新时代东西部县际协作治理研究 以贵州省紫云县为例.pdf

调查研究 RESEARCH党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。实现共同富裕要立足于当前中国社会的主要矛盾，即不平衡不充分的问题，东西部协作正是基于协调区域发展、促进共同富裕作出的决策部署。贵州与东部省份发展水平存在较大差距，县域更甚。2022 年，国务院印发关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见，支持广东与贵州建立更加紧密的结对帮扶关系。如何运用国家政策促进贵州县域发展、推动共同富裕成为重要的课题。实践与成效明确治理主体。贵州省紫云县过去是深度贫困县，同时也是民族地区、生态脆弱地区，在国家号召和动员下，紫云县先后与山东省青岛市即墨区、广东省广州市南沙区建立了协作关系，形成了“党委领导、政府主导、市场参与、社会补充”的治理格局。一是党委政府起主导作用。紫云县东西部协作实践中实行党委领导、政府主抓，专班推进、部门落实的工作机制。成立了工作领导小组，县委书记、县长任双组长，县委副书记、分管副县长任副组长，相关部门主要负责人为成员。二是企业作为产业发展的重要载体。围绕千企帮千镇、万企兴万村，聚焦产业、人才、文化、生态、组织五个振兴，以“政府建平台+市场化运作”方式，利用即墨区/南沙区的资金、技术、人才、消费市场优势，发挥紫云县自然资源、劳动力、政策等优势，协作双方党委政府积极鼓励和引导企业或直接投资，或共建产业园区，或援建就业车间，或直接资金援助。三是社会组织作为有力补充。在脱贫攻坚和乡村振兴中，紫云县与即墨区/南沙区的社会组织、群团组织合作，内容涵盖教育、医疗、基础设施等 摘要 东西部协作制度为我国贫困治理发挥了重要作用。在如期完成脱贫攻坚任务后，如何继续推进东西部协作治理实践，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现区域协调发展尤为重要。本文着眼东西部协作主题，以贵州省紫云县东西部协作实践为研究样本，围绕“结构过程效能”，通过剖析贵州省紫云苗族布依族自治县与山东省青岛市即墨区、广东省广州市南沙区东西部协作治理实践，针对存在的问题，提出了进一步推动县域东西部协作治理可持续发展的对策建议。关键词 东西部协作；乡村振兴；县域治理；紫云县 作者单位 中共紫云苗族布依族自治县委党校新时代东西部县际协作治理研究以贵州省紫云县为例郭青青当代县域经济DANG DAI XIAN YU JING JI 2023.08 58 领域，帮扶方式主要有资金援助、物资捐助、服务援助等。优化治理过程。一是政策启动。1996年国家提出东西部扶贫协作战略，青岛市即墨区与紫云县的协作由此开始。2021年，中央调整新一轮东西部协作结对关系，广州市南沙区与紫云县建立协作关系。通过开展双边高层联席会议、即墨区/南沙区主要领导带队深入到紫云县基层调研，分别召开部门负责人、驻村第一书记、村干部、村民代表访谈会等方式，通过支援方的主动挖掘和受援方的主动表达，双方就各自优势找寻契合点，根据自身职责制定了相关帮扶方案。二是落实协作内容。以南沙区与紫云县协作为例，由党委政府主要负责同志任组长的乡村振兴工作领导小组是协作工作体系核心，担负协调各方关系的职责，通过小组办公室协调职能建立跨越组织边界的联系。经过双方多频次沟通和考察调研后签署了框架协议，明确了双方协作内容，形成“政府+企业+社会组织”的治理格局。三是监督激励。紫云县以清单式方式推进项目监管，定期向上级部门汇报援建项目进展和资金拨付使用情况，制定援建项目信息通报制度，各责任单位建立协作台账以适当形式及时公开信息，接受社会监督。同时，加强考核评估和激励问责。紫云县各乡镇、相关部门每年底就协作开展情况报县东西部协作领导小组办公室，并组织相关部门进行考核，在综合自查总结和县级考核的基础上形成考评结果，报县东西部协作领导小组审定，以每年召开专题会议形式通报协作情况，对有突出成绩的企业、社会组织和爱心人士，给予如减税降费、资金补贴等奖励。同时，对东部协作地区来紫云县挂职的干部和专业技术人员除提供住房、医疗、休假津贴等保障之外，还将评优评先名额向东部地区人员倾斜。体现治理成效。从受援方来看，一是通过东西部协作形成了政府间跨地区、跨层级的网络治理体系，提升各自地方治理效能。二是经济发展方面，通过开展就业培训和完善劳务输出对接机制，帮助紫云县农村劳动力赴东部地区就业；通过开展线上线下黔货出山系列消费协作，引入电商企业，拓宽农特产品消费空间；围绕引进来、扶帮促、带就业、壮产业目标，以产业协作促进了经济增长。三是社会效能方面，通过组团式人才交流培训，为紫云县医疗人才培养和医疗质量提升打下了基础，开展义诊活动提升了群众获得感；通过搭建教育帮扶提高了紫云县教育事业发展的自我造血功能；围绕“两不愁、三保障”建设宜居乡村，补齐基础设施短板，改善了农村人居环境。四是人才建设效能方面，坚持输血与造血有机结合，积极开展人才挂职交流和培训，提升了双方干部人才的素质和能力。从援助方来看，一是多年东西部协作实践在提升受援方政府治理效能的同时，也同样提升了自身的治理效能。二是在经济发展方面，即墨区、南沙区的部分产业转移到紫云县，不仅填补了紫云县产业空白、增强了紫云县经济发展动能，同时也DOI:10.16625/ki.51-1752/f.2023.08.013 59 当代县域经济2023.08 DANG DAI XIAN YU JING JI调查研究 RESEARCH示范带动效应不强。二是对引入企业的考察与监管不够。基础较弱的受援县域对企业吸引力较弱，对协作企业入驻标准较低，考察和监管较松，导致企业利用政策获利，项目烂尾，成本由政府和百姓承担。三是产品销售配套设施不足。特别是在受援县域的偏远农村地区，基础设施不完善，消费市场尚未得到完全和有效开发。社会组织参与度不够。一是偏远落后的县域对社会组织的吸引力弱，协作中主要依靠的帮扶力量是政府，社会组织参与度较低。二是政府与社会组织沟通不足，部分社会组织虽有专业能力与资源，但缺乏与政府的沟通渠道，无法参与到协作治理中。三是社会组织目标定位与社会发展需求不相符。在紫云县，社会组织参与的形式主要是捐资捐物，开展专业性帮扶服务的很少。保障协作运行机制不健全。一是决策科学合理性不足。现行的东西部协作由中央层面规定基本考核标准，具体执行由协作双方协商。调研发现，紫云县部分受援资金的实际用途和村民所需不匹配。二是信息共享机制不健全。当前东西部协作缺乏完善的信息交流平台，地方政府间日常沟通交流不足。三是利益协调机制需完善。如何平衡、协调协作治理中各主体间的利益，确保协作目标的一致性，是协作治理能否成功的关键。对策和建议 激发地方政府持续动力。一是从被动接受到主动承担。无论是援助地区还是受援地区，地方政府要树立大局意识，主动协作任务转变为政府职能，从脱贫攻坚到通过政府购买服务方式把政府无力承担、承担不好的协作事项交给社会组织来完成，对帮扶或社会发展所需的社会组织，更要加大财政扶持力度，激发其参与东西部协作的热情。加速了东部地区产业结构调整、实现了转型升级；通过劳务协作保证了山东、广东劳动力供给，降低了生产成本。东部地区产品进入西部地区，拓宽了市场空间。三是社会效能方面，企业、社会组织在政府引导下通过投资建厂、物资捐赠、协助进行劳动力转移等方式参与东西部协作，推动形成了紫云县共建共治共享社会治理格局。四是人才建设效能方面，即墨区、南沙区通过干部挂职和人才交流，培养和提升了干部的综合能力，且两地政府对交流人才都予以不同程度的优惠政策，有利于其职业发展。问题与挑战地方政府缺乏持续动力。一是地方政府未把协作当作职责，积极性、主动性不足，在个别地区会出现前期不努力，后期赶业绩现象。二是援助方资源和能力有限，有些东部省份不止援助一个省，如山东省2021 年以前除了援助贵州还要援助重庆，压力较大，持续动力不足。三是受援方内生动力不足，造血能力较弱，主动意识不强。产业发展持续性不足。一是受援地区产业基础较弱，引入企业存续时间不稳定，且企业多为劳动力密集型，技术含量较低，当代县域经济DANG DAI XIAN YU JING JI 2023.08 60 乡村振兴，如何继续发挥东西部协作的作用，实现从短期内超常举措向长期性常态化协作转变。二是利益回馈反哺东部援助地区。中央对东部援助地区除精神激励外，要继续建立健全利益补偿机制，增强援助动力，如减免税费和扩大政府补贴规模，降低协作的经济成本和行政成本。西部受援地区可按市场原则将本地区某些节余指标（如城乡建设用地增减挂钩节余指标）与援助方跨省域调剂，使双方获益。三是提升内生动力。受援地区需借助东西部协作政策自立自强，找准自身发展目标与路径。同时，通过上级政府、援助方对帮扶效果进行考核评估，强化考核结果运用，将考核结果与双方组织及人员绩效挂钩，对考核结果不理想的给予相应处置，如收回援助资金、撤出援助项目等，倒逼受援方转变思维提升造血功能。推动产业发展。一是调整产业结构，促进企业创新。对受援地区已有老牌企业，要引导和推动优化升级，发展高新技术产业。培育和引导本土经济效益好、科技创新强的新兴产业和品牌。引进东部企业投资，利用其资金、技术、管理经验发展本土企业。借助东西部市场与机遇，开发西部生态民族、土特产等资源，发展深加工业、轻工业、旅游服务业。二是加强企业服务和监管。西部受援地区政府部门要继续出台和兑现对参与协作企业的优惠政策，激发积极性和主动性。要为企业提供清廉的营商环境，坚决查处向企业乱检查、乱摊派、乱伸手行为。推进数字化改革，利用一张网平台提高政务效率。要加强对企业引入前的考察和引入后的监管，确保引入企业能够落地且长久发展。三是完善基础设施。除每年线上线下推进产销会外，要加强受援地区基础设施建设，加大电子商务的推广应用，实现商品线上线下销售整合。同时注重引导村级产业的发展，形成规模效应。提高社会组织参与度。通过政府购买服务方式把政府无力承担、承担不好的协作事项交给社会组织来完成，对帮扶或社会发展所需的社会组织，更要加大财政扶持力度，激发其参与东西部协作的热情。比如南沙区与紫云县协作实践中，南沙区工青妇围绕紫云县困难群体充分发挥劳模、志愿者、创业能手等带动促进作用，积极开展助学、助就业创业等帮扶行动。南沙工商联广泛动员企业赴紫云县参与各类帮扶行动，组织各类行业商会参与社会帮扶。健全协作运行保障机制。一是优化协作决策体制。协作双方政府决定资金使用时，在尊重双方意愿的基础上，要深入基层乡村实地调研，听取村民、村委会、乡镇意见后形成评估报告，确保帮扶决策科学合理。二是完善信息交流与共享机制。搭建东西部协作信息共享平台，协作主体间要定期交流与日常交流结合，及时制定和调整协作内容。同时，利用新媒体平台，宣传和发布东西部协作相关信息，实现政府、市场、社会之间信息互联互通，营造全社会共同参与的浓厚氛围。三是完善利益协调与平衡机制。政府是协作的裁判员、组织员，要成立专门的利益协调机构，建立规范的利益表达和沟通机制，了解各方利益诉求。同时，还要建立规范有效的利益平衡或补偿机制，如生态地区利益平衡机制、农产品产销利益机制、资源高效利用机制、污染防范机制、人才利益补偿机制等。D 61 当代县域经济2023.08 DANG DAI XIAN YU JING JI