河南省土地流转的主要问题及原因分析.pdf

2012 年 9 月吕梁教育学院学报Sept 2012第 29 卷第 3 期(总第 81 期)Journal of Lvliang Education InstituteVol29No3(Sum No81)【理论研究】河南省土地流转的主要问题及原因分析雷显华(信阳职业技术学院，河南 信阳 464000)摘要:近年来，虽然河南各地的土地流转取得了初步成效，但由于土地流转尚处于探寻阶段，存在着认识不到位、行为不规范、机制不完善、条件不成熟等问题。找到问题之所在，并对其产生的根源进行深度分析，以达到推进农村土地流转制度改革，促进农业发展的目的。关键词:土地流转;主要问题;原因中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672 2086(2012)03 0035 03近年来，河南各地从实际出发，对农村土地流转进行了积极探索，农村土地流转取得了初步成效。但由于土地流转还处于摸索阶段，受各种主客观因素的影响，我们也看到了当前土地流转中存在着不少问题，总结起来主要有:一、认识不到位对土地流转的影响一方面表现为在思想上对土地流转没有形成高度的重视。首先，部分村干部没有把促进农村土地流转当做是自己应尽的工作职责，而是看成包袱。认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，对其采取听之任之的态度，疏于管理。在调查中发现，也有少数基层干部认为我国法规对土地流转的规定不够明晰，担心向村民宣传过程中出现解释不清的问题，因而有畏难情绪，宣传农村土地承包法 的积极性不高。其次，农民对土地流转的认识也不够全面。部分年龄较大的农民因为念土情结，不愿意离开土地，尤其是河南省自 2004 年落实了“一免三补”政策，引发了农民新一轮的种粮热和承包热，导致部分农民对土地的依赖性更强了;部分农民许多陈旧的观念根深蒂固，虽然也看到自己种地的收入还没有租出去的租金高，但是碍于面子，认为自己祖辈是农民，现在自己把土地租出去怕招人笑话;还有一部分在外出务工、经商的农民中，对土地流转政策的稳定性怀有疑虑，担心一旦土地流转出去，日后流转回来较难，因而不敢把土地流转出去。另一方面表现为对土地流转的法律法规的认知度较低。如对济源市调查结果显示，只有乡镇农经站的工作人员、分管乡镇农业工作的领导以及村支书等人参加过 农村土地承包法 学习，而很多村镇两级基层干部对有关土地流转方面的法律法规没有进行过认真学习和研究，因而对土地承包经营权流转法律规定比较熟悉的人数不到干部总数的一半。农民对土地流转的相关法规熟知度就不尽人意了。如在对鄢陵县农户调查时发现，对 农村土地承包法 丝毫不了解或回答不出任何提问的，竟占被调查户数的半数以上;只是部分了解和知道相关法律主要内容的三分之一不到，而对 农村土地承包法 系统学习过和熟知的就更少了，仅占被调查农户的十分之一。无论是思想上的不够重视还是对法规的认知度底，都严重影响了当前河南农村的土地流转，统一思想，明确土地流转的目标，是今后促进土地流转的一个重要举措。二、流转行为不规范对土地流转的影响一方面表现为无合同或有合同却不够规范。目收稿日期:2012 05 16基金项目:本文为信阳市哲学社会科学规划项目“河南省土地流转的现状、问题及对策研究”(SKXM2009015)阶段性成果作者简介:雷显华(1974 )，女，硕士，河南信阳职业技术学院思政教学部讲师。53前，河南各地的土地流转还处于自发阶段，村级组织怕承担风险，参与土地流转的主动性不高，对农户土地流转行为的指导和监管不到位。因此各地土地流转呈现出随意性，许多流转土地没有建立稳定的流转关系，农户之间的土地流转，很多仅仅通过口头协议，将土地流转给邻居或亲属，而没有签订正式合同，目前我省各街镇乡都不同程度存在这种农户间口头约定流转土地的现象。从调查的情况来看，有近 30%的乡镇未采用规范性的流转合同。农户委托村社统一流转土地的有相当一部分没有签订委托书。有的私下流转土地，没有按规定报批、登记。如在对许昌市被调查的 159 个农户，仅有 24 7%签定了合同，协议的签缺率竟高达 75 3%。即便有的签订了书面合同，条款过于笼统简单，尤其是对双方的权利义务界定很模糊不清，导致承包费兑现难而引发纠纷，难以解决。如信阳淮滨县、固始县的部分乡村，就出现过农户重新回归村里争夺土地使用权而引发土地纠纷的现象。土地流转行为的不规范使得基层干部在推进土地流转时步履维艰，流转进程缓慢。另一方面表现为违背农民意愿的现象也时有发生。虽然国家一再强调在土地流转中一定要坚持有偿自愿的原则，但在实际操作中这一原则却很难完全落实。近年来，土地承包经营权流转过程中，农民权益受到严重侵害的问题较为突出，主要体现在:一是忽视了土地流转中农民的主体地位，不经过农户的同意，或随意改变土地承包关系，或随意改变土地的农业用途，强制性的土地流转不仅严重损害了农民的切身利益，而且使农民对土地流转产生了抵触情绪，不利于流转工作的开展;二是随意“切割”承包地，即把本已分给农户手中的承包地中切出一部分，作为所谓的“口粮田”、“机动田”，由集体甚至村干部个人随意调配，这些行为严重侵犯了农民的土地承包经营权，影响了农民的正常生产生活。总之，土地流转行为的不规范，是制约当前河南土地流转的一个重要因素。三、流转机制不完善对土地流转的影响农村土地流转需要成熟的土地市场的支撑，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，从而促进农村土地快捷有效地流转。但现实当中，由于立法的缺陷和现实中各种不利因素的制约，我省农村土地市场还只是初具雏形，极不成熟，现行的土地承包经营权流转机制在土地流转实践中运行不畅，面临诸多问题，现分述如下:首先，土地产权制度不明晰。我国农村土地制度中的产权方面存在缺陷。产权的内涵里涉及到所有权、使用权、收益权和处置权。我国土地制度虽然规定 集体对农村土地拥有所有权，但究竟是哪一级集体却不甚明了。这种国家、集体、农户对土地产权归属上的模糊界定，导致乡、村两级基层政府在土地流转中出现了“缺位”、“越位”行为，要么对农民的土地流转行为不管不问，听之任之;要么违背农民意愿，凭借其对土地的所有权强制作出土地流转决策。其次，市场运行机制不完善。调查显示，目前河南农村大多地方尚未建立统一规范的土地流转中介组织，缺乏网络状、多功能的中介服务体系，流转信息传播渠道不通畅。由于没有中介组织在土地受让方和出让方之间建立起便捷的沟通桥梁，导致有出让意向的农民找不到合适的受让方，而需要土地的人有找不到出让者，土地流转中介组织的缺乏在一定程度上影响了土地流转程度、规模和效益。最后，监督机制的弱化。由于农村基层民主制度不完善，群众监督不到位，“公开、公平、公正”原则得不到真正的贯彻落实，导致了土地流转中出现了违背“自愿有偿”原则的现象发生。如一些地方乡村基层组织事前不征求农户意见，缺乏公开透明的操作程序，事后也没有同村民讨论协商，这种“少征多用”、“不征也用”严重损害了农民利益，打消了农民对流转的热情。四、流转条件不成熟对土地流转的影响一方面，土地流转集中成片实现规模经营难。农村在分地时，为了体现公平，田块往往按照肥瘦、好坏、远近搭配按比例进行分配，因而土地分散难以成片，结果造成成片土地得不到有效流转，不利于大规模种植，增加了土地流转的难度和成本。另一方面，农户就业渠道不多也影响着土地流转。要想推动土地流转，必须有效地吸收农村剩余劳动力，引导农民合理有序进入城镇，因而城镇经济实力在一定程度上影响着农村土地流转。然而，目前河南城镇经济发展比较落后，上规模的农业产业化项目不多，规模也不大，二、三产业不发达，多数农民就业机会不多，使土地流转受到制约。第三，社会保障体系不健全制约了土地流转。目前河南农村受经济发展水平的制约，养老、医保、社保等社会保障水平不高，在农民的意识里主要还是依土地收入还是大多数农民解决看病、上学、养老等问题的主要支柱，因而对土地流转存在着后顾之忧。五、流转进展不平衡对土地流转的影响由于河南各地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡，这种不平衡也在一定程度上影响了土地流转，土地流转受地理环境条件的63影响大。河南省国土面积 16 7 万平方公里，平原盆地、山区丘陵面积分别占全省土地总面积的557%和443%。平原地带地理条件、交通、水源、基础设施好，业主们争相前来投资，为能争得各个方面条件好的土地而抬高土地承包费，土地流转得较快;然而条件较差的山区丘陵，流转率则较低。土地流转不均衡，难以形成规模效益。我省土地流转的组织化程度依然很低，大部分土地流转后仍旧处于零星分散状态，以小块土地为主体，无法集中连片，没有形成土地集中的态势，形成不了规模经营。因此，一些地方的土地流转交易在一定程度上使土地的零散化程度更为加剧，规模经营带来的效益更无从谈起。在土地流转比较活跃的固始县，全县土地流转面积仍以20 30亩上下的居多，达 3610 户，流转经营土地面积达 50亩 100 亩的农户有586 户，100 亩以上的仅21 户。土地流转受经济发展水平的影响大。调查显示，河南北部经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济比较落后的河南南部，城郊区土地流转比边远乡村多。参考文献:1吴宗尚 河南农村土地流转现状调查J 河南经济，2002(2)2 严立冬，刘新勇 河南省鹤壁市农村土地流转现状分析 J 现代农业，2008(1)3 高云峰 加快农村土地流转促进现代农业发展 关于项城市农村土地流转情况的调查J 河南农业，2008(3)4 张文信 农村经济结构调整动力机制探讨 以河南省土地流转为例 J 曲阜师范大学学报，2003(1)5 曹金臣 河南省农村土地使用权流转探析J 现代农业，2007(1)6 张竟竟，高建华 河南省农村宅基地流转问题初探J 河南大学学报(自然科学版)，2003(4)7 张红艳 内黄县农村土地承包经营权流转现状分析J 农业纵横，2008(1)(上接第 17 页)高素质的师资培训队伍也是提高继续教育质量的保证。因此从实践层面上，培训机构要按照专兼结合、以兼为主的原则，优化组合一支结构合理、权威性强、理论水平高和实践能力强的高水平、高质量的师资培训队伍;从制度层面上，应实施继续教育教师资格认定制度、教师教育课程改革鉴定制度、教师教育水平等级制度等，以提高继续教育教师准入的门槛，从根本上改变我国继续教育师资队伍参差不齐的、整体素质不高的状况，吸引优秀人才从事教师教育，壮大继续教育师资力量，为继续教育师资队伍的长远发展奠定基础;并且通过对时代的发展、国内外教改的前瞻性关注，对本地区教育的发展和学科教师专业发展的关注，以及在研讨中给教师提供新信息、新启迪，引导他们积极思考，从而为教师工作增添活力，激发教师工作的积极性，为教师角色的转型创造一个良好的心理氛围。(二)构建校本培训新模式，促进教师不断学习以学校为单位，提出不断学习的要求，这就需要教师加强科研意识、反思性实践意识，成长为教育教学活动的“研究者”。这意味着教师要从自身教学实践出发，善于并且乐于提出问题，在课程开发过程中结成学习共同体，就某个问题展开研究和学习。为教师营造一个以学习为中心的校园环境，让学习成为教师的一种自觉行为，提高教师参与课程开发与决策的质量，使教师队伍呈现百舸争流的局面，从而促使教师适应新课改完成其角色的转型以及顺利推进新课改的实施。四、结语课程改革是一项长期、艰巨而又复杂的系统工程。在新课程改革运行过程中，教师表现出一些畏惧、抵抗、热情过度的情绪不可避免，重要的是教师能够在社会、教育行政部门、学校的支持与鼓励下，认清形势、深刻理解新课程理念、不断学习、克服新课改带来的种种不适，及时、准确地做出调整，成功完成其角色的转型。参考文献:1 韦娟 基础教育课程改革中教师角色的转变与调适D 桂林:广西师范大学，2004 2 张秀娟 新课程背景下教师角色转换现状及对策研究 D 山东:山东师范大学，2003 3冯波 浅谈新课改中教师角色的转变J 教育探索，2007(2)4 胡纯 适应新课改 改变教学行为J 科教文汇，2007(11)5 罗强 浅谈新课程背景下教师的几个转变 J 泸州职业技术学院学报，2006(1)6 张克中 课程改革与教师的职业倦怠J 江苏教育，2004(10)7贺斌 教师怎样与新课改同行J 教育理论与实践，2002(5)73