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行政推动农地流转的弊端及对策

近年来，农村土地经营权流转呈加快之势。然而，伴随农户间自发农地流转加快，一些地方政府行政推动农地流转、片面追求流转规模和比例的现象时有发生。通过多地调研，笔者发现行政推动农地流转在很多情况下并不利于规模经营、高效生产，一旦出问题，当地政府很可能“搬起石头砸脚面”，费力不讨好，须早敲警钟预防之。
　　 一、行政推动农地流转的隐患及后果
　　（一）农地流转价格溢价“挤出效应”压缩租地方种植利润。行政推动农地流转的一个典型特征是长时间、大面积流转。为实现这一目标，当地政府或村集体往往给予承包户一个可以交代的“亲民价”。这一价格普遍接近市场“天花板”价格。从调研情况看，政府或村集体往往需要通过多轮村民大会最终确定流转价格。由于占据主动，农户往往在政府可交代“亲民价”上期待更高“目标价”，甚至自发联合抬价。更高的价格加重了租地方生产成本，进一步挤压了其利润空间。
　　（二）租地方因经营不善易造成当地政府或村集体被迫“拾摊子”、“擦屁股”，加重财政负担。从地方实践看，行政推动农地流转的通常做法是将整村或多数村农地流转给若干大户、家庭农场、合作社或农业企业，大面积农地集中到少数经营者手中。一旦租地方因经营不善、灾害意外等造成绝产无收、无力付租，甚至不得不退出，垫付租金、复垦土地、赔付农民等一系列“拾摊子”、“擦屁股”扫尾工作只能由当地政府接手，加重当地政府财政负担。
　　（三）高价格助推“非粮化”，粮食安全保障压力陡增。行政推动农地流转加速农地流转价格攀高，为应对高流转价格，“非粮化”已成租入方考虑的备选。从地方情况看，租入方选择水果、蔬菜、花卉、食用菌等高附加值经济作物并不少见，仍坚持种粮的大户很多还要依靠自有稻谷加工厂、面粉加工厂等企业维持。
　　（四）农产品“天花板”价格使得土地租入方利润空间有限，种粮补贴、流转补贴或成其主要利润来源。这样的情况易诱发两大隐患：一是大户更关注种粮面积大小，通过提高亩产集约增加收益已非首选，靠扩大面积增加收益才是最直接、最见效的甜头；二是大户更在意包括国家粮食种植补贴在内的各项补贴。
　　二、思考与对策建议
　　（一）农业规模经营不是农地规模经营，农地集中连片且亩产稳定保持较高水平才是规模经营的起码要求。当前，一提到农业规模经营，人们首先想到的是农地规模经营。似乎农地规模经营就是农业规模经营。农地规模经营仅仅是农业规模经营的实现形式之一，集约化高产经营同样可以实现规模经营。笔者认为，如果仅仅为了实现大面积经营而忽视保持亩产稳定和高产，显然与规模经营的宗旨背道而驰。从调研情况看，一些地方政府更青睐将行政推动农地流转建设成为四至整齐、连片成方、设施齐备的高标准设施农田，“高科模式”、“样板工程”、“现代园区”已成行政推动农地流转追求的“高大上”、“大一统”目标。而行政推动、财政奖补后当地政府对农作物品种变化、单位亩产变动的监管和服务却寥寥无几，贪大求洋、不切实际的发展思维需及时纠正。
　　（二）加强农地流转管理，完善农地流转服务。对未开展行政推动农地流转的地区，当地政府可研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的农地承包经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估等服务，进一步依靠市场力量、政府服务合理调配农地资源。对已有行政推动农地流转的地区，当地政府要继续强化合同管理，加强对大面积、长时间流转项目监管，确保行政推动农地流转不损害农民权益、不改变农地用途、不破坏农业综合生产能力。
　　（三）大力发展农地托管，推进农地规模经营。农地托管是在坚持家庭承包经营制度不变，坚持农民土地使用权不变，坚持农民为投入和受益主体不变前提下的一种农地流转新形式。其做法主要是通过社会化服务组织提供产前、产中和产后服务，解决无人和无力种地问题。从全国情况看，农地托管是农地自发流转向规模经营过渡的有效形式，能够较好地适应农地流转新形势，可较好避免行政推动农地流转带来的诸多不利，应予以规范引导并扶持推广。