主体和时空维度下的产权公平保护考察.pdf

DOI:10.15918/j.jbitss1009-3370.2023.0546主体和时空维度下的产权公平保护考察刘忠炫（中国人民大学法学院，北京100872）摘要：产权制度是市场经济的基础，产权的公平保护是现代市场治理的关键。治理理念下，产权保护以公平参与、利益协调、制度激励为核心。产权公平保护包含三个维度，旨在形成以主体、时间、空间公平为外在形式，以多元、包容、开放为内在核心价值的立体式产权公平保护体系。主体维度强调对公有制经济和非公有制经济的产权平等保护，突出产权主体的多元化和市场的资源配置功能，重构政府的产权角色定位。时间维度要求秉持包容的产权发展观念，注重产权保护的代际公平，形成对企业产权的正确认知，弘扬企业家精神。空间维度下，应当坚持城乡产权的融合发展，统筹推进国内国际产权保护，优化营商环境，建设开放型产权经济。关键词：产权；利益冲突；公平原则；综合保护；市场治理中图分类号:DF521文献标志码:A文章编号:1009-3370(2023)04003010产权是所有制的核心。中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见（以下简称产权保护意见）指出，“产权制度是社会主义市场经济的基石”，要“健全以公平为核心原则的产权保护制度”。经济运行体制与市场运作环境的治理，是现代国家治理的当然内容，而保护产权是建立健全市场经济法律制度的基本规则和重要内容1。产权保护是治理现代化的关键环节，也是善治的重要表征。市场经济本质上是法治经济。产权保护涉及多方面的利益协调，但产权保护的基本落脚点则是“产权公平”。公平是市场主体进行产权参与的原初动力与基本诉求。党和国家的系列顶层设计一再强调，推动生产要素的公平竞争和多元化市场主体的同等保护，消除市场歧视与隐性壁垒。公平保护经济主体的产权是市场有序竞争的前提，公平强调主体间权利义务的合理有序分配。鉴于公平原则的开放性与抽象化，明晰产权公平保护的政策意旨，剖析公平原则在产权保护中的具体内涵，基于类型化的思维，构建立体式的产权公平保护机制，具有完善产权理论体系与实践产权制度的双重价值。一、产权公平保护的价值及其治理现代化（一）产权公平保护是现代市场治理的基础“现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，其本质就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，市场治理是国家治理的重要次级体系”2。市场治理的重要价值在于，它构成国家治理的经济基础，并与政治、文化、社会等其他治理领域产生积极互动，进而影响国家制度体系等上层建筑的构造与功能发挥。“由政府、市场和社会的现实关联和协同互动所构成的子系统承载着体现和传递国家治理体系顶层核心子系统战略决策、价值导向的功能，并支撑和促进国家治理体系底层保障子系统的完善和发展的重任”3。第一，产权公平保护是市场秩序建设的内在要求。“产权制度确立了人类针对稀缺性资源占有及分配的结构形态和社会关系，不同的产权变革路径与市场转型进程的匹配构成不同的转型体制”472-81。市场是通过对生产要素的优化配置和充分竞争来实现其制度功能的，价格、供求、交换、合作等市场行为收稿日期：2022-03-01基金项目：国家社科基金重大项目“健全以公平为原则的产权保护制度研究”（20ZDA049）作者简介：刘忠炫（1994），男，民商法学博士研究生，E-mail：第25卷第4期北京理工大学学报（社会科学版）Vol.25No.42023年7月JOURNALOFBEIJINGINSTITUTEOFTECHNOLOGY(SOCIALSCIENCESEDITION)Jul.2023中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定最早提出要“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”端赖于稳定而良好的市场秩序，而现代市场秩序的基础正是产权制度。中国40年的经济改革都离不开产权制度的变革。从某种意义上说，中国的重点领域体制机制改革始终围绕着产权制度改革而展开5。一方面，产权的确权、分配、流转、利用、保护是整个市场交易的缩影，产权制度有助于构建权利保护、公平竞争、和谐有序的现代市场体系，为社会主义市场经济秩序的完善与发展增添动力；另一方面，产权公平保护是市场主体开展市场竞争的保障，只有个体权益得到公平的保护与救济，才能形成财产安全归属感，增强主体信心并稳定心理预期，从而提升市场活力。既有研究也表明，提高财产权利保护程度可以降低感知权益侵犯个体参与群体性事件的可能性，进而维护市场秩序与社会稳定6。第二，产权公平保护是形成市场激励的重要前提。西方的产权理论主要着力于对产权安排、激励机制与经济行为之间关系的研究，产权主体对财产所拥有的权利以及由此决定的经济利益及其市场中的可交换性三位一体，构成产权的有机整体7。概言之，产权理论强调不同产权结构和产权制度对资源配置的差异性影响。现代产权理论的奠基者科斯认为，市场行为存在交易成本，产权界定和保护等一系列产权制度安排能有效地降低社会成本，克服外部性缺陷，形成有效的产权制度激励和资源配置效益8。这是因为，市场经济伴随着潜在的交易风险，缺少有效的产权保护，会增加当事人的交易预防成本，侵权等机会主义行为还会引发“劣币驱逐良币”的市场效应，迫使交易主体采取防御性的交易策略，进一步影响市场竞争性，从而形成恶性循环。因此，产权公平保护有助于降低机会主义的风险，鼓励市场主体进行长期投资，实现经济活动的最优时机选择和资源的跨期最优配置927-37。第三，产权公平保护是市场经济价值塑造的关键。完善产权保护制度，就是要健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。在产权制度的外在形式下，蕴含着市场经济的核心价值观念，即秩序、责任、法治、公平等。这表明，产权制度能有效地形塑现代市场经济的内在价值，并使之显著区别于以垄断、计划、无序、失范为特点的传统市场。产权保护制度还关系财富积累的积极性、资源配置的有效性与生产要素的流动性，有效的产权保护催生市场主体的创新和冒险精神，通过不断地市场投资，保证经济发展的内生动力和经济社会的持久活力10。产权保护依赖于市场和法律规范，其本身就是法治经济的另一种表达。上层建筑中包括产权在内的法权关系形成后，会反作用于经济基础，反作用于生产关系或经济关系11。产权保护内含的法治和秩序理念得以通过制度化建设渗透于市场经济的价值之中。此外，产权还具有“政治保护功能”，有助于划定国家与个人之间的权力边界，限制政府权力的滥用，从而在个人微观权利和国家宏观权力之间建立一种联结机制12。私权保障、权力限制正是市场经济的特质，而由此延伸的公平交易、权利自由、人格平等，正是对梅因所总结的“从身份到契约”的社会进步的最佳注解。（二）从“统治”走向“治理”的产权理念变迁随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理13。从词源谱系上讲，“治理”可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵14。治理概念的兴起，与二战后西方国家的私有化运动、公共部门改革、市场现代化、权力监督等活动密切相关。治理体现出对当局与权力关系的一种重新审视15。全球治理委员会认为：“治理是公私领域的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个持续的过程，使得相互冲突或多元利益得以调和并采取联合行动。它包括被授权强制力的正式机构和制度，以及个人和机构同意或认为符合其利益的非正式安排”16。世界银行指出：“治理是指国家与非国家行动者（non-stateactors）相互影响，以在形塑权力的一系列正规和非正规的规则框架中形成和实施政策的进程”17。统治往往意指依靠暴力或专制等手段实现利益群体的管控目的的管理，具有强烈的阶级性色彩，其制度效益具有随机性、波动性与不可预测性等特点。管理是现代公共行政和公共管理理论的核心概念，以马克思韦伯的“科层理论”为经典范式。科层制下的管理，以等级严密的组织架构为基础，强调权力的上级监督与权力体系的纪律性与秩序性。但随着现代公共管理事务的增量化，管理主体的指数级增长，社会分工的精细化，以及科层权力者预见能力的有限性，机构的冗杂、低效、不透明逐渐加剧。部分公2023 年第 4 期刘忠炫:主体和时空维度下的产权公平保护考察31共机构由于缺乏有效的外在监督，权力寻租、部门利益现象严重，其权威性与信赖度受到质疑。“统治”的特点在于公权力的集中和等级化，表现为单向度的“命令”和“控制”，而“治理”则表现为交互性、网状和无等级性，规则经由谈判和协商模式所共同确立18。因而，治理是基于现代化的理念，侧重于对事务的协调、引导与合作。“治理”的出现是对韦伯所提出的基于权威、等级和强大的官僚主义的统治理论范式的质疑和否认19。产权治理旨在实现对科层制下传统产权机制的改良与优化。在治理主体方面，既包括传统的公共部门，又引入多元化的私人和非政府组织；在治理手段方面，治理强调通过诸多正式与非正式的制度安排实现利益协商，国家法律与成文法的垄断地位开始消解，行业惯例、示范法、指南等软法性产权规范日趋重要，制度供给趋于多样与和谐，综合性的产权治理体系逐步建立；在治理理念上，不再以官僚权威为核心，民主参与、共建共治共享的新型产权布局开始形成，外在权力监督更为高效；此外，现代化的产权治理注重效率、公平、自由、秩序等价值的融合与冲突协调，兼顾多方利益安排，价值判断愈加民主、科学与合理。“产权保护制度是一个全方位、立体式和多维度的范畴，涉及产权设立、变更、终止的全部内容和时间跨度，具体包括产权确权、市场准入、产权流转、产权分配、产权利用、产权救济等产权发展的全流程。”20产权保护是现代产权治理的关键，侧重产权治理理念和方式的时代变革。相较于以公权力主体为主导的单一制产权保护机制，治理理念下的产权保护强调公私主体的全方位产权参与，尊重多元化的价值理念，回应不同维度的利益诉求，对潜在的矛盾冲突予以调和，进而最大化现代产权的市场激励效应。因此，治理时代的产权公平保护，旨在形成以主体、时间、空间公平为外在形式表彰，以多元、包容、开放为内在核心价值，融贯基本治理理念的立体式产权公平保护体系。在产权治理体系中，融贯了内在体系和外在体系两个层面。法学体系亦包含前述两个面向，内在体系是一种价值体系，是核心思想理念的体现，外在体系是以逻辑为基础的具体形式建构21。多元、包容、开放是产权公平保护的内在价值，体现为一种“善治”。善治是在治理实践过程中被提出和赋予时代内涵的。尽管治理构成公共事务管理的新范式，但治理的效能一直是公众所关心的核心问题，善治即是作为治理的衡量指标和评估标准而实现其价值功能的。尽管善治具有不同维度的标准，但回归到产权治理中，特别是产权的公平保护中，为避免原则泛化和重点缺失，需要以问题为导向，倡导一种功能主义的价值路径。当下，不同市场主体的差异化保护问题突出，市场要素流通不畅，需要树立多元参与的主体平等保护理念。产权保护具有浓厚的历史因素，受特定时期的政策影响明显，在理解产权公平问题时，必须秉持一种包容的态度，充分考量不同历史时期的产权利益诉求和产权环境。在全球化的今天，地方主义和区域闭锁早已丧失了正当性基础，竞争带来了开放性的时代要求。因此，多元、包容、开放构成当下产权公平保护的核心价值引领，并对应于主体、时间和空间的具体形式维度。需要说明的是，主体多元、时间包容和空间开放仅仅意在强调此种价值指导实践的主要表现形式和关键问题的优化路径。实际上，多元、包容、开放应当是产权公平保护的整体原则，于主体、时间和空间维度中都有指引意义，不是简单的一一对应关系，更强调的是一种融合、交互和协同的“产权生态观”。二、主体维度下的产权公平保护作为哲学目的意义的存在，产权公平首先是主体之间的公平。“从产权与社会秩序的角度来看，发展中国家的落后主要是产权保护上的人格化以及从权利限制秩序向权利开放秩序转型的障碍。”22目前，中国产权保护的困境集中体现于市场竞争中产权主体的非平等性与身份歧视。是以，只有建立基于多元化主体的开放型现代秩序，保障不同主体的平等参与权，推动权利保护的公平性与一致性，去市场主体的身份化与特权化，才能有效推动新时代的产权格局重塑。产权学派的代表人物诺斯认为，拥有第三方强制保障的非人格化交易（Impersonalexchange）制度是现代经济增长的关键23。产权主体公平的基础落脚点即在于主体之间的平等市场地位与充分有效竞争，而非产权主体的特定身份。（一）不同所有制市场主体的产权平等保护产权保护是新时期治国理政的重要政策，产权平等是其基本理念。产权保护意见是党和国家在32北 京 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）2023 年 7 月产权保护领域首次以专题形式制定和发布的顶层制度设计，是中国产权保护的纲领性文件，而“坚持平等保护”被确立为产权保护的第一具体原则。意见指出，“健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”平等保护的经济根源在于商品经济的平等互易与等价有偿。基于统治与被统治的阶级关系和等级次序，几无可能产生现代经济学意义上的市场经济。商品经济的平等性在法律秩序中的规范表达即为市场主体的法律地位平等，进而引申出产权的平等保护，这是“产权制度改革的基本规则”24。作为法律概念，平等保护强调的是“主体不分大小强弱、不分身份或性质其所享有的权利内容相同、交易和保护规则相同”25。法律层面，中国宪法第 6 条第 2 款明确规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”这一基本经济制度的重大意义在于，确立了不同性质经济产权之间的共同发展理念，特别是肯定了非公有制经济的市场主体地位及其贡献：非公有制经济经历了从单一的公有制经济为主导，到“社会主义公有制经济的补充（1988 年宪法修正案）”，再到“社会主义市场经济的重要组成部分（1999 年宪法修正案）”的变迁。2020 年通过的民法典进一步明确，“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利（第 206 条）”“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护（第 207 条）”。实践中，基于所有制形式的产权区别对待和差别保护现象依然存在。民商经济领域，民营企业在市场要素利用、融资信贷获取、税收缴纳、项目竞标、纠纷维权等方面，都与国有企业存在相当差别，间接提升了民营企业的市场交易成本，部分中小企业甚至难以为继。行政领域，突出表现为民营经济的市场准入资格障碍与地方保护主义。民营企业在公共基础设施、自然资源、银行金融、公共服务等垄断性行业领域无法合理与国有企业竞争，地方政策倾斜性与政府履约诚信问题屡见不鲜，极大地削弱了民营经济的市场参与动力和信心。刑事领域，基于经济成分差别对同类危害行为予以不同刑法规制或处以不均衡刑罚26，经济纠纷与经济犯罪的不适当区分，涉案企业财产与个人财产的不合理混同，选择性执法，部分公权力肆意干预民事活动等，打击了企业家的产权预期与财产安全感。如何解决并完善不同所有制经济之间的产权差异保护是前述问题的症结所在，而市场主体的产权平等保护是破题关键，应当进一步推动不同所有制产权主体之间的“权利平等、机会平等、规则平等”，特别是加强对民营经济的有效保护。首先，产权权利平等，亦即产权主体的法律地位平等。法律地位的目的及功能在于解决国家、集体、私人或其他市场主体是否被承认为法律主体的问题，即能否享有权利和负担相应义务的问题27。在产权保护领域，应当摒弃基于经济成分的身份歧视，坚持形式意义和程序意义上的强势平等对待，确保非公有制经济与公有制经济能平等享有基础市场权利，合理履行义务，消除对民营企业的隐性壁垒与潜性限制。其次，产权机会平等，核心是市场准入和公平竞争。机会平等强调不同产权主体可在同一起跑线上共同参与产权市场竞争，保证其依法平等使用生产要素。在垄断性行业和领域，适度放开竞争性业务，引入市场竞争机制和准入负面清单制度，是当下产权市场治理的关键。同时，应当清理包括地方保护、分割市场、限制公平竞争的产权政策、规则，打破地方保护主义28。最后，产权规则平等，破除特权思想，强化产权保护的一视同仁。“平等保护要求各类市场主体在享有并行使财产权以及在其权利遭受侵害的情况下都要遵循共同的规则。”29这对产权保护的立法、执法、司法三个维度提出了较高的要求，必须于制度设计之初保障不同产权主体在规则适用上的平等性，且贯彻于此后的产权竞争环节，夯实公平竞争审查制度，并强化程序正义与权力监督。（二）要素市场配置下的新型政府市场关系微观层面，产权公平保护依赖于具体产权规则的配套完善；中观层面，产权公平保护需要着力解决不同产权主体间的平等对待问题；而在宏观层面，产权公平保护，需要营造自由竞争的产权市场环境，而明确“政府市场”之间的主体关系定位尤为关键。中华人民共和国成立后，随着社会主义改造的完2023 年第 4 期刘忠炫:主体和时空维度下的产权公平保护考察33成，生产资料公有制占绝对优势地位的经济体制随之形成，社会主义基本制度在中国正式确立。此后，高度集中的计划经济开始运行，并在短时间内取得了一定的成效，但其弊端也日益凸显，政府过度干预导致市场缺乏活力。改革开放以来，政府与市场之间的关系逐步得以缓和，从“计划经济为主”，到“市场对资源配置起基础性作用”，再到“市场在资源配置中起决定性作用”，市场机制逐步建立与完善。有研究认为，在一个紧密联系的社会内部，制度的演化具有“局部趋同效应”：在一个相互交往的群体内部，人们的行为规则趋于统一和稳定；从长期来看，制度演化具有“时断时续的均衡效应”：一种行为规则一旦建立，它就趋向于长期延续下去30。市场机制已经建立，但产权的市场实践中，公权介入、价格干预、地方保护问题层出不穷，严重阻碍了产权的自由竞争与流动。这实际上体现了计划经济制度变迁的负面残留影响。“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”31因此，产权保护必须着力解决产权要素的市场化配置问题。核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用，特别是要着力解决“市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位”等问题。“实现从政府主导型增长方式转变成为市场起决定性作用的增长方式，动力在于政府职能转变。其路径包含两条：简政放权与正确有为。”32一方面，应当实现“由限定市场、余外政府模式向限定政府、余外市场模式的转变由监护转向服务，由主导转向辅助，由管制转向治理，由直接转向间接”33，政府应当减少对市场资源的直接干预与调配，保障产权要素的充分市场竞争及其规律演化，激发产权经济的内生动力，推动产权主体和产权要素的多元化发展，提升产权效率与制度效能。另一方面，政府适当积极作为，充分发挥政府在产权市场治理中的功能。其一，健全要素市场运行机制，形塑公平的产权市场规则，通过科学有效的宏观调控，推动土地、劳动、资本等传统要素和技术、数据等新型要素的法治化与市场化。其二，加强和优化公共服务职能，为产权主体的公平竞争营造良好的市场基础与氛围，为产权信息获取、产权交易开展、产权资金融通等提供便捷的平台与资源。其三，加强产权市场监管，维护产权市场秩序，加强反垄断和反不正当竞争的执法，保护中小产权主体的合法权益，维护公共利益。在此基础上，政府与市场的关系得以重新厘定，在产权保护领域，两者并非替代与冲突，毋宁说是互补与协作。三、时间维度下的产权公平保护“刚性的整体性治理与弹性的调适性治理紧密联系，共同构成中国国家治理的二重特性。”34这其中“因时而治”的弹性方式体现出治理的延展性，同时揭示出时间抽线上利益的非均衡性与差异化。这意味着，产权治理需要平衡不同时间向度的主体诉求，产权公平保护应当关注影响公平原则的纵向历史因素，动态地调和产权的历史、当下与未来三方利益，而非简单以一时的产权标准静态、孤立地看待产权问题，以突出产权保护的包容性与时间公平性。（一）代际正义视角下的利益冲突协调观产权保护的时间公平，是指产权保护的可发展性，代际正义是其重要方面。代际是指不同世代主体之间的关系，当下主要是指当代人与后世人之间的产权权利义务关系，此种关系既是基于生物意义上的繁衍更替，又是源于社会学意义上的发展变迁。代际正义的法理基础在于，人并非仅作为个体主体而存在，过去、现代、未来个体的聚合共同塑造出人类这一集合体，人类命运共同体既是价值又是事实。罗尔斯就认为，社会是一个世代相继的公平的社会合作体系，这是民主政体正义观念的核心理念35。当代人的思想、决策与行动，会直接对后代人施以影响，最为典型的就是资源滥用与环境污染。而代际关系的特殊性在于，其具有时间维度的不可逆转性，当代人单向度地对后代人产生影响；然而，对承受此种影响的后世人而言，其缺乏基本的参与和选择权利。所以，代际权力具有非平等性和非对称性的特点36。因而，产权保护的时间公平，实质上是对后代人产权权利的一种当下省思与未雨绸缪，体现出“对当代人与后代人之间权利的张力与有效安排进行的新思考”37。产权公平要求注重产权保护的代际公平和代际均衡，寻求代内关系和代际关系的公平统一，在满足当代产权需求的同时不妨害后代人的产34北 京 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）2023 年 7 月权利益，促进产权的代际和谐与共同发展。以中国民法典为例，作为一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，构建产权的代际公平体系是其时代性与人本性的重要体现。民法典第 9 条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”中国成为第一个将绿色原则写入民法典并使之上升为民法基本原则高度的国家。在中国，产权的代际公平，主要“以当代人的自我节制为核心价值，以自然资源、环境资源乃至社会资源在人类各代之间的公平分配和使用，并满足人类各代的生存和发展需要为本质内容”38。以自然资源产权为例，产权保护意见要求，“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。目前，自然资源所有者不到位、使用权边界模糊、整体协调性不足、市场流转不畅、价格供求矛盾、监管不足等现象突出，进而引发自然资源的产权虚置、过度开发、权力寻租等问题。前述问题的直接后果是自然资源产权的公地悲剧，更为严重的则是产权代际公平的逐步式微，威胁人类的可持续发展。对此，美国学者哈定（GarrettHardin）提出了公地悲剧理论（TheTragedyoftheCommons），其核心思想就是对稀缺性公共资源的无序与滥用进行批判性反思。“公地悲剧的实质是对物的过度使用（over-usage）”39，进而对后世人的基本资源生存需求产生了消极影响。中国实行自然资源产权国家所有和集体所有制。尽管产权主体明确，但此种全民或集体所有的二元结构公共产权形式也导致所有权人缺乏明确、具体的产权主体代表，影响产权治理的效能40。当前，对自然资源产权进行统一确权登记，明晰各级产权代理人的权责，强化资源产权的监督管理是应对自然资源产权代际公平的核心。同时，自然资源资产的集约开发利用与市场价格导向的有偿使用也是完善产权公平保护体系的重要举措。生态文明建设更为迫切的要求则是，加强资源利用、保护的整体协调，强化绿色原则的落地与有效实施。中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议强调，贯彻新发展理念是关系中国发展全局的一场深刻变革，要实现“绿色成为普遍形态”的高质量发展模式。为此，民法典物权编提出自然资源的节约型开发利用要求，合同编规定市场主体之间的绿色交易与旧物回收义务，而侵权责任编更是直接以专章形式对“环境污染和生态破坏责任”予以规范，并特别增设惩罚性赔偿、生态环境修复、公益诉讼等多项法律制度，进一步确保产权的可持续发展与产权分配的代际公平性。（二）历史发展视角下的企业产权认知观一般认为，产权机制是现代市场经济发展的基础，产权制度与产权观念是产权机制的核心。在关于东西方世界兴衰追问的“李约瑟难题”中，有论者认为，中国长期的社会发展进程中，私有产权保护的理念、制度对科技创新和经济发展的激励作用的缺失，限制和扼杀了人们发明创造的自由权利和利益驱动，这是前述问题的东方式法律答案41。前述论断的意义在于，一方面，其指出了中国产权保护的历史不足，家国同构伦理秩序下的传统理念中，缺乏对个体独立人格和财产权利的尊重，未能有效形成私权保护和创新激励的现代产权观念。另一方面，晚近的法治化发展过程中，产权保护的正式法律制度建设略显迟缓，既有的产权制度亦存在不足，未能转换成可观的制度效能进而推动社会的全面进步。事实层面，尽管以法律为核心的正式产权保护制度存在一定程度的缺失，但中国改革开放以来经济的高速增长却不容置疑，为何在看似产权缺乏有效保护的形式层面下，中国的产权经济却得以突破性成长，这是因为产权的非正式制度发挥了至关重要的作用。在有关治理的经典定义中，正式制度与非正式制度并存，两者的互补和影响是理解现代化治理的关键，产权治理亦不例外。亦即，产权治理中的产权保护制度，有正式与非正式之分，正式产权制度的缺失或不足，可能由非正式产权制度予以补充和完善。“非正式产权保护则可以理解为企业等市场主体主动寻求产权保护的结果，其最主要的体现就是所谓的关系产权，组织的产权结构是组织与其内外部环境之间各种纽带关系的集合。”42此种非正式的产权制度，既表现为熟人社会下的道德伦理、行业惯例、地方习俗，也表现为特定情境下的政策关联、企业关联和个人关联。产权非正式制度所代表的社会网络，是一种产权法律保护的替代机制，在法治不健全时期，能有效降低民营企业在内部管理、对外交往和经济转轨过程中的交易成本。这在重人情、识变通的中国文化思维定式下，一定程度上构成了企业风险的“防护网”43。这是市场主体的自发性防御和发展策略，是基于特定历史时期和社会文化的现实之2023 年第 4 期刘忠炫:主体和时空维度下的产权公平保护考察35举，具有一定程度的合理性。“产权并非单纯由法律或外生的规则所能界定，它是社会建构的产物”44。因此，产权保护的时间公平，强调以动态的标准与方式审视中国产权的历史性、阶段性特点，以发展的眼光看待产权问题，包容试错精神，营造鼓励创新、宽容失败的整体社会氛围，特别是树立产权公平保护的历史认知观念，正确对待民营经济和企业家在特定时期的产权行为。改革开放以来，民营企业在推动发展、促进创新、增加就业、改善民生和扩大开放等方面发挥了不可替代的作用。为此，应当积极肯定民营经济的产权贡献，特别是需要正确对待企业家的产权权利，对历史性的产权行为和违规举措予以合理区分，以正确和发展的公平眼光看待产权问题，摒弃所谓的“原罪”观念，破除“民营经济离场论”等偏颇论断，形成尊重创新、包容探索、私权保障的良好社会氛围，树立对企业家的正向激励导向，推动塑造良好的产权预期。在现代化的产权机制已经形成的当下，产权治理的要义是产权的法治化。尽管其他社会产权规则可以为产权提供一定程度的保护，但以规范性和国家强制力为基础的法律，显然更具制度优势。因而，必须构建并依托正式的法律产权制度对产权提供有效保护，特别是需要畅通政企沟通渠道，规范政商交往行为，在产权主体和治理主体层面构建起基于法治化路径的“亲”“清”新型政商关系。四、空间维度下的产权公平保护“当代中国产权单位变化复杂，产权调整次数多，幅度大，形成了多结构、多层次、内容复杂的产权体系。”45产权既有主体间的差异，也有历史维度的区分，同样包括空间领域的区别，此为产权发展甚至一般经济演化的基本规律与必然阶段，与国家之间或一国的地域资源分布、战略发展侧重和经济建设进程有重大关联。然而，基于协同发展的产权治理理念，产权保护要求考察不同地缘之间的产权公平性，破除不合理的产权保护地域区隔，注重区域之间的产权平衡发展，推动产权保护的空间公平与开放建设。（一）城乡区域产权保护的平衡发展城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，也是国内产权空间维度下，阻碍产权公平保护的制度性因素。中华人民共和国成立后，因服务于重工业优先发展战略而逐渐形成城乡分割的二元结构。二元结构导致产权要素在城乡之间的发展严重不均衡，土地和资金的配置失衡问题尤为突出46。农村产权制度设计较为单一，农村土地等资源为集体所有，国家的汲取能力与规控能力较强，尽管产权的社会功能增强，但其经济功能却被削弱47。基于农业民生保障和国家战略之定位，中国的土地管理法农村土地承包法物权法等法律都对农村土地在产权流转、用途规划、入市融资、担保交易等方面设定了严格的限制，直接导致城乡的土地权不对称现象，同地不同权二元结构下的土地产权更是被贴上身份歧视的标签。与此相反，“既有的土地法律制度却赋予政府较大的获得土地租金的权力，政府可以按照土地原先的农业用途支付极低的补偿后，利用法律授予的垄断权力将农地征收为国有土地，进而根据市场价格出售该部分土地的使用权，这二者之间的价格差额成为政府经营土地的利润”927-37。部分地区土地财政现象愈演愈烈，城乡区域产权公平问题越发明显。2013 年，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定强调，必须“健全城乡发展一体化体制机制”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2017 年，党的十九大提出实施乡村振兴的战略部署，着力解决城乡发展不均衡等“三农问题”。2018 年，中共中央、国务院印发乡村振兴战略规划（20182022 年），就乡村振兴的发展目标、远景谋划与政策内涵进行详解。2021 年，乡村振兴促进法正式通过，该法第 6 条明确规定：“国家建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置”。从历史层面看，中国的改革开放是以农地产权制度变革为起点的。土地产权的共通性特征是所有权的不完全转移和多元主体占有，应倡导以产权的动态演化为主导的市场化改革472-81。根本目的在于，平衡城乡产权之间的要素分配并促进平等的市场参与，保障农民财产权益，壮大集体经济。其中，最具代表性的就是由 2014 年中央一号文件提出并得以实施的农村承包地的“三权分置”改革，其政策意蕴在于36北 京 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）2023 年 7 月“坚持集体所有的公有制不变，对农民利益公平与农业增产效率同等关注，形成乡村振兴中一主两翼的制度核心”48。“三权分置”之下，在集体土地所有权与土地承包经营权分离的基础上，土地承包经营权派生出土地经营权，这是承包地产权的重新配置；脱离了身份藩篱的土地经营权的市场化流转，推动了多元化的农业经营方式的变革49。民法典编纂过程中，土地经营权被正式纳入物权编相关制度中，确立为用益物权，土地承包经营权人可以采取出租、入股等方式流转土地经营权，土地经营权人有权自主开展农业生产经营并取得收益。此外，随着农村宅基地三权分置试点工作的科学推进，加之农村集体经营性建设用地的入市流转和土地征收征用制度的完善，城乡土地产权要素得以进一步融合与协同，产权的空间公平性被极大增强。整体而言，产权的城乡公平，主要在于强化农村产权的经济性与要素流通性职能，增加农业人员的财产性收入，发挥产权的交换和使用价值，协调城乡产权的一体化建设。（二）国内国际产权保护的统筹推进治理全球化、经济全球化、产权保护全球化似已成为新时期的发展潮流与不可逆趋势。全球化描述了商品、服务、技术、投资、人员以及信息的跨境贸易带来的世界经济、文化和人口之间日益增长的相互依存关系50。改革开放是中国的基本国策，同时也是中国经济建设和产权保护的基本理念与发展动力。对外开放构成中国参与全球化的东方路径，统筹推进国内国际产权的平等保护，营造高水平、开放式的产权体系，是产权公平保护的必然要求。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，“构建开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，以开放促改革。”习近平总书记在多个重要场合强调构建人类命运共同体的全球化理念51。产权的空间公平，既强调国家领域内不同区域间的产权均衡，同时要求跳出民族主义和地缘主义的范畴，强化不同国家间的产权公平保护，保护涉外产权和外商投资，构建国内产权与国际产权的公平竞争机制，推动合作共赢与国际经济治理结构的完善。在以长期增长为核心的国际竞争背景下，国家竞争的实质是产权制度之间的竞争。大国的崛起往往与相应的产权保护制度密切相关，同时受到外部环境的重要影响52。良好的产权发展环境和产权法治氛围对国家竞争至关重要。全球化背景下，内生性和外生性经济的融合增长，才能促进改革的持续深化。目前，中国以开放型经济建设为目标，以优化营商环境为切入点，正在形成产权国内国际公平保护的完善体制。2019 年 3 月，外商投资法正式通过，为外商在华产权权益的保障提供了强有力的正式制度规范。该法第三章“投资保护”专门设定了国家对外商投资的保护政策，明确对外国投资者的投资不实行征收，投资利润自由流动，保护知识产权，建立外商投资企业投诉工作机制等系列产权保护规则。2019 年 10 月通过的优化营商环境条例也再次重申对国际投资者及其产权权益的公平保护，规定“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。”此外，加强产权保护的司法与执法力度，也是中国推动产权国内国际公平保护的重要举措。以知识产权的保护为例，根据国际公约的国民待遇原则，中国政府始终坚持对中外企业和各类主体的创新成果一视同仁、平等保护、严格保护的国际立场53。2019 年 11 月，中共中央、国务院关于强化知识产权保护的意见明确提出，要“确立知识产权严保护政策导向”和“塑造知识产权同保护优越环境”54。为加大知识产权的保护程度，提升知识产权的侵权成本，进一步威慑侵权行为，民法典第 1185 条新增知识产权惩罚性赔偿制度，“故意侵害他人知识产权，情节严重的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”国家知识产权和市场监督行政部门多次依法开展知识产权执法保护专项行动。最高人民法院通过发布知识产权保护的典型案例为司法实践中涉知识产权纠纷案件的裁判提供了有益指导。通过前述产权保护制度，中国正努力实现由知识产权全球治理的规则内化型参与到规则外溢型参与的转变，进而推动全球治理体系的转型，提升中国的产权国际话语权55。需要特别指出的是，推动国内国际产权的公平保护并非强调某类产权保护的特权性，更非给予外国投资者所谓的超国民待遇，而是意在构建“国内国际”空间产权之间的公平保护机制，营造产权主体公平进行市场参与的竞争环境，充分发挥市场的激励功能。2023 年第 4 期刘忠炫:主体和时空维度下的产权公平保护考察37 五、结语产权的排他性界定及其保护是降低交易成本、实现外部效应内部化的关键。明晰产权的基本内容，赋予合法产权的强制性保护与救济，是避免权利冲突，维护法治秩序的核心。“在现代宪政国家中，财产权与公民的生命权、自由权一起构成了公民最基本的三大权利体系，集中体现着人的基本价值与尊严。”56赋权与救济系现代产权保护的基本立足点，此为保障基本权利、维护人格尊严的法治路径。在完成形式赋权的基础上，推动产权的实质性保护尤为关键，而公平原则在整个产权保护制度中发挥着价值引领的重要作用。“公平具有历史性和相对性，每个时代的公平概念都不过是该时代特定的道德观念的概括和抽象”57。产权保护需要兼顾产权的自身内涵与本土化的公平价值。基于治理的范式，产权公平保护不再以等级权威为核心，突出多元化的主体参与理念和多样化的治理体系供给，特别强调产权主体间的平等对待与市场要素的自由流动。动态和发展的产权观念是产权包容性的价值外显，应当强化代际正义，推动产权的可持续发展。开放型的产权经济秩序，不同区域间的产权均衡发展，是产权公平保护的时代要求。参考文献：1吴汉东.国家治理能力现代化与法治化问题研究 J.法学评论，2015（5）：19.2俞可平.中国的治理改革（19782018）J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（3）：4859.3胡宁生.国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动 J.南京社会科学，2014（1）：8086.4王庆明.产权变革路径