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被征地农民生活保障讲话
一、充分肯定去年以来我省被征地农民基本生活保障工作所取得的成绩
（一）制度和政策的覆盖面明显提高。目前，全省11个设区城市、50多个县（市、区）已经出台文件，并制定了相应的实施方案。到去年底，全省约有39万被征地农民参加了基本生活保障，共筹集保障资金37亿元，其中近15万名达到条件的参保对象已经开始领取基本生活保障金。加上参加其他保障方式的近13万被征地农民，全省已经纳入社会保障范围的被征地农民总计达到52万左右，约占被征地农民总数的四分之一。
（二）形成了切合实际的政策体系和保障模式。总体上，各地大都根据不同的年龄段，实行分类保障政策。即对劳动年龄段以上人员，直接实行以基本生活保障为主的养老保障。对劳动年龄段内的人员，按当地测算标准一次性交足基本生活保障费用，建立个人专户，在其未就业时，从征地调节资金或征地安置补助费留存中发放不超过两年的生活补助费;补助期满后仍未就业并符合城镇低保条件的，按规定纳入城镇低保;就业后，即按规定参加职工基本养老保险;就业后失业的，则纳入失业保险渠道。对未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。此外，有的地方按照我省“双低”养老保险的办法，将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险。有的地方实行基本生活保障和基本养老保险相结合的办法，对劳动年龄段以上人员实行基本生活保障，对劳动年龄段内缴费能满15年的被征地农民纳入基本养老保险。在各方面可以承受的前提下，这些探索都是积极有益的，有利于与整个城镇社保体系在长远上的接轨。
（三）妥善处理新老被征地农民的政策衔接。不少地方在实施中高度重视这个问题，对新老被征地农民统筹考虑，将他们全部纳入保障范围。如XX市，在近10万名保障对象中，大部分人员属于20****年以前的被征地农民。XX市在建立被征地农民基本生活保障制度的同时，对20****年以前的3万多名被征地农民实行了基本生活补助制度，较好地解决了新老人员相关政策的衔接问题。
（四）积极推动和落实各项配套改革措施。各地都突出抓好了被征地农民的职业技能培训和促进就业工作，普遍出台了扶持政策，落实了专项资金。在征地和实施基本生活保障工作中，积极引导被征地农民及时办理“农转非”。许多地方十分重视解决被征地农民的住房问题，有计划地将城市开发、旧城改造和建设被征地农民公寓楼结合起来，使一大批被征地农民住进了规划合理、设施配套、环境优美的城镇小区。一些地方采取大病统筹或医疗费补助的办法，妥善解决被征地农民的医疗问题。不少地方还十分重视做好基础管理工作，制作了大量的表证卡册，建立了详细的档案资料和计算机管理系统。
我省被征地农民基本生活保障制度的建立和实施，得到了绝大多数被征地农民和广大基层干部的积极拥护。这项工作的开展，有效地保障了被征地农民的合法权益，促进了土地征用工作的有序进行，缓解了社会矛盾，促进了社会稳定，从制度层面上为统筹城乡发展、推进城乡一体化探索了一条新路。
二、进一步深刻认识推进被征地农民基本生活保障工作的重要性、紧迫性和艰巨性
土地是农民的命根子，是农民最基本的生产资料和生活保障。改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，随着城乡建设和工业化的加快推进，我省农村特别是城郊农村的土地被大量征用，被征地后农民的生产生活出路问题日益凸现，近些年来已经成为社会矛盾的一个焦点。据省国土资源厅测算，自****年新土地管理法颁布实施以来到去年底，我省非农建设征用耕地达160万亩，被征地农民达200万左右。这是一个相当大的群体，并且是一个处于急剧转型中、面对各种各样生产生活问题的特殊群体。如果不能及时妥善地解决他们的生产生活问题，势必会给改革、发展和稳定带来极大的负面影响。我们正在全面建设小康社会，整个经济仍处在快速发展的成长期，在相当长一个时期，城镇化步伐会持续加快，城乡各项事业的建设任务都非常繁重。有建设必然有征地，有大量的征地必然有大量的被征地农民产生。这个问题具有两重性，处理得好，可以加快农业和农民向非农产业转移，积极推进农村城镇化和城乡一体化;处理不好，将会产生严重的经济和社会问题，延缓甚至阻碍全面小康社会的建设和现代化的进程。因此，从制度上解决被征地农民的生活保障问题，既事关大局又日益紧迫，必须提到各级党委、政府的重要议事日程。
对于这个问题，我们不仅要看到现实的紧迫性，更要从立党为公、执政为民的高度，从坚持以人为本、树立和落实科学发展观的高度，从统筹城乡发展、深入解决“三农”问题的高度来认识和把握。党中央、国务院一直十分重视解决“三农”问题，近年来，更是在实行最严格的耕地保护制度、加快土地征用制度改革、规范整顿土地市场秩序等方面采取了果断有力的措施。3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中强调，解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重，并在报告中提出，要加快改革土地征用制度，完善土地征用程序和补偿机制，这为我们解决被征地农民的生产生活问题指明了方向。时隔18年之后，党中央、国务院再次就解决“三农”问题发出1号文件，这个文件更明确地提出，各级政府要“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”省委、省政府也于今年1月17日发出《关于统筹城乡发展促进农民增收的若干意见》，也是1号文件，进一步明确提出了“四个不予审批”的要求，即“今后凡建设项目投资强度和建筑容积率达不到相应规定要求的用地不予审批;征地方案没有征求被征地村村民代表意见的不予审批;被征地农民的基本生活保障问题没有解决的不予审批;由于征地工作不当等原因造成重大群体性事件又没有妥善解决的不予审批。”各级政府、各有关部门要进一步深刻领会中央和省委、省政府的这一系列要求，切实把被征地农民基本生活保障工作作为统筹城乡发展、解决“三农”问题的一个工作重点，积极探索，扎实推进。
建立被征地农民基本生活保障工作没有现成的模式可以套，没有明确的法规规章可以遵循，这项工作一头连着征地这一非常难的工作，一头又和农民群众的切身利益紧密相关，是一项艰巨而复杂的工作。在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到，实际工作中还存在不少困难和问题，有的还十分突出。主要表现在：
一是各地工作进展不平衡，工作推进的质量也不平衡。到目前为止，全省还有29个县（市、区）尚未出台文件。有的市、县（市、区）虽然已经出台文件，但尚未实施。有的地方出台的方案过于简单，政策也不配套，甚至还隐含着未来巨大的支付风险。工作不到位，归结起来，是认识不到位。对于这项工作，少数地方的领导还存在模糊的甚至错误的认识，有的认为这是一项“软任务”，可搞可不搞;有的认为推进这项工作还为时过早，还在等待观望;有的认为这项工作会增加财政负担，提高商务成本，不愿意去搞。由于认识不到位，导致工作推进缺乏力度、政策研究缺乏深度、资金投入缺乏强度。这些模糊和错误的认识必须坚决摒弃。
二是资金筹措难度大，保障水平仍然偏低。省政府要求被征地农民基本生活保障资金，由政府、集体、个人各按30%、40%和30%的比例筹集。在实际工作中，这三方面的资金，都很难及时足额到位。尤其是政府资金的到位率普遍很低，全省11个市本级和50多个县（市、区）已经实施这一制度，但有将近三分之二的地方政府出资基本没有到位。按照目前筹集资金总额计算，人均保障资金还不到1万元。加上许多地方在测算缴费标准时，对未来的增幅因素和领取年限的延长缺乏考虑，这都可能留下风险隐患。资金问题如果不解决，势必威胁保障制度的正常运行，给未来的政府留下很大的“包袱”。与此同时，一些地方的保障标准偏低，起不到应有的保障作用。有的地方被征地农民每月领取的保障金只有100元，还不及农村的低保标准;有的地方规定，基本生活保障水平只为城镇低保的60%，与省政府提出的高于当地城镇低保水平的要求相距甚远。
三是就业难的矛盾非常突出。全省200万左右的被征地农民中，劳动年龄段人员约占56%左右。对被征地农民，我们现在实行的还是基本生活保障，要真正实现转化农民、富裕农民、保障农民，根本的出路还在于就业。客观上说，被征地农民在短期内完成非农角色的转换，难度是比较大的。从工作上找原因，主要是不少地方对被征地农民的就业还缺乏有序的规划和组织，就业培训、就业服务、就业援助的机制还不健全，还缺乏有针对性的政策措施。
四是各项配套改革和政策措施跟不上。从征地环节来看，征地的补偿费用比较低，不少农民从眼前的利益考虑，不愿意把所得到的补偿资金用于生活保障。医疗问题也很突出，多数地方对此还缺乏有效的办法，被征地农民既难以纳入城镇职工基本医疗保险，又没有其他医疗保障渠道。与此同时，被征地农民在住房、子女上学、村级集体资产处置、社区建设等方面还有一些问题需要配套解决。
三、在全面推进中规范完善被征地农民基本生活保障制度
今年，做好这项工作的主题是加大力度，全面推进，进一步规范完善。全省所有市、县（市、区）都要把这项工作列入重要议事日程，精心组织，周密部署，抓紧实施。特别是尚未出台文件的29个县（市、区）要在今年上半年尽快实施到位。各地的政策文件和实施方案要遵循省政府文件和五部门指导意见的要求，绝不能搞简单化的应付。今年6月，省劳动保障厅将会同省有关部门组织对这项工作的专项督查。省国土资源厅要按照省委、省政府1号文件“四个不予审批”的要求，严格把好用地审批关。
社会保障工作关键是制度设计。制度设计好了，保障工作就有规可循，就能良性运作、持续发展。今年，被征地农民基本生活保障工作在制度规范和完善上，主要是要切实把握好以下五个方面：
（一）在保障对象上，要着眼全覆盖。必须明确，凡是经省以上政府批准征地，由国土资源管理部门实施统一征地时持有第二轮土地承包权证家庭中的在册农业人员，都应作为保障对象。在实际操作中，可以先对城镇规划区、经济开发区、工业园区中的被征地农民实施基本生活保障，再分步解决其他地区被征地农民的保障问题。但是，对这些分步解决的地区，在征地过程中，必须把该筹集的生活保障资金筹集到位，并进入专户管理，以备建立制度时所需。在保障对象的确定上还有一些具体的政策处理问题，如制度实施前被征地农民、“农嫁女”、过去的蓝印户口户等等，都要合理确定政策界线，深入细致做好工作。
（二）在保障模式上，坚持从基本生活保障起步，允许各地积极探索与城镇社保体系长远接轨的保障模式。基本生活保障是底线、是基础，各地在实施中必须首先确保，在此基础上，有条件的地方可以适当提高保障水平。可以实行基本生活保障与社会保险相结合的方式，也可以按照养老保险“双低”的办法，直接纳入城镇社保体系。无论实行哪一种保障模式，都要从当地经济社会发展的实际出发，充分考虑支付能力，合理确定缴费基数、比例和年限，不留资金缺口。
（三）在保障水平上，要按照不低于当地城镇居民低保水平的要求合理确定，并建立相应的增长机制。适度的保障水平是制度良性运作的关键。保障水平太低，保障对象得不到预期的保障，制度设计也就失去了积极意义，保障对象也没有积极性参保;保障水平太高，各方财力也无法承受，还会引起整个社保体系的连锁反应，最终将影响投资环境。当然，与其他保障一样，被征地农民的基本生活保障水平也应当是动态的，应当随着经济社会的发展，建立与物价水平变动相适应的增长机制。
（四）在资金筹措上，要确实落实政府、集体、个人各方出资责任。在这方面，政府要带头取信于民。政府出资不能及时到位，不仅影响基金的实账运作，给未来的支付带来风险隐患，而且有损于政府的形象和声誉。现在，土地已经成为地方政府的第二财政，各地都在大搞经济开发和建设，城市面貌日新月异，在这样的情况下，政府从土地出让金收入中列支该项保障资金的30%，是应该的，也是可以做到的。今年，在开展这项工作的专项督查中，政府资金是否及时足额到位要作为督查的重点。省劳动保障厅要及时掌握各地资金到位的情况，并及时通报给国土资源厅和财政厅，国土资源厅在用地审批中要一并严格把关，财政厅也要加强督促检查。
（五）在保障资金监管运作上，要进一步制度化、规范化。被征地农民基本生活保障资金是这个特殊群体的“保命钱”，在制度建立之初就要强化各项基础管理工作。省政府在这方面的规定是明确的，被征地农民一次性缴纳的基本生活保障和养老保险资金、生活保障风险准备金，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。要建立健全基金监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障资金安全运营和实现保值增值。
四、扎实推进各项配套改革
促进农民市民化、农村社区化，推动城乡一体化发展，是解决被征地农民生产生活问题的总目标。实现这个目标，任务是艰巨的，要做的工作也是多方面的，既包括解决他们的基本生活保障问题，还要及时引导他们办理“农转非”，切实解决他们的就业、住房、医疗、子女入学等问题，与之相关的，还要积极推进农村集体资产管理体制改革、加快撤村建居、加快城中村的社区化建设步伐。这是一个系统工程，必须坚持重点突破、配套推进，才能早见成效。从我省现阶段实际出发，在配套改革上主要应当抓好以下七项工作：
一是加快土地征用制度改革。就配套推进被征地农民基本生活保障工作而言，关键是要建立和实行土地征用与经济补偿、社会保障、就业服务同步进行的制度。主要是四项工作：一是严格实行统一征地，全面实行片区综合价，确保征地费用统一支付到位;二是适当提高征地补偿标准，使村集体和被征地农民得到的补偿费用能够基本解决养老保障所需的资金;三是要调整土地出让收益分配比例，集中一部分土地出让金，用于建立被征地农民基本生活保障制度的政府出资，以及扶持被征地农民改善生产生活条件;四是建立征地调节金制度，以统一垫付征地补偿费用和建立基本生活保障制度。
二是大力促进被征地农民就业再就业。要着力做好三方面工作：一是广泛开展被征地农民职业技能培训，努力提高他们的就业竞争能力。今年，我省开始全面实施“农村劳动力素质培训工程”，6年内全省将组织培训1000万农民，被征地农民也是其中的重点之一。要结合被征地农民的实际需要，积极开展有针对性的培训。要充分发挥各类培训机构的积极作用，建立竞争机制，多渠道、多形式地开展培训，切实提高培训效果。二是通过建立政府奖励基金、减免有关费用等措施，引导鼓励用人单位特别是广大企业积极吸纳被征地农民就业。三是把被征地农民的就业再就业纳入城乡统筹就业试点工作，强化就业援助和就业服务，营造良好的就业环境。凡劳动年龄段内有劳动能力并有就业愿望的被征地农民，可到当地就业服务机构办理失业登记，已经转为城镇户籍的，应实行城镇失业人员的统一政策。被征地农民在公共就业服务机构进行求职登记、职业介绍、技能鉴定，一律实行免费服务。对自谋职业、自主创业的被征地农民，要参照城镇失业人员实行同等的再就业优惠和援助政策，财税、工商、城建、卫生、消防、金融等部门都要给予积极扶持。
三是分类解决被征地农民的医疗保障。具体实施中，可以采取以下办法：一是对已经就业的被征地农民，通过用人单位依法参加当地城镇职工基本医疗保险;二是对尚未就业的被征地农民，通过建立大病统筹制度或引导他们参加新型合作医疗制度，为他们提供基本的医疗保障;三是对有条件的被征地农民，可以以灵活就业人员的身份参加城镇职工基本医疗保险;四是积极开展试点，加快建立城乡医疗救助制度，构建医疗保障的最后一道防线。
四是继续推进户籍制度改革。要逐步取消附属在户籍上的城乡利益差别，真正做到城乡居民在机会面前人人平等。对所有被征地农民一次性办理“农转非”，并确保享有与当地城镇居民同等待遇。对不愿“农转非”的被征地农民，要采取思想工作和政策措施引导相结合的办法，促使他们尽早转换身份，融入城市社会。
五是加快“城中村”农民建房制度改革。总体上，应当引导被征地农民选择城市公寓式住房。为尽快促使他们融入城市社区，还应当鼓励他们分散安置到城市各个居民小区中去。在城市开发、旧城改造中要统筹规划被征地农民的住房建设，强化经济利益杠杆的调节和引导作用，以打破长期以来集中联建排屋、村民集中安置的传统模式。
六是加快农村集体资产管理体制改革。在具体操作中，要根据实际情况实行分类指导：对一些资产总量大、企业多、收入比较稳定的村，要进行股份制改革，将村级集体资产折股量化到人，按股分红;对资产总量不大、没有村办企业、资产以货币资金为主的村，可进行资产托管入股投资，收益分配到人;对资产较少的村，可以提高基本生活保障中集体出资部分的比例，将集体资产全额或大部分用于被征地农民办理基本生活保障。已撤村建居的地方，可以将办理基本生活保障后的剩余资产作为集体经济收益分到个人。
七是加快撤村建居和社区建设。对土地已经全部或大部分被征用的村，要加快撤村建居步伐，尽快按照城市社区的规范和要求加强管理。要加快社区文化、教育设施建设，拓宽被征地农民的社会活动空间和文化交流渠道，加快他们思想观念、生活方式的转变，不断培养他们的现代市民素质。
五、切实加强组织领导，狠抓工作到位
一是进一步加强组织领导。各级党委、政府要把做好被征地农民的基本生活保障工作，列入重要议事日程，精心组织实施。党委、政府的主要领导要按照一把手抓“三农”的要求，切实投入精力，深入基层、深入群众开展调查研究，协调解决工作推进中遇到的重大问题。分管领导更要亲自调研，亲自部署，亲自督查，确保制度设计科学合理，确保各项政策措施落实到位。
二是进一步形成工作合力。各级劳动保障、财政、国土资源、民政、农办、农业、卫生、教育、建设、公安、发展改革等部门要按照省委、省政府的部署，认真履行职责，密切配合，共同推进这项工作。各级劳动保障部门要勇挑重担，牵好这个头，办好这件事。要积极整合各方面资源，充分发挥政策的综合效应，形成整体推动力。省有关部门要切实加强跟踪调研、工作指导和督促检查，深入研究解决各种深层次的矛盾和问题。
三是进一步夯实工作基础。被征地农民基本生活保障工作关系到这部分群众一生一世乃至子孙后代的切身利益，推进这项工作，必须做好各方面基础资料的积累和管理。对新的被征地农民的家庭成员构成、土地承包情况以及相关的集体资产情况都要登记在册，建立完备的档案资料。对原有的被征地农民，各地要尽快收集、整理、补齐各方面的资料，并切实做到真实可信、有备可查。之所以突出强调这项工作，因为群众利益无小事，这些最基本的情况往往决定着一个家庭、一个人的政策享受待遇。夯实工作基础，还要充分发挥基层劳动保障和社会救助工作机构的作用。已经建立机构的地方，要进一步充实力量，完善职能;还没有建立机构的地方，要抓紧组建，尽快实现编制、人员、经费、场地、职能和工作到位。基层劳动保障和社会救助工作机构要积极主动地把被征地农民的相关事务纳入自己管理和服务的内容。做好这项工作，最终需要城乡基层组织积极有力的配合和落实。各级各部门都要充分发挥农村党支部、村委会和城市社区党支部、居委会的战斗堡垒作用，充分发挥农村工作指导员的积极作用，动员组织广大被征地农民在党和政府的政策指引下，不断提高自身素质，积极开拓就业门路，努力投身创业实践，加快融入城市社会，共同建设更加美好的小康社会。
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