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《非盈利性组织》结业论文
非盈利组织是指那些不以盈利为主要目的，而是旨在通过努力，完成某项事业或使命的组织我国的非营利组织（NGO）有如下这些类型：在民政部门登记注册的民间组织；工商注册的非营利组织；城市社区基层组织；单位挂靠社团；农村社区发展组织；农民经济合作组织；农村社区的其他公益或互助组织；海外在华资助组织；海外在华项目组织；海外在华商会、行业协会；宗教社团。基于国家和社会之间的关系不同，可以把非营利组织分为自上而下型（官办）非营利组织、自下而上型（草根型）非营利组织和合作型（半官半民型）非营利组织三类。。
一、 我国非营利组织的现状
20世纪70年代末，中国推行经济体制改革，计划经济体制逐步向市场经济体制转轨，进入80年代后，随着经济改革的不断深化行政改革逐渐被提上日程，政府至今已经进行了多次有关机构和职能的转变探索。20世纪90年代以来，“治理变革”受到越来越广泛的关注，它意味着政治变革的视野不再局限于政府体制之内，随着现代公共管理环境的复杂化、多样化，社会秩序将在新的公共管理结构和政治格局下形成。在这场变革中，非营利部门作为治理的重要主体之一，构成新型治理模式的组织之一。在国际非营利事业蓬勃发展以及中国自身的经济、政治改革的背景下，中国的非营利组织部门也在悄然兴起，特别是进入21世纪以来，非营利部门的发展呈现出许多新的特点，并且开始在制度层面逐渐有所体现。中国社会转型的需求和非营利组织作用增长的现实，与经济体制改革和行政体制改革交织作用的“第三次改革”——以非营利部门发展和公民社会建构为重要支柱的公共管理结构变革，正在成为趋势。
“全球结社革命”构成我国非营利部门发展的强大话语背景，并提供了可借鉴的经验；市场经济的发育释放出蕴涵在我国社会各个层面的能量和多样化的需求，为社会自主空间的生长奠定了基础；逐步推进的政府改革为我国非营利组织的发展提供了可能性和必要性；事业单位改革提出以非营利组织作为转型的基本方向之一，大大扩展了中国非营利部门的视野；中国加入WTO为非营利组织的发展带来了机遇和挑战；在经济市场化和社会多元化的进程中，公民参与意识和公民文化正在逐步养成。这些背景为我国非营利组织部门的发展提供了契机，然而，我国的非营利组织产生于与西方不同的社会结构的基础之上。因而它们在组织性质、管理体制等诸多方面还延续着国家统一管理社会的模式。

二、 我国目前非营利组织的合法性困境分析
（一）登记管理体制
非营利组织作为一个组织，其生存的首要问题是其法律地位的合法性。我国目前的法律体系对非营利组织实行的是审批制，即在法律上，只有经过民政部门审核批准，登记注册的组织才具有以非营利组织的名义开展活动的资格。当前我国非营利部门的登记管理体制的核心原则是双重管理体制，即对非营利部门实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监督的原则。由于业务主管单位对所属非营利组织部门的活动，不能从中受益，加之条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定从而导致个别业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的非营利组织，尤其是民间成立的草根组织，大多采取推脱的态度，使得独立申请的非营利部门很难被批准，不得不转而求助工商登记或者不登记。实际上，这些条例对非营利组织具有很高的要求。未经批准、登记以上述名义开展活动将受到处罚，民政部门并于2004月颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》，规定未经登记以社会团体或者民办非企业单位的名义进行活动，或未经批准开展社会团体筹备活动的，以及被撤消登记后继续以上述名义活动的，均被视为非法组织，由民办非企业单位登记管理机关取缔并没收财产。
与双重管理体制并行的制度性规定还包括：（1）分级管理原则；（2）非竞争性原则；（3）限制分支原则。
（二）对现行登记管理体制的分析
上述条例和办法规定的本意是为了通过有效的管理来规范非营利组织的行为和促进非营利部门的健康发展，但是在实际实行的过程中，审批制度显现出了诸多的弱点和弊端。一方面。随着市场经济的发展，社会自主空间的增大，社会自组织成为一种不可抵挡的趋势，限制注册登记的做法，并不能压抑这些组织的存在，而只能使得大批组织转而寻求变通的生存空间，如以企业名义在工商注册，或者挂靠在党政系统的某个单位之下开展活动。这类组织在实际数量上远远超出社会团体和民办非企业单位的总和，其中有许多在国内外都有广泛影响，被认为是中国非营利组织部门的代表。因而限制注册登记的做法不仅不能有效规范非营利组织部门，反而模糊了非营利部门的界限，将许多组织推向“法外”生存，甚至是“非法”的处境，也增添了管理的难度。
另一方面，“合法”与“非法”的强硬界限人为地阻断了本来是连续发展的人们结社现象，造成“身份”差异，使得政府将管理的注意力大量倾注在非营利组织的合法性的问题上，而忽视对组织行为的各项管理。严格限制非营利组织的登记注册和合法身份，体现了以政治为导向的思路。在社会日渐开放和多元化的背静下，显示其不适应性。在倡导结社自由的国家（地区）取得非营利组织的法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但是登记与否并不是组织合法性的前提。在美、加等英美法系国家，组建非营利部门被认为是公民的权利，注册与否是可以选择的。
（三）、思考建议
我国目前实行的这种登记管理体制的基本特点是门槛高、限制多、监管不利。对非营利组织实行的严格的登记限制体现了指导思想上的一种保守观念，就是担心一旦放松登记限制，各种各样的社会组织会如洪水一般进入登记的门槛，导致管理上的失控。这是一种典型的计划经济条件下的思维模式。事实上，随着改革开放的深化和社会转型的推进，一方面涌现出越来越多的社会组织，另一方面包括政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革，使得多元格局下的社会控制不再是简单的门槛就能凑效的，有效的管理更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。在登记管理制度上我们可以更多地借鉴国际经验，其中较为重要的是过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
美国的非营利部门管理模式就是典型的过程控制。日本的模式与中国体制更为契合，日本经济企划厅负责一般的非营利组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册，对不同类型的非营利部门依据特殊的法规规范。我国对于学校、医院等实体性公共服务和福利机构，民政部门无力审批管理，即使登记也无意义，常常得不到其他部门的认可，因而可以借鉴日本模式指定教育部、卫生部等相关机关登记管理，取消民政部门作为其“登记管理机关”的程序；对于一般性的社团，则可以将民间组织管理局从民政部独立出来，成立“民间监督管理委员会”（民监会）专门负责这些组织的登记管理，而取消“业务主管单位”的程序。这样既可以打破双重管理体制的制约，又可以加强管理效果。
随着管理体制的理顺，一些限制性的管理原则应当逐步放开，给予非营利组织部门更大的生存空间。可以适当取消“非限制性原则”，允许在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的两家社会团体或民办非企业单位，让非营利组织之间以及非营利组织和私人企业之间展开竞争，以增强非营利组织的竞争力，便于在全球范围内与国内外的类似组织展开竞争；关于“限制分支原则”，可以适当放宽条件，根据民办非企业单位的不同特点允许设立分支机构，让其不断发展壮大起来。管理非营利组织核心不在于限制其发展，关键在于对其行为进行监管，让为增加社会公益的组织不断增加和发展。
因此，基于中国非营利部门发展的现实状况，并借鉴国外的经验，简化非营利部门登记注册的手续、降低门槛，从而使非营利组织的合法性不限于既有的法人登记，将更有利于将非营利部门纳入国家法律的制度体系内并对其行为进行有效的管理，这是改善我国非营利组织的法律政策环境最基本的一个环节；并且将非营利组织的合法性、法人资格取得、税收优惠和法人权利、义务等机制结合起来，有效规范和发展非营利部门，而不是将登记注册作为界定非营利部门的标准。法人或非法人的非营利组织均应依据国家法律来进行管理。同样,改革非营利组织的现行管理制度,需要一系列的配套措施,如税收政策、人事、就业、福利保障等配套措施，以及还有一些其他的法律和法规；同时，非营利组织自身也要加强自己的管理水平。这样，就更有助于重新打造非营利组织的发展环境，真正走向一条法治的道路，才能有利于非营利组织部门的发展和繁荣，促进一个良好公民社会的形成，提高社会资本，真正实现国家、市场和社会的良性互动和平衡发展。

汪 南
2015-10-15

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