？
邹德慈：生态城市在国内已有不少，不少城市将之作为一种目标，总体说来这是一个很好的现象。但是，生态城市本身有很多地方需要进行研究、实践和总结经验。生态、低碳、资源节约和环境友好，这些在总的方向上是比较一致的，互相都有关系。我认为应该将低碳城市、生态城市和宜居城市结合起来统筹考虑，这才是理想的城市。如果只看一个方面，就不全面。

记者：发达国家在城市规划与环境保护上有哪些经验值得我们学习？
邹德慈：国外在这方面的经验很多，如国外有一些研究机构近年来专门研究宜居城市，几乎每年都要评出一批世界上的宜居城市。但有一个特点，那就是在这些宜居城市中几乎没有大城市，更没有国际性大城市，都是一些中小城市。

记者：那是否说明大城市或国际性大城市很难达到宜居城市的标准？
邹德慈：对，不要只说世界性大城市有多少好处，其实，不好的地方也很多。一是生活费用贵，生活成本高；二是环境质量并不见得好，如空气质量可能不如中小城市。此外，评人居环境奖的城市和宜居城市虽然不完全一致，但基本方面很相似，中国的城市也获得过这一奖项，如深圳、厦门就得过。这都是值得我们学习的城市。

记者：宜居城市在城市规划方面有哪些经验可供借鉴？
邹德慈：近几年来我们在城市规划中重视创建宜居城市。什么样的城市是宜居城市？在这方面学者们有很多的研究，一些标准也很不一致。在物质方面，首先要做到居者有屋住。此外，文化、教育、就业、环境保护等，都是重要的指标。特别是有的城市污染严重、交通拥挤，建筑不节能，很多城市都是高碳发展，离宜居城市的要求还很远。要建设宜居城市，应注重解决大气污染、水环境污染和噪声污染的问题，还有气候的问题。
规划终究是规划，与实际不完全一致。城市要建设得比较好，首先要有一个好的规划。规划在某种程度上并不算难，因为它有一套方法，从理念到指标，都可以做到。但是，要实施好就很难，因为在实施过程中有很多复杂的因素要克服。
我国的城市规划一贯注重借鉴国外经验，我国的现代化、工业化开始得很晚，改革开放之后才开始集中进行现代化和工业化建设，因此城市规划中有很多东西都借鉴自国外，如怎样实现人与自然的结合等，传承自己传统的同时又注重借鉴人家好的做法。但是，也把一些不好的东西借鉴进来了，如大量发展私人汽车，这就是一个很大的教训。我们现在很注重发展公共交通，这一思路是对的，但是私人汽车仍然在快速增长，特别是在北京市。

点击五
焦点关注 ：城市规划与环境保护
关键思路：在城市规划中更加重视环境保护内容

记者：上海世博会的主题是“城市，让生活更美好”。对此，您的理解是什么？世博会的理念对我国的城市规划会带来哪些影响？
邹德慈：“城市，让生活更美好”这个口号很好。2000多年前，希腊哲学家亚里士多德曾讲过类似的话:人们来到城市，是为了让生活更美好。世博会的口号与亚里士多德的话是相承的。上海世博会的口号好在哪里？一是将信息传达给人们，城市应该要让生活更美好，城市也有可能让生活更美好。它所展示的内容也体现了这一主题。世博会有很多城市的案例，很多城市注重将新的理念、科技的手段，运用于城市的住宅、交通和环境建设，目的是让城市的居民生活得更美好，更节约能源，减少污染物排放，增加绿化。我国的城镇化率接近47％，城镇人口是6.3亿，带来的问题也多了，任务更重了，要让这些人生活得更美好，这个任务非常繁重。相信这个口号与北京奥运会“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”一样，会起到积极的影响。
城市规划的终极目标也是使城市生活更美好。城市规划的本质目的就是为人们创造一个好的宜人的生活环境。当然，城市规划的落实会有很多问题需要解决。

记者：在城市规划中如何解决城市的环境问题？
邹德慈：城市规划中很多都是针对环境问题来的，如大气的问题，水的问题等。城市规划与环境保护站在一条战线，大家的目标是一致的。城市规划有它自己的规定和要求，在编制中有很多环境保护方面的业务，如规划城市水系、水污染治理、废水和废物处理等，都是城市规划中的重要内容。从这方面来看，两者非但目标一致，规划内容上也是相同的。所以我认为在城市规划中应更加重视环境保护的内容，这是应该的，也是可以做到的。城市规划中的环境保护内容要经过一定的评估，评估认为可行，再纳入城市规划比较好。这样城市规划的问题解决了，环境保护的内容也体现了。

记者：最近，国家出台了主体功能区规划，这一规划会对城市规划工作带来哪些影响？
邹德慈：当然会对城市规划有影响。国家主体功能区规划是一个宏观层面的规划，会对城市规划起到指导性作用。从宏观层面来看，国家主体功能区规划将所有国土面积分为4种功能区，如禁止开发区不允许建设，限制开发区建设要进行具体研究等。从区域层面来看，也可以对城市发展和建设起到控制和指导的作用。在这一规划的指导下，以后我们做城市的总体规划时，要充分考虑到城市的人口规模、密度和资源环境的承载能力等。
当然会对城市规划有影响。国家主体功能区规划是一个宏观层面的规划，会对城市规划起到指导性作用。从宏观层面来看，国家主体功能区规划将所有国土面积分为4种功能区，如禁止开发区不允许建设，限制开发区建设要进行具体研究等。从区域层面来看，也可以对城市发展和建设起到控制和指导的作用。在这一规划的指导下，以后我们做城市的总体规划时，要充分考虑到城市的人口规模、密度和资源环境的承载能力等。