追索抚恤金不属于民事受案范围.doc

追索抚恤金不属于民事受案范围

一、 基本案情：
原告吕月英，女，汉族，１９３０年６月５日出生，居住屯昌县南吕镇新东街１８６号。
被告屯昌县乌坡镇乌坡卫生院
法定代表人符国仁，该院院长。
原告吕月英的丈夫陈平是乌坡镇乌坡卫生院的国家退休干部，２００６年２月份病故。原告认为按人薪发１９９４　４８号〈人事部、财政部关于工资制度改革后事业单位工作人员死亡一次性抚恤金计发问题的通知〉和琼人劳薪１９９４　３９号〈海南省劳动厅海南省财政税务厅关于调整国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准的通知〉依法应享受抚恤金。按屯人劳保２００６　１２号〈屯昌县人事劳动保障局关于陈平同志病故后拨给抚恤金和遗属抚养补助费的通知〉，原告应享受的抚恤金是１２１６０元，按原告吕月英的丈夫陈平１０个月的档案工资计算。按有关文件的规定原告吕月英的丈夫陈平应享有月档案退休工资是１２１６元，但原告吕月英的丈夫陈平在单位实领退休工资是１９８元　。原告多次向被告屯昌县乌坡镇乌坡卫生院主张要求给付抚恤金１２１６０元，但遭到被告以种种借口无理拒绝。原告为了维护自己正当的合法权益，２００６年６月１日提起民事诉讼，要求被告一次性拨付给原告抚恤金１２１６０元。
二、争议焦点：
本案是否属于民事受案范围﹖观点之一、基于人薪发１９９４　４８号部门规章和琼人劳薪１９９４　３９号省级政府规章的规定，原告应依法享受抚恤金。按屯人劳保２００６　１２号文件原告应享受的抚恤金数额是１２１６０元。这些规范性文件确定了被告应给付原告抚恤金的义务。被告应给付的抚恤金１２１６０元，对原告而言这是一种应享有的民事权益。法院是化解纠纷的机构，对于当事人的诉讼请求，没有理由不给予民事法律救济，应当受理裁判。观点之二、基于行政规章及根据该规章制作的相关规范性文件而产生的原告与被告之间追索抚恤金纠纷是一种企业内部行政管理法律关系，而不是民法意义上的平等主体的民事法律关系，因此不属于民事法律规范调整的范围，所以不属于民事受案范围。
三、问题分析：
抚恤金主要是指根据法律法规的规定，由国家发给因公牺牲、病故或伤残的军人、国家工作人员、参战民兵，因抢险救灾被追认为烈士的民工等家属或本人的生活上和精神上的抚慰金专用费用。迄今为止我国立法机关没有对抚恤金进行民事法律规范。只是立法机关通过法律法规等规范性文件确定一些行政机关代表国家给予符合法律法规规定条件的特定人群发放一定的抚恤金。从而使发放抚恤金成为一些行政机关的职责，如民政部门。当这些行政机关对符合条件的人不履行给付抚恤金时，往往被认为不履行法定职责被提起行政诉讼。我国行政诉讼法也规定公民认为行政机关没有依法发给抚恤金的可以提起行政诉讼。因此依法享受抚恤金的当事人，对于行政机关不依法发放抚恤金时，可以通过行政诉讼来维护其权益。后来颁布的规章及地方规范性文件把承担给付抚恤金的对象扩大到事业单位，规定这些事业单位对符合规章规定条件的本单位职工或家属承担给付抚恤金的义务。问题是，这些事业单位对本单位职工或家属发放抚恤金行为是一种准行政行为，不是一般意义上的具体行政行为。依据相关行政诉讼法理论，提起行政诉讼针对的必须是一种具体行政行为，具体行政行为的主体必须是国家机关或法律法规授权的组织。然而这些事业单位既不是国家机关，也不是法律法规授权发放抚恤金的组织，因此这些事业单位不具有行政诉讼法上被告的主体资格。所以当这些单位不承担给付抚恤金时，是不能提起行政诉讼的。但能不能提起民事诉讼主张应享有的权益呢﹖从法律理论上并结合本案而言，本案的原告与被告没有直接的民事法律关系间接的法律关系是因病死亡的陈平既是原告的丈夫又是被告单位的职工。但陈平是自然死亡，是一种事件，被告没有过错。依据民法相关理论，被告不应当承担任何民事责任的，因此也不应当在原告与被告间产生给付抚恤金的民事权利与义务。另外依照法律规定，谁主张权利，谁就负有证明权利存在的责任。本案原告应当负有证明享有向被告主张抚恤金民事权利的存在。现原告提出给付抚恤金１２１６０元的主张是基于人薪发１９９４　４８号、琼人劳薪１９９４　３９号和屯人劳保２００６　１２号文件的规定，那么在这里我们就有必要地讨论原告提供的规章及根据该规章制作的相关规范性文件有否确定当事人享受承担民事权利义务的能力。要解决这个问题，我们要正确地理解《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民法通则》的相关规定。我国《立法法》规定基本民事责任制度应当由全国人民代表大会及其常委会制定的法律来规定。换言之，除了全国人民代表大会及其常委会以外的其他机关都无权规定基本民事责任。我国《民法通则》第八十四条规定债是按照合同约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生特定的权利和义务。这里的法律指的是狭义的法律，即全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。因此规章不具有确立当事人的民事责任的权限。即原告提供的人薪发１９９４　４８号、琼人劳薪１９９４　３９号和屯人劳保２００６　１２号文件无权确立当事人民法意义上的民事责任。再说根据我国《立法法》的规定，国务院各部委可以制定部门规章的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方政府可以制定的规章的事项有：１、为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；２、履行本行政区域 下转第４６页　（上接第４８页）的具体行政管理事项。从《立法法》规定行政机关可以运用规章调整的事项来看，规章是行政机关为了履行行政职责而制定的规范性文件。制定和发布这些规范性文件本身就是行使行政职权的重要形式，因此规章调整的是一种行政法律关系。所以本案原告提供的规章及根据该规章制作的相关规范性文件证明的是一种行政管理法律关系，不是民法调整平等主体的民事法律关系。事实上本案存在的问题主要是由于我国１９９４年体制转换而产生的。１９９４年体制转换使被告乌坡卫生院从国家单位走向非国家单位，单位实行企业化管理，职工工资也从财政拨付走向自收自支。有关抚恤金也不再按国家标准足额发放。政府的指导思想是“自筹工资单位人员的抚恤金发放，应由本单位负责，本单位可视经济状况参照国家标准来执行”。这里面带有很强的政策问题，确实法院不宜受理这类案件，也无力解决这些纠纷。再说抚恤金本身是安抚的意义，因此具有单方性和自愿性，再加上我国单位多种多样，各地经济状况相差也很大，实在不宜进行法律普遍性规范。立法机关都无法把抚恤金引入民事范畴进行统一性、强制性、普遍性规范，法院更不宜把这问题引入民事受案范围进行实体判决。毕竟法院的判决是适用法律的结果，判决本身是规范评价民事行为的一种活动。
四、反证论述本案纠纷不属人民法院民事受案范围理由如下：１、如果法院认为本案中原告提供的规章及根据该规章制作的相关规范性文件可以确认当事人的民事权利和义务，因此判决支持原告的诉讼请求，即支持原告要求按国家标准发放抚恤金，那么根据原告提供的这些规章及根据该规章制作的相关规范性文件的规定，原告可以起诉主张被告补发原告吕月英的丈夫陈平生前应享有月档案退休工资也即国家标准工资　１２１６元与实际发放退休工资１９８元的差额，那是一笔不小的数额。同时该单位其他退休职工以及在职职工也纷纷主张补发应享有档案工资与实际发放工资的差额，那将会出现作为事业单位实行企业管理的被告陷入瘫痪状态。还有该规章调整下的其他事业单位的退休职工以及在职职工都纷纷主张补发应享有档案工资与实际发放工资的差额，那么这些事业单位由于无力支付职工工资而被迫停业关门，那么社会将会出现秩序大混乱的状态，因此这些规章的存在和法院的判决也就失去了意义——不能起到规范社会行为和维护社会秩序的作用。２、如果本案依据原告提供的规章及根据该规章制作的相关规范性文件判决支持原告的诉讼请求，那么这个判决对社会具有指引作用，追索抚恤金成为一种民法上的民事权利，其他企业、事业单位等等单位的职工死亡后，家属纷纷到法院起诉主张给付抚恤金，而其他部门并没有相应的规章对抚恤金做出规定，法院又不能以本案中特定行政管理区域的规章作为判决依据，因为规章只能在制定机关管辖的行政区域内有效，跨越区域应当无效，那么法院进行这类纠纷实体判决时将会出现无所适从的状态。３、再说把追索抚恤金引入民事受案裁判范围，那么会产生这样的问题，根据我国行政诉讼法规定，公民认为行政和机关没有依法发给抚恤金的可以提起行政诉讼。因此一些可以提起追索抚恤金行政诉讼的当事人不服行政诉讼的判决时，又向人民法院提起民事诉讼，往往会产生同一纠纷相冲突的判决。这于法是不允许的。
五、案件裁判结果：综上所说，本案追索抚恤金纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，最起码目前的社会环境和法制环境决定这类纠纷不宜由人民法院受理裁判。本案一审裁定驳回原告的起诉。当事人不服提起上诉。二审驳回上诉，维持原裁定。
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