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公安行政行为与刑事侦查行为的主要区别

第一 行使的职权不同。公安行政行为行使的行政管理权；刑事侦查行为行使的是司法权。

第二 实施的依据不同。公安行政行为依据的国家行政管理法律法规；而刑事侦查行为实施的依据是刑法、刑诉法以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。

第三 处理程序不同。公安行政行为实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律、法规、规定的程序进行处理；刑事侦查必须严格依照刑事诉讼法规定的形式和程序要件作出。

公安机关作为人民政府的职能部门，法律赋予它维护社会治安行政管理职能的同时，还赋予了它刑事侦查职能，特别是在履行二职能时，都可以对犯罪嫌疑人或行政相对人实施诸如：盘问、讯问、传唤（拘传）、拘留、扣留、冻法、扣押、查封等手段或其他强制措施。因此，在实践中也出现了将日常行政管理行为等同于刑事侦查行为的现象，出现了公安机关滥用职权，超越职权行为。

一、从概念及相关内容上辨别

公安刑事侦查行为，是反映公安机关为了收集证据，揭露和证实犯罪，查获犯罪嫌疑人而依法进行专门调查和实施有关强制性措施的活动，它是刑事诉讼程序的一个重要阶段。而公安行政行为是指公安机关在其职责范围内，依法针对具体而特定的事项或事实，对行政管理相对人实施的具有有侦查权。侦查只能由侦查人员进行，或者在侦查人员的主持下进行，除此法律效力的行为。

（一）主体上存在差异。尽管两种行为的实施主体都是公安机关，但是实施侦查行为的是侦查机关，即公安机关内部的公安机关。但实施侦查行为的是侦查机关，因此公安作为侦查机关依法行使侦查权，并不是公安机关的所有人员都之外公安行政管理部门的其他人员不得擅自行使侦查权。

（二）行为目的和任务不同。

刑事侦查行为是同刑事犯罪作斗争的重要武器，它的目的和基本任务是：收集证据，查明犯罪事实，查获犯罪分子，制止预防和打击犯罪。

行政行为的目的和任务是为了实现国家的行政管理。

（三）行为的对象不同。

刑事侦查行为的对象是犯罪嫌疑人；

具体行政行为的对象是行政相对人。

（四）两者实施的法律依据不同

刑事侦查行为的依据是《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规。

具体行政行为适用的是《行政处罚法》、《治安处罚条例》及其他相关法规。

（五）行为的效力不同。

刑事侦查行为的结果是刑事诉讼的证据;

行政行为是直接产生法律效果，具有确定力、拘束力、公定力和执行力。

相对人对具体行政行为存有异议，可向法院提起行政诉讼，变更或撤销公安机关的具体行政行为。

（六）两类强制措施的作用、实施时间、内容不同。

行政强制措施作用于行政管理，适用的是行政执法程序；行政强制措施往往是在公安机关开展管理活动之中实施，在诉讼之前已完成。

而刑事强制措施只有在刑事诉讼中才实施，是刑事诉讼重要的法定手段，且完成在刑事诉讼行为终结前。

行政强制措实施以针对当事人的权利为标准，具有限制人身权和财产权兼备的职能。

而刑事强制措施主要局限于对嫌疑人的人身自由的限制。如：公安机关对犯罪嫌疑人予以罚款的行为，就是对嫌疑人财产权的干涉；而非人身权的限制。因此，只能认为此行为不是刑事侦查权的运用；而是行政处罚权的滥用，是可诉的具体行政行为。当然，公安机关收取取保候审金，又另当别论。

二、从程序上辨别
程序上的差异是辨别刑事侦查行为与行政行为落脚点之一。

刑事侦查行为是指已决定立案的案件所进行的侦查调查活动。

从侦查的过程及其程序看，立案是侦查的前提条件，是刑事诉讼的开始，是每个刑事案件都必须经过的诉讼程序，是对案件进行侦查行为的合法依据。

在未立案的情况下，公安机关对无辜公民、法人等采取强制措施就不是刑事强制措施，而只能认定是行政强制措施。

在特别紧急的情况下，在立案审查的同时，允许进行某些“侦查活动”，实施某些强制措施。但强制措施后，应立即按照刑事诉讼法的规定，依照程序对相对人的行为予以定论；决定是否立案。对于决定必须立案侦查的，则应认定这些前置的强制措施为侦查行为，否则，即为可诉的行政行为。如：盘问行为、它在执行追捕逃，侦查破案、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序，现场调查等职务活动中做出，它的实施对象处于有违法，犯罪嫌疑的两者之间，它既可是行政管理行为，也可是刑事侦查行为；如何判断则可看它：若是在追捕逃犯，侦查破案时实施则属侦查行为；若是在巡逻执勤、维护公共治安时实施则属具体行政行为。因为前者已经立案；后者是在履行行政管理职能。若它是本意在履行后者行为，但发现被盘问人系犯罪嫌疑，并按刑诉法规定采取拘留等强制措施后立案侦查，则此种盘问行为以及拘留属于刑事侦查行为。

三、从基本案情上辨析

在司法实践中，也不能将以是否立案作为是否侦查行为的充分条件。

原因有二：

一：是立案人员审查时，以案情假相遮盖真相，造成定性错误；

二：是有少数办案人员故意以假乱真，错误立案，以图逃避司法审查又达到某种目的。因此我们在判断是侦查行为还是行政行为，应该从基本案情出发看犯罪嫌疑人触犯刑律；还是行政相对人违反行政法规。看是否公安机关依法行使侦查权，行政机关错误行使行政权。例如：公安机关越权干预经济纠纷案件处理，往往是以依法行使刑事侦查权的行为为名，借口处理经济诈骗犯罪案件，以侦查权的超越取代行政权。凡公安机关对公民采取的强制措施，只要相应公民最终未被检察机关认定为犯罪，都应认为属于行政强制措施。这是我们在充分把握基本案情之后，判断强制措施属性的一个标准。总之，判断某行为是否公安刑事侦查行为 公安行政行为，只要我们从实施该行为的目的、任务、对象、效力、程序上全盘考虑，从事实的真相出发，排除外界干扰，对是依法行使侦查权的侦查权行为坚决支持，对试图以侦查行为掩盖行政行为的行为予以坚决撤销，也就可以对二者进行正确辨析。根据《刑事诉讼法》的第114条、第115条、第116条、第118条和《公安机关办理刑事案件程序规定》的第210条、第211条、第212条、第213条，第214条、第215条、第216条、第217条的规定，公安机关对犯罪嫌疑人实施追缴仅限于犯罪嫌疑人的违法所得，即脏款脏物；若实施的对象本身不是犯罪嫌疑人，其“追缴”行为就没有法律依据；属超越职权违法行政行为。

对于公安机关是可诉的具体行政行为；可根据《中华人民共和国行政诉讼法》：第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第40条：行政机关作出具体行政行为时，没有制造或者没有达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理
[案情]

　　刘某是经营报废机动车回收的个体私营企业主，证照齐全。2004年9月、2005年1月，分别收购一辆报废洒水车和一辆报废东风卡车，卖车人出具了当地社区居委会的证明。两台车先后被他人买走，买主另购一些零件拼装使用。2005年3月12日，县公安局以刘某收购了盗窃车辆为由，暂扣其卖车款33600元。刘某多次找到县公安局索要正式收据，有关办案人员提醒刘某，再纠缠不休就要追究其刑事责任。后因刘某不断上访，2006年6月3日，县公安局将一份“XX省当场收缴罚没款收据”交给刘某，没收金额为33600元，备注栏注明2005年3月12日的暂扣款转为罚没款，收据日期为2005年7月28日，没收依据是《中华人民共和国刑法》第六十四条。2005年4月18日，县公安局还收缴了其中一个买主的车辆，买主通过法院民事诉讼判决刘某退赔了购车款14800元。为此，刘某向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告县公安局的具体行政行为，并返还被罚没款33600元。

　　[争议]

　　被告县公安局没收刘某33600元的行为，是刑事侦查行为还是具体行政行为？本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？在审理过程中，产生了两种不同的观点：

　　第一种观点认为，本案不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告起诉。县公安局在刑事案件侦查过程中依据刑法第六十四条将刘某的暂扣款33600元予以没收，行使的是刑事诉讼侦查职能，是刑事侦查行为，不是具体行政行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条明确规定，公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案应裁定驳回刘某起诉。

　　第二种观点认为，本案属于人民法院行政诉讼的管辖范围。县公安局没收刘某33600元的行为，不是刑事侦查行为，而是超越职权的具体行政行为。公安机关的具体行政行为属于行政诉讼的管辖范围，人民法院应对该具体行政行为的合法性进行审查并依法作出裁判。

　　[评析]

　　笔者赞同第二种观点，其理由如下：

　　一、 公安机关具有行政管理和刑事侦查的双重职能

　　我国公安机关具有双重身份和双重职能，它既是刑事诉讼侦查机关，又是公安行政管理机关；既具有刑事侦查职能，又具有行政管理职能。

　　公安行政行为是指公安机关依照治安管理、道路交通管理、户籍登记管理等行政法律、法规，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。也就是说，公安机关在行政管理过程中实施的行政处罚、行政强制以及其他行政决定行为是行政行为，行使的是公安行政管理职能。行政诉讼法第二条、第五条、第十一条规定，公安机关的具体行政行为是可诉的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　刑事侦查行为是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的行为。其中“专门调查工作”是指刑事诉讼法所规定的由公安机关和人民检察院依法进行的讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证书证、鉴定、通缉等活动；所谓“有关的强制性措施”是指为保证专门调查工作的顺利进行，侦查机关所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等强制性限制人身自由的措施。公安机关在刑事侦查过程中行使的是刑事侦查职能，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的受案范围，即刑事侦查行为不可诉。公安机关的刑事侦查行为是否合法则由检察机关实施法律监督。

　　由于公安机关的具体行政行为是可诉的，而刑事侦查行为不具有可诉性。在实践中很自然就出现了公安机关实施了违法行政行为后，假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象。

　　二、刑事侦查行为与公安行政行为具有实质性的区别

　　（一）两者的适用程序和法律依据不同。公安行政行为适用的是行政执法程序，使用的是行政法律文书，法律依据是公安行政法律规范；刑事侦查行为适用的是刑事诉讼程序，这种程序的要求比行政管理更为严格，其法律依据是刑法、刑事诉讼法、相关司法解释等刑事法律规范。刑事侦查行为使用的是刑事法律文书，它在名称、格式、内容上与行政法律文书完全不同。

　　（二）两者的对象和目的不同。公安行政行为适用的对象是有一般违法行为的公民、法人或者其他组织，目的是通过处理当事人的违法行为，维护行政管理秩序，推进行政事务的开展；而刑事侦查行为的目的是为了查证和打击犯罪活动，保障司法事务顺利进行。公安机关进行刑事侦查的前提是有犯罪事实存在，并且侦查的对象涉嫌犯罪，在无该前提条件下采取的强制性措施，只能认定是行政行为。

　　（三）两者的性质和法律后果不同。公安行政行为是行政执法行为，是针对违法行为所实施的一种较轻的法律制裁。公安行政行为着重于管理，自始至终由公安机关一家办理，其法律后果是要使行政管理相对人承担行政法律责任；刑事侦查行为是刑事执法行为，是针对犯罪行为所实施的一种严厉的法律制裁。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，此后应有一定的后续工作，即可能将案件移送检察院起诉，或按照刑事诉讼法规定的程序结案。该行为着重于打击，其法律后果是要使犯罪分子或犯罪嫌疑人承担刑事法律责任。

　　三、公安机关没收财物的行为是具体行政行为

　　从理论角度来说，刑事侦查行为与公安行政行为的区别是明显的，但在现实生活中，公安机关实施的某些行政行为与刑事侦查行为在外部表现形式上非常相似、很难区分，如行政传唤与刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等。特别是公安机关未严格依照法定程序和要求（如不规范立案、错误适用法律依据、不制作法律文书等）实施其行为时，仅凭理论上的标准是难以辨别的。这就需要我们在把握理论界限的同时，必须结合具体案情，运用科学、动态的方法，综合分析判断，才能作出准确的认定。

　　（一）县公安局在刑事侦查过程中没收财物属越权行政。根据我国刑事诉讼法的规定，公安机关的刑事侦查行为包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，勘验、检查，侦查实验，搜查，扣押物证、书证，查询、冻结存款汇款，辨认，鉴定，通缉等。从上述列举的法定侦查措施种类中可以看出，刑事诉讼法没有明确授予公安机关在刑事侦查过程中具有没收财物的权力。本案被告县公安局以刘某收购赃车为由，没收了刘某的卖车款33600元，表面上行使的是刑事侦查职能，实质上是利用自己兼具刑事侦查和行政管理职能的双重身份而实施超越职权的具体行政行为。

　　（二）公安机关不具备适用刑法第六十四条的主体资格。本案中，县公安局依照刑法第六十四条 “犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理”的规定，对刘某罚没财物，从形式上的法律依据来看，似乎是刑事侦查行为。但是，县公安局混淆了最基本的两点，一是刑法第六十四条在刑法体系中属于“刑罚的具体运用”，而我国刑罚适用的主体只能是人民法院；二是刑事诉讼法第十二条明确规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。刑法第六十四条中的“犯罪分子”应当是人民法院宣判有罪的人，“犯罪分子”是公安机关无权确认的。因而，县公安局没收财物的行为，尽管形式上依据的是刑事方面的法律规定，也不能视为刑事侦查行为，应归于具体行政行为

　　（三）县公安局并不是以查证和打击犯罪活动为目的。通过分析具体案情，我们不难看出，县公安局办理此案的目的不是为了查证和打击犯罪活动，而是以考虑经济利益因素为主；其追求的法律后果也不是一定要使刘某承担刑事法律责任，而是多次提醒刘某“再纠缠不休就要追究刑事责任”。正因为具有这种主观动机，县公安局在实施相关行为时，既不履行法定程序和审批手续，又不制作规范的法律文书，而是在事发一年之后才将一份收据交给刘某，人为地模糊其行为的属性。为确保当事人的合法权益，有利于监督公安机关依法行政，此行为应视为具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，人民法院有权对该具体行政行为的合法性进行审查，并依照行政诉讼法第五十四条的规定，判决撤销被告县公安局对刘某没收财物的具体行政行为。

　　湖南省江永县人民法院