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中国市场经济条件下环境影响评价TheNewDevelopmentofEnvironmentImpactAssessmentunderMarketEconomy
李奇 东北师范大学城环学院，城市规划，吉林长春。
摘　要:通过对环境影响评价在市场经济条件下面临的机遇和挑战的概述,分析了传统环境影响评价的弊端,从评价管理和评价方法两方面提出
对策与措施.
关键词:市场经济;计划经济;环境影响评价;可持续发展　
1　传统环境影响评价面临的新形势
“预防为主,谁污染谁治理和强化环境管理”是我国环境保护三大政策,环境影响评价制度(EIA)是环境管理的重要组成部分,是防止新污染,保护生态环境和促进经济、资源和环境协调发展的一项行之有效的环境管理制度.自1979年实施环境影响评价制度以来,它在协调经济发展和环境保护方面发挥了重要作用,逐步建立起一套评价管理体系和评价技术支持系统,包括评价单位资格证书管理、评价过程的管理和评价技术指导等.按照评价的对象,环境影响评价可分为单个项目环境影响评价、区域环境影响评价和战略环境影响评价等三种类型,建设项目的环境影响评价对防止新的点源污染、保护局部生态环境起到积极的作用;区域环境影响评价以区域经济开发的环境影响为对象,从区域整体上来评价;战略环境影响评价是对政策、法规及发展战略的环境影响进行评价.目前,建设项目的评价管理和评价技术方法比较成熟,可持续发展战略提出后,区域环境影响评价和战略环境影响评价逐步开展.但是,这些评价管理体系和评价技术方法都是建立在社会主义计划经济体制之下,随着我国的经济体制将要从计划经济体制到社会主义市场经济体制的根本转变,走可持续发展道路,这些管理体系和技术方法面临与新要求相适应的问题,需要作相应的调整.本文拟从管理体系和评价技术两方面探讨新形势下环境影响评价存在的问题和对策措施.
2　市场经济条件下环境影响评价的机遇和挑战
过去的经济发展实践表明:计划经济导致的资源配置无效,与世界经济市场相隔离以及带来的技术停滞和经济状况恶化,不仅使我国的经济发展停滞,而且还带来了严重的环境恶化和生态破坏.计划经济转向市场经济是我国经济不可避免的趋势,而且这已经被中共十四大所确定.目前,我国正处于从原价、环境规划及可持续发展研究.有的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,将推行现代市场经济体制,即政府对经济进行宏观调控和行政干预,政府调节作为市场经济的必要组成部分.因此而进行的政府机构改革正在开展.在这一转变过程中,建立在计划经济体制之下的传统环境管理既有机遇,也面临挑战.环境影响评价是环境管理的重要组成部分之一,也会遇到许多新的问题.市场经济条件下有助于环境影响评价的实施.由于政企分开,企业的关、停、并、转由投资者根据市场情况自行决定,但必须遵守法规,政府与企业之间在环境管理方面将建立起正常的监督与被监督的关系,有助于提高政府环境管理的职能,促使企业在进行项目建设时,开展环境影响评价工作,保证评价工作的独立性.另外,政府从企业中解脱出来后,对于一些跨境污染,流域环境保护、城市环境综合整治、基础环保科研以及环境保护产业扶持与发展等,可以加大政府的投入和政策引导,有利于拓宽环境影响评价的范围,开展区域环境影响评价、累积环境影响评价和战略环境影响评价,实现社会经济的可持续发展.市场经济条件下,企业面临市场竞争的压力,对待环境保护同时存在两种态度:一方面,为避免因违反环保法规而遭受经济损失,会在生产经营活动中重视环境保护;买方市场的形成,企业为提高产品的竞争力,也会自觉与市场接轨,在“绿色浪潮”中增强环境意识.另一方面,市场经济中的生产者按照经济效益安排生产,如果没有政府的调节和干预,没有环保法规的限制,生产者一般不会自动重视环保问题,甚至可能牺牲环境换取经济效益.这需要立法机关健全环境法规,政府部门加大执法力度,保证环境影响评价制度的法律地位和政策的实施.
3　市场经济条件下传统环境影响评价的弊端
3.1　环境影响评价管理体系的弊端
强化环境管理是我国保护环境的一项重要措施,环境影响
评价制度推行近20年来,形成了具有中国特色的环境影响评
价管理方法,包括评价证书管理、评价工作的管理等,确立了环
境影响评价的法律地位.这些传统的评价管理方法的弊端主要
表现在:
(1)　委托程序上,目前在环境评价的实际工作中,一般都是由建设单位直接找到持有《建设项目环境影响评价资格证书》的评价单位,委托其进行环境评价工作,这种程序使评价单位难以站在公众的环境利益立场上,公正、客观地进行评价工作,这与市场经济公平竞争的要求不相符.
(2)　评价时段上,我国的环境评价工作常常是发展战略和政策实施后,才开始针对具体的建设工程项目进行评价,使环境评价变成了一种附属形式,而最初的决策贯性限制了环境评价的能力,使其不能影响到最初的决策和布局.这一被动的反应过程与可持续发展的要求相矛盾.其结果是某一项目进行评价的目的仅仅是为了确定有害的环境影响,并提出缓解影响的措施,评价的重点多局限于某一个点源、某一个工段或某一个控制点,而工程项目与区域环境的相互影响无法得到体现.这样,常常是顾此失彼,局部环境恶化的趋势总得不到控制.
(3)　法律责任上,从目前的环境影响评价来看,评价没有具体的法律审查规定,环境影响评价中涉及到的政策制定者、委托者、评者、评价报告审批单位、相关公众等,目前的法律仅在权利义务上对他们进行原则规定,无具体条款,没有明确各自应负的法律责任.这种立法上的不完备,直接影响了环境评价报告及报告审批的公正性.
(4)　评价结论实施上,有时许多委托单位进行评价的目的仅仅是为了应付手续,在评价证书获得通过后,没有对评价书中提出的环境保护措施认真落实.评价单位完成评价工作后,也没有再作进一步的跟踪.
3.2　环境影响评价技术方法存在的弊端
环境影响评价过程一般包括确定评价对象、环境影响因子识别、模型预测、结果分析、结论及污染控制对策措施等几个步骤,这些评价技术方法存在的弊端表现在:
(1)　环评范围过窄,一般环评多注重单个建设项目的环境影响评价,对区域环境评价有所重视,政策、方针、规划等战略环境影响评价开展得很少.在具体的评价中,也多注重污染物的控制,很少涉及社会,经济方面的内容,与可持续发展的要求相矛盾.可持续发展强调社会、经济、资源和环境在时间和空间上的协调发展,既要代内协调,又要代际公平,但对建设项目进行环境评价显然是范围过小,无法解决区域开发、政策等对环境影响的评估.
(2)　环境影响因子识别不够全面.建设项目环境评价在确定环境影响因子时,往往只重视局部影响,没有从区域环境范围充分考虑资源的可持续利用,对建设项目生产建设全过程进行评价:多数项目环境影响评价的工程分析不足.
(3)　在评价工作中,比较重视预测评价,即对环境现状调查、预测模式计算较重视,而对污染控制对策则流于形式,使环境评价的作用有所降低;对建设生产过程的环境管理对策比较薄弱;污染控制措施的经济分析不足.
(4)　评价过程中没有设立公众参与监督机制.
4　对策措施
如上所述,传统环境影响评价管理上和技术上存在与可持续发展思想和市场经济体制要求不相适应的成分:市场经济条件下,环境影响评价制度既有机遇,也面临挑战.因此,原有的评价管理方法和技术应进行相应的调整.
4.1　管理上的对策措施
(1)　环境影响评价的委托程序上逐步引入公开招标制.对一些影响较大的评价项目,利用公开招标的形式,让持有《建设项目环境影响评价资格证书》的评价单位参与竞投,既可提高评价单位在评价时客观公正性,又可提高评价单位的业务水平和国际竞争能力,以适应环境影响评价市场化,以便进入国际竞争.例如,在中港合作的深圳河治理项目环境影响评价的委托中,曾有过成功的尝试.
(2)　合理确定环境影响评价时段,使环境影响评价能参与最初的决策.对于项目环评、区域环评和战略环评三种类型的环境影响评价,目前应协调好项目环境影响评价与区域环境影响评价的关系.把环境评价工作提前到项目建议书阶段,指导建设项目的选址和合理布局,核实污染源,提高影响预测的准确性和评价结论的可靠性、可行性.
(3)　建立环境评价结果的反馈机制,在环保法规上确定评价委托者、评价单位和评价证书审批单位三方的职责,增强评价工作的责任意识.例如,通过环境评价回顾跟踪或事后评估,既可检验环境评价报告书的质量、又可对建设项目生产期进行环境质量评价,并指导建设项目补充、完善环保设施和加强环境管理.此外,通过回顾性评价还可建立环评“责任制”,即评价单位对评价结论负责,建设单位按评价证书的要求进行建设、生产和管理环保设施运行.
(4)　在法律上确立区域环境影响评价和战略环境影响评价的地位.
4.2　技术方法上的改进
(1)　拓宽环境影响评价的对象.在计划经济向市场经济转变时期,尽快开展战略环境影响评价和区域环境影响评价,以此指导建设项目的环境影响评价,以环境承载力为控制条件,开展区域环境评价,项目环境评价应与其衔接,在评价时侧重于监督实现清洁生产和污染防治;无区域环境评价时,则要把可持续发展思想引入环境评价,协调项目本身与区域环境承载力的关系.
(2)　加强环境影响因子的确定.项目环境评价要对建设项目的全过程进行评价,以提高评价的针对性和可操作性,区域环境评价要分析区域的环境承载力,以其为控制条件,挑选出区域开发的主要环境影响因子,战略环境评价要分析方针、政策和法规对环境的主要影响因子.市场经济条件下,市场机制对开发活动的影响增加,使得经济开发的不可预见性大大提高,确定好影响因子显得尤为重要.
(3)　加强项目评价中建设生产过程的环境管理对策.市场经济条件下,改善企业形象有助于提高市场竞争力,在大型企业或大型开发项目的环境影响评价报告书中应提供实施ISO14000系列环境管理标准的建议或方案
(4)　加强环境评价中污染控制措施的费用效益分析.市场经济崇尚效率,委托单位希望以尽可能少的费用使评价证书顺利通过,开发建设项目的污染控制方案的最经济就显得相当重要.
(5)　建立各类型环境影响评价的技术原则与方法.市场经济下环境影响评价工作的管理主要是通过方法标准、法律规定来实现.利用技术方法导则,可以规范评价市场,对评价报告书的质量进行评定时,也有据可循.
5　结语
管理体系和评价技术方法是环境影响评价的两个有机组成部分,是顺利实施环境影响评价制度的两项重要保证.市场经济条件下,环境影响评价作为一项具有法律地位的制度,要求评价工作经济、高效,评价结果必须真实、可靠、公平,这需要严格的执法和强有力的监督.可喜的是我国为适应市场经济体制而进行的政府机构改革已经开始,高效的环境管理将保证环境影响评价的全面实施,社会经济与环境可持续发展战略也将评价技术方法更丰富.环境影响评价也将向可持续发展影响评价的方向发展.
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