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转变经济发展方式与法制改革研究

　一、转变经济发展方式与法制改革概述

　　党的十七大提出了转变经济发展方式是关系国民经济全局重大而紧迫的战略任务。目前，我国经济的发展处于一个转型时期，长久以来依靠劳动力、外资、出口及高消耗高污染行业来取得经济增长的方式已经不适应现实社会的需要，我国迫切地需要寻找新的经济增长点，需要转变经济发展的模式，不断提升人民生活水平以扩大内需，实现消费对经济增长的促进作用。
　　转变经济发展方式最关键的就是要实现由粗放型的发展方式到集约型的发展方式的转变，在这个过程中，存在着突出的问题：第一，转变经济增长的动力，由扩大投资拉动经济增长的模式转变为通过扩大内需提高消费来拉动经济增长，由劳动力密集、高能耗产业转变为科技型、创新型产业，实现经济增长的可持续发展；第二，实现产业结构的挑战，大力发展第三产业，处理好经济发展同资源环境之间的关系；第三，转变经济发展的目标，将对GDP的追求转变为对民生的关注，通过就业、收入分配、医疗教育等社会保障制度的改革实现贫富差距的缩小，通过人民收入及生活水平的提高实现经济内增长；第四，转变政府在经济活动中发挥的职能和作用，实现依法行政，构建服务型政府。
　　为此，转变经济发展方式需要法律来为其提供基础保障。首先，法律手段的强制性、可靠性、稳定性及权威性是其他任何制度手段所难以匹敌的，它为经济发展扫除了后顾之忧。其次，法律是全体人民根本利益的体现，通过坚持依法治国的理念来促进经济发展方式转变具有事半功倍的效果。再次，法治作为冲突解决机制的一种，有利于处理经济发展过程中出现的各种矛盾纠纷，实现各方利益的平衡。
　　法律制度丰富和完善，可以推动经济发展方式的转变，更好地解决经济发展方式转变过程中出现的各类矛盾，为经济发展方式转变提供一个健康良好的法制及行政环境。当前法制的不完善必然是不利于经济发展方式转变的，只有进行法制改革，完善立法及执法，才能为经济发展方式的转变提供可靠的法治保障。

　　二、经济发展方式转变过程法制的不完善

　　经济发展方式的转变是一项长期而复杂的工程。长久以来我国经济发展方式之所以难以实现根本性的转变，是因为缺乏合理的体制与机制的保障，其中，法治保障的不足是一个突出问题。改革开放以来，我国的法治建设取得了突出的成就，为经济发展提供了全面可靠的保障，但仍存在一些漏洞和不足。
　　（一）法律制度上的不完善
　　1.宏观调控立法的不足
　　市场经济体制下，转变经济发展方式仅仅依靠市场的自我调节是难以实现的，必须充分发挥政府的作用，发挥宏观调控的积极性。目前，我国仍缺乏一部完整的、总体性的宏观调控立法，《中华人民共和国促进国民经济稳定增长法》就是一部亟需制定的法律法规。除此以外，在宏观调控开展的具体工作中，在涉及到产业结构调整、区域协调发展、城乡统筹发展、社会保障等具体的领域，我国的法治建设工作也较为薄弱，无法真正实现各方利益主体的平衡，如在土地征收、拆迁等问题上对弱势群ti仍缺乏法律的有效保障。
　　2.生态保护及资源能源立法的不足
　　在防治环境污染及实现生态保护的问题上，我国目前已经有一系列相关立法，但仍存在问题，如缺乏正确的指导思想、现行法律规范的强制力不够、可操作性不强，与国际相关环境条约缺乏统一，甚至在地方立法中存在着地方保护主义，对环境保护立法的重视不足，不利于通过法律规范来引导经济发展方式的转变。在资源能源方面，立法也较薄弱，基本法缺失，法律体系不够完善，法律规范的力度不足，不同的部门法规、地方立法之间还存在着冲突，在一些关键领域立法仍未涉及，不利于真正实现对资源能源的保护，也不利于集约型经济增长模式的开展。
　　3.税收立法的不足
当前我国的税收财政立法存在较大的问题。税负过高成为制约人民群众收入水平增长的一个因素，不利于通过消费拉动内需，实现经济增长方式转变。税收立法存在的一个突出特点就是立法随意性较大，立法真正由人大制定的仅包括《个人所得税法》《企业所得税法》《税收征管法》，行政机关成为税收立法的主导，多数税收立法都是以行政法规的形式出台的，而且地方立法对税收的规定也不尽相同，给市场主体带来了司法实践中的困惑，也不利于实现税收的公平公正，影响了人民群众收入的提高。
4.资本投资立法的不足
　　我国目前没有形成较为完善的投资保障立法，投资体制仍是以政府投资为主，可能会在投资过程中滋生腐败，政府预算项目过多可能会导致效率低下。对民间资本投资缺乏相应的立法规定，大多是以国务院决定、意见、通知等形式来规定的，法律的效力层级不够高，对实践的指导意义也不大。投资立法的不足也制约了经济发展方式转变的进展。
　　（二）法治建设中的问题
　　随着经济发展方式转变的不断深入，我国法治也在不断丰富和完善，在法治建设的过程中也出现了一些问题。
　　1.法治建设面临严峻的形势
　　作为一个传统的人治、德治的国家，我国法制改革的进程开展并不是一帆风顺的。推行法治，树立法律的权威是一项长期而复杂的工程。目前我国的法制改革仍面临严峻的形势，法治进程在我国不同的地区进行的程度也不同，尤其是在经济落后的地区，法治理念的推行仍面临许多障碍。法治的完善程度明显跟不上经济发展的要求，不能适应转变经济发展方式的需要。
　　2.法律的局限性仍然不可避免
　　一方面，法律作为维护社会秩序的重要手段必须具有稳定性，另一方面，这种稳定性可能导致法律的滞后性。在经济发展方式转变的过程中，社会在随时发生着巨大的变革，法律往往会难以适应不断变化的现实的需要，这也是法律本身的局限性所导致的。法律作为一种行为规范，必须是明确的，但是法律又难以考虑到各种复杂多变的现实状况，这也使得经济发展过程中日益涌现的一些新型问题在立法上出现了空白。
　　3.法律对不同利益主体的保障不足
　　在经济发展方式转变的过程中，我国出现了各种不同的利益主体，个体经济、私营经济、国有经济、集体经济甚至还包括各种外向型经济，在市场经济条件下，不同的利益主体都需要获得来自法律的保障。目前我国法律对民营经济、个体经济的保障力度不够，没有有效实现对其的法律支持。此外，在经济发展方式转变过程中出现的社会弱势群ti，如民工、下岗职工等，他们的合法权益常常会受到来自各方面的侵害，法律对他们的利益维护不足，在权利受到侵害时缺乏有效的法律救济，作为促进经济发展的重要力量，这些群ti也需要获得人格尊严及权利的维护和保障。
　　（三）依法行政之不足
　　法治的功能首先是要实现对权力的制约和限制。在经济发展方式转变的过程中，行政权力的无限扩展和膨胀使行政机关贯彻依法行政这一理念不够彻底。在具体的行政工作中，仍然存在不按照法律法规规章办事的行为和滥用行政权的现象。行政机关没有对自己在经济发展方式转变过程中的地位和作用形成正确的认识和定位，对市场活动的干预过多，对自身职责的履行不足，对市场监管的力度不够，这些都体现了依法行政的不足，体现了在法制改革过程中对依法行政的贯彻落实不到位。行政机关不能做到依法行政，必然不利于实现政府职能的转变，不利于为转变经济发展方式提供良好的环境。

　　三、以法制改革促经济发展方式转变

　　在转变经济发展方式的过程中，法制改革也要同步进行，通过法治的不断丰富和完善，来实现对市场经济秩序的保障，来促进经济发展方式的转变。在新形势下，法制改革不能一蹴而就，更不能一成不变，应该用发展的眼光，针对实践中出现的突出问题，有的放矢，推动法制改革的顺利开展。
　　（一）将依法行政作为重中之重
　　随着经济发展方式转变的开展，经济生活中与法律相关的事项越来越多，这也对政府及行政执法部门提出了更高的要求。政府机关在进行经济管理活动时，必须严格遵守法律法规的规定，将法律作为日常行为的唯一准则和规范，以为群众谋求福利为最终的追求，建设规范、法治化的新型服务型政府。
　　依法行政要求政府各部门严格贯彻上位法的要求，不得擅自制定政府规章、规定等破坏法制的统一，在履行职责的过程中，严格依法开展工作，要树立为人民群众服务的意识，真正发挥对经济发展方式转变的积极作用。依法行政是对公权力的有效约束和制约，是对社会大众权利的有效维护和保障，也可以为经济发展提供良好的法制环境和法制保障，避免经济发展受到政府对功利化、短期化的利益追求的影响。