新安全格局下平安中国建设制度变迁研究.pdf

作者简介：李明，中共中央党校（国家行政学院）教授，从事重大风险治理研究；陈琛，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，从事安全发展、社区安全治理研究；刘凤，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，从事安全发展、社区安全治理研究。基金项目：国家社会科学基金一般项目（）新安全格局下平安中国建设制度变迁研究李明，陈琛，刘凤 中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部，北京 摘要：安全治理价值诉求与现实需求目标设定是安全治理制度变迁的方向指引，安全治理顶层设计与焦点事件构成安全治理制度变迁的主要驱动力。在此基础上构建安全治理的“目标 驱动”动态分析框架，对平安中国建设制度纵向和横向的体系完善走向、制度文本演化趋向、党领导下“社会长期稳定奇迹”的实现过程进行解读，能够为了解平安中国建设制度变迁与新安全格局的形成，以及深入理解党的二十大报告中关于“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”的战略部署，提供思考视角。进入新世纪以来，中国安全治理历经“备考”的基础奠定、“初考”的体系建立、“中考”的能力提升、“预考”的全面回应、“大考”的现代化答卷等，推动平安中国建设制度从社会治安综合治理、平安中国建设、深化平安中国建设、建设更高水平的制度变迁。从价值诉求、现实需求、顶层设计、焦点事件等视角提出平安中国建设制度的优化路径，并通过技术支撑和基础保障强化实现路径。关键词：新安全格局；平安中国；制度变迁；目标 驱动中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、引言发展和安全治理源于个体的基础需求，伴随人类文明进程，构成人类社会制度设计的基础，并随着认识深化、环境变化、制度内化，衍生出丰富的治理理论和实践。风险社会、乌卡时代（）、综合减灾、韧性治理等理论与实践探索不断丰富。发展和安全的治理基础是制度，制度有效运行为个体和集体行为提供明确预期，减少不确定性进而降低风险，使人类做到“运用制度威力应对风险挑战的冲击”。进入新世纪以来，全球经济发展速度下降，结构性、区域性不均衡加剧，社会发展呈现多元化、网络化趋势，科技进步全面变革、加速迭代，各类风险的复杂性、联动性剧增，对人类安全的挑战加大、影响加深。厘清新时代发展与安全关系，分析安全治理制度的目标设定、驱动力量，把握安全格局变化规律，分析关键变革节点，是新时代接续“社会长期稳定”奇迹的基础。党的二十大报告指出“要坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托”，构成宗旨、根本、基础、保障、依托等“五要素”的新安全结构体系，并提出要“统筹外部和内部、国土和国民、传统和非传统、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全”等“五统筹”的新安全实现路径。“五要素”“五统筹”为报告中提出的“完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”的重要论断奠定了基础。“全球安全治理机制”着眼于总体国家安全的外部安全，是全球安全倡议的关键着力点；“更高水平的平安中国”着眼于总体国家安全的内部安全，是社会长期稳定的主要政策工具。本文将重点从三方面着手，研究新安全格局下的平安中国建设制度变迁规律。首先，要了解“以新安全格局保障新发展格局”的内涵。余潇枫认为主要体现为三个方面：一是突出了安全是发展的前提与保障，把安全的价值排序置于发展之前；二是强调了新安全格局的建构，除重视各安全要素外，还重视安全结构优化与安全体系升级；三是强调安全与发展的统筹，以安全服务于发展、追求更安全的发展。新安全格局与新发展格局之间的关系，内在反映了总体国家安全观和新发展理念间的关系。童星认为新发展理念和总体国家安全观在视角、逻辑、方法论上具有一致性，并从“创新、协调、绿色、开放、共享”视角对两者之间本质关系进行解读。二十大报告中增加了“统筹塑造和维护国家安全”，从制度视角而言，“维护”主要是对现行合理有效的安全治理制度的维持和遵从，“塑造”则是通过制度创新，改革安全治理制度，创设全新的安全治理制度。其次，要了解“新安全格局”这一新时代命题的内涵。新发展格局的内涵外延已有定论，即“以国内大循环为主体，国际国内双循环”。重点在于如何理解新安全格局的基本内涵、外延、保障作用上。新安全格局的内涵可以从安全领域（传统与非传统等）、安全机制（中央和地方）、安全手段（维护与塑造、斗争与合作）、安全范围（国内与国际）等不同维度进行界定。陈向阳认为，新安全格局应该表述为“国内（安全）政通人和、国际（安全）主动有利、国内为主国际为辅、国内国际（安全）良性互动”。赵磊、刘超给出了全面解读，认为推进国家安全体系和能力现代化是新安全格局的核心，需要健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社会治理体系。如果从新安全格局保障新发展格局的视角，则强调内部安全与外部安全的划分方式，及其格局关系的表述，更准确对应了保障对象。最后，要了解“建设更高水平的平安中国”的内涵。早期“平安中国”的经典表述是“平安建设”，强调以“平安创建”为基本抓手。任生心、赵达将早期平安中国的主要内涵解读为“社会治安综合治理”。余潇枫认为，社会与人的安全是“平安中国”的价值基点。中央对新时代深化平安建设作出了新的战略部署，提出了“在更高起点上全面推进平安中国建设”。党的十九届五中全会提出了“建设更高水平的平安中国”。“更高水平”体现了更全面、更系统的大平安，是对更高质量美好生活的诉求，也是对更精准的危机预警能力的要求。“更高水平的平安中国”蕴含着跳出“治乱循环”的国家治理哲学，也是实现经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的表现。胡登良总结了成功推进平安中国建设的经验，分别是坚持以人民为中心、遵循总体国家安全观、创新社会治理体制机制、加强政法部门自身建设。无论是最早的“社会治安综合治理”，还是后来的“平安建设”“平安中国”，乃至今天的“更高水平的平安中国”，平安中国建设对应了国内安全和社会秩序稳定，是新安全格局最重要的内容。二、安全治理制度变迁“目标 驱动”的内生分析框架党的二十大报告中关于新安全格局及其保障新发展格局重要论断，具有深厚的理论渊源和实践基础。两方面构成了新安全格局的有效解释框架：一李明 等：新安全格局下平安中国建设制度变迁研究方面发展和安全基于统一的价值诉求和现实需求，新安全格局形成和发展同样基于这一目标设定；另一方面，平安中国建设的顶层设计和焦点事件的双驱动机制，使新安全格局持续制度化并不断优化。（一）安全治理基础的价值诉求和现实需求目标设定发展和安全是个体需求上升为群体需求，构成国家安全治理主体的价值诉求和现实需求，并制度化成为政策体系。古代社会安全治理合法性的价值诉求中，统治者权力来源上天授予，实现路径上秉承“观乎民心之道”下的代天牧民理念。灾异事件等威胁是“上天示警”的表现，世俗现实需求根本上源于“天道观”。在我国当代国家安全治理实践中，无论是强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，还是强调人民至上、生命至上的“两个至上”原则，都体现了党和政府作为治理主体，坚持以人民为中心的安全治理思想，这是发展和安全共同的价值诉求，也是两者实现有效统筹的基础。同时，发展和安全治理都是从人民群众的基本需求出发，根据社会环境情况进行的治理安排，二者具有相同的现实需求根源。治理主体价值判断和人民群众需求变化影响着发展和安全格局，是理解新安全格局理论和实践渊源与构建方向的主线。社会主要矛盾变化体现公众最关注、最迫切的时代需求，是发展和安全治理的定位、理念、工作内容、实现路径等调整变化的依据。改革开放以来，我国社会主要矛盾转变体现了人民群众基本需求变化，从中更能理解新发展格局和新安全格局的统一性。党的十一届六中全会指出，在社会主义改造基本完成后，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。治理主体关于改变“落后的社会生产”的现实诉求、满足人民“物质文化”基本需要，构成这一阶段的核心任务。这一时期我国经济总量迅速提升，在 年跃升为世界第二大经济体，人民群众的“美好生活需要”日益增长。早期实行先富带后富、先沿海后内陆等非均衡化发展战略，在迅速推进经济发展的同时，也产生内在结构性问题，突出表现为“不平衡不充分的发展”。进入新时代，党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众的需要由“物质文化”转变为“美好生活”，具有了多层次、高水平和更丰富的内涵，体现为人民群众的获得感、幸福感、安全感。而满足人民群众的获得感、幸福感、安全感，既是中国共产党作为无产阶级政党执政的价值诉求，也是人民群众新时代的现实需求，更是政权合法性和人民主体性的高度统一。其中，获得感是指取得某种利益产生的满足感觉，主要取决于发展带来的经济实力和收入水平提升；安全感则是免于风险或危机的恐惧、焦虑而产生的安逸感觉，要通过提升安全治理效能实现；幸福感则是基于获得感、安全感得到满足，而生发的整体性欣喜和愉悦，经济持续发展、安全水平不断提升是人民幸福感的基础和保障。发展与安全的统筹就是基于两者关系的协同，新发展格局与新安全格局内生于社会主要矛盾协调，反映人民群众内在基本需求的变化（作用机制见图 ）。图 发展和安全统一的价值诉求和现实需求目标广州大学学报（社会科学版）年第 期上述逻辑关系中，新发展格局的国内大循环主体作用发挥，要靠新安全格局的社会稳定机制去保障，创造有利于发展的社会环境。平安中国建设及其制度变迁，要通过适应性改革主动应对社会环境变化，以制度的确定性应对威胁的不确定性，主动服从服务于新安全格局的目标。（二）安全治理路径的顶层设计与焦点事件动力机制安全治理主体的价值诉求和现实需求为安全治理确立了目标，但实现安全治理还需要相应的动力机制。一方面治理实施者即现代社会的行政管理者，通过顶层设计体现价值诉求，实现合意的治理变革；另一方面，治理参与者即现代社会的行政相对人，通过焦点事件让安全需求显性化，形成压力倒逼推动制度变革。在以往非均衡改革发展模式下，“摸着石头过河”的改革方式，容易产生局部性、碎片化、被动性问题，亟需全面性、系统性、主动性的顶层设计弥补。党的十八届三中全会决定“研究全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”。国家安全治理体系是在党领导下的国家安全制度体系，国家安全治理能力则是运用制度管理国家安全各方面事务的能力。习近平总书记在 年 月 日中央党校的省部级主要领导干部贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班讲话中指出，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。薛澜认为，针对过去一段时间中国改革出现的碎片化现象，本轮中国深化改革的特点就是突出了顶层设计与系统推进。他还认为，理念、体制、机制、工具等是应急管理顶层设计的四个关键问题。我们从应急管理体制改革的顶层设计可以探知国家深化体制改革的全面性、系统性和主动性。安全治理体系作为维护社会稳定的制度设计，其运行构成了安全治理能力的重要方面。安全治理制度变迁要适应安全形势变化，除顶层设计这一驱动各类制度体系变迁和能力提升因素外，尤其表现为焦点事件倒逼推进的动力机制，这也是新的历史时期应急管理以提升适应性为中心进行的整体性变革。早期的安全治理多呈现事件型治理特征，也就是通过资源动员进行被动型治理。疫情、汶川地震、新冠病毒疫情等重大事件，往往通过缺陷暴露机制凸显问题，针对问题制定并实施改进方案，形成制度变迁，推动治理体系进步，丰富安全治理内涵。顶层设计主动推动回应安全治理主体的价值诉求，焦点事件压力倒逼回应行政相对人的现实需求。这种双驱动机制共同推动了安全治理制度变迁及实施，且这种变迁是循环进行的。一次循环完成后，随着形势发展变化，会重新酝酿形成新的风险，出现新的焦点事件，顶层设计随之改进并促进制度变革，新一轮制度变迁优化循环形成（作用机制见图 ）。图 安全治理制度变迁作用机制（三）安全治理制度变迁的内生分析框架新安全格局与新发展格局的最终目标，反映了整体安全治理上的价值诉求，又取决于人民群众现实的安全需求。安全治理制度变迁及其价值诉求与现实需求的动态平衡，要靠顶层设计推进和焦点事件倒逼的双向驱动，形成新安全格局下平安中国制度变迁的“目标 驱动”分析框架（见图 ）。李明 等：新安全格局下平安中国建设制度变迁研究图 安全治理制度变迁的“目标 驱动”分析框架从制度变迁起始看，新安全格局下平安中国建设制度的变迁呈现了焦点事件和顶层设计的双向驱动机制。焦点事件使安全治理中的问题得以集中暴露显现，引发注意力聚焦效应，这种聚焦直接促成对制度规范改进点的反思评估；系统性的反思评估为形成有针对性的改革方案奠定基础；来自社会和行政系统的矛盾压力具有紧迫性，倒逼解决方案的出台，直至制度改革创新完成。顶层设计推进则是基于现实环境形式的判断，形成了变革思路，主动寻求机会进行变革；通过梳理风险隐患、缺陷短板，理性分析制度缺陷，化解体制机制的矛盾点、疏通堵点；寻求宏观层面整体调整。从制度变迁实现过程看，改革初期对安全治理对象具有认识的局限性，制度变迁驱动机制以被动的事件驱动为主，“摸着石头过河”成为普遍做法。进入新时代后，两类驱动机制往往叠加作用，共同推进安全治理创新与制度变革。安全治理制度变迁和有效运行、“平安创建”工作有效开展、静态的制度体系成为动态的实施行为，共同构成了当代治理中“活的制度”，推动了社会安全稳定的实现，为新安全格局奠定了国内安全基础。从价值和需求实现目标上看，人民群众价值和需求变化影响着安全治理格局，这是理解新安全格局理论渊源的主线。安全治理价值具有终极价值特性，是指事物发生发展的终极目的、最终意义。马克思主义以人民大众、全人类的立场为根本立场，其终极价值是实现人的自由全面发展。新安全格局的目标分为价值侧和利益侧，这两个层次的目标都要统一到维护人民群众的安全需要的基础上。三、“目标 驱动”框架下平安中国建设制度变迁历经考验与新安全格局形成基于统一的价值诉求和现实需求目标，加上顶层设计主动推进和焦点事件倒逼的双向驱动，构成安全治理“目标 驱动”框架。平安中国建设制度经历一次次重大风险挑战考验，新世纪以来通过持续迭代升级，发展为新时代建设更高水平的平安中国，并推动新安全格局的丰富完善，构成了制度优化的全新路线图。（一）社会治安综合治理“备考”的基础奠定改革开放前期，各方面刚刚恢复重建，面对着应对更大风险挑战的“备考”。频繁发生、数量巨大、情节严重的社会治安案（事）件，威胁人民群众人身和财产安全，形成了压力倒逼，逐步推动体制机制设计转型。当时，整体安全治理内容集中在社会治安，采取了“依法严厉打击刑事犯罪分子活动”（即“严打”）举措，并分别在 年、年和 年，在全国范围内三次开展“严打”斗争。通过 年“严打”斗争，遏制了严重影响社会安全的犯罪活动，全国安全形势根本好转。年，根据社会治安案（事）件发生的新形势，中共中央、国务院及时作出 关于加强社会治安综合治理的决定，并由七届全国人大常委会第十八次会议通过，为社会治安综合治理全面开展奠定了法律基础。同期，中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，下设办公室，与中央政法委机关合署办公，为工作开展奠定了体制基础。通过严打斗争，形成齐抓共管局面，保证社会广州大学学报（社会科学版）年第 期治安基本稳定，促进改革开放和现代化建设顺利进行。年，中共中央、国务院下发 关于进一步加强社会治安综合治理的意见，确立“打防结合，预防为主”的方针，加强基层基础建设，尤其是落实责任制，由社会治安综合治理委员会（简称“综治委”）开始对各地进行综合治理考核，通过量化机制将压力和激励层层传导，推动了工作开展。这一时期的安全治理内容，虽较之前从主体、内容、方式上更强调综合治理，但基本上仍停留在社会治安方面。（二）“非典”疫情“初考”的体系建立 年，突如其来的“非典”疫情，是对新世纪我国安全治理的“初考”。在发挥全国一盘棋制度优势的同时，也暴露了经济社会发展的治理短板、弱项和缺失，尤其是突发公共事件应急管理不足，引发对整个安全治理体系的全面重视。通过事件倒逼机制，开展了有针对性的顶层制度设计，将行之有效的优势做法固定化、制度化，应急管理开始起步。事后针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全类事件，逐步形成系统性的应急管理预案、体制、机制和法制的制度文本，即“一案三制”。“一案三制”是安全治理改革的主要文本，也是“非典”疫情“初考”的标志性改革成果，更是应对当年重大疫情的安全治理“答卷”。年 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央政法委、中央综治委 关于深入开展平安建设的意见，提出了开展平安建设的要求，但平安中国的提法并未真正进入政策层面。当时的浙江省开始平安建设创新实践，提出了平安浙江概念，并逐步拓展到自然灾害、安全生产等更广阔领域。年 月，浙江省委理论中心组学习会上，时任浙江省委书记的习近平首次提出“平安浙江”设想，浙江省委文件中，首次正式提出“打造平安浙江”的要求。习近平在浙江省委十一届六次全体会议报告中指出：“我们提出的 平安，不是仅指社会治安或安全生产的狭义的 平安，而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义 平安。”浙江也是在全国最早提出并部署大平安战略的省份。这一时期一些地方也开始了改革进程，实现了从单一到综合、从临时性到制度化、从封闭到开放、从应急到保障的转变，也为后续各类改革奠定了基础。基于发展和安全的关系视角，张海波、童星认为，改革开放以后，安全与发展一直是一对具有张力的价值目标，但通过“非典”事件后将安全平行于发展，在政府日常管理职能之外，又赋予其应急管理职能，前者旨在促进发展，后者重在保障安全。浙江等地平安建设中，将政治、经济、社会、安全生产等更广泛的安全事项，也纳入平安建设范畴，逐步确立大平安的创新理念。（三）汶川特大地震“中考”的能力提升 年汶川特大地震考验，是对整个安全治理体系的“中考”。地震灾害的救援及灾后重建中，我国发挥集中力量办大事的体制优势，取得抗震救灾的伟大胜利。但也显示了基层应急能力仍有巨大提升空间，尤其是在充分发挥基层第一响应人、应急志愿者作用，建立邻里守望相助的基层治理体系等方面，带来了制度变迁方向性变革压力。年芦山地震的抗震救灾中，这种制度变革趋势和压力，初步推动了地方救灾主体地位确立，由中央总动员转为地方负总责的转变。与此同时，社会力量灾害救援参与也在事件驱动下迅速发展起来。年由此被称为中国公益发展的“元年”，社会力量参与不断发展起来，成为救援与重建过程中的重要部分。汶川特大地震发生后，公众参与灾害治理热情很高，民间救援力量空前活跃，志愿者体系开始逐渐介入其他类型事务，为应急管理体系和能力现代化奠定了基础。（四）新时代深化改革“预考”的全面回应进入新时代，“平安中国”内涵不断丰富扩展，系统性、统筹性不断增强，是对应急管理体系乃至整个安全治理体系的“中考”。党的十八大正式提出“深化平安建设”的要求，建设“平安中国”开始成为政法工作目标。平安建设首次在国家层面上全面拓展到政治、经济、社会等更广阔领域，并为平安建设从李明 等：新安全格局下平安中国建设制度变迁研究地方举措上升为国家治理方略奠定了基础。年月，全国政法工作电视电话会对平安中国建设作出部署。年 月，党的十八届三中全会作出 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，并在社会领域提出了治理体系和治理能力现代化目标。其中，安全治理是社会治理体系和治理能力重要构成，涉及各个领域各个方面。年 月，党的十八届四中全会指出了我国制度建设方面的十三个显著优势，提出“运用制度威力应对重大风险挑战的冲击”，与法治中国建设目标结合，正式提出了全面推进平安中国建设的战略目标与定位。随着对安全治理认识的进一步深入，年 月，习近平总书记就加强和创新社会治理提出“完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国”这一全新重要论断。在党的十九大报告中，习近平总书记再次提出“建设平安中国”，并就新时代平安中国建设目标任务进行了深入阐述。平安中国建设理论及实践关注整体安全水平提升，是安全治理的重要内容。价值归属上，新时代平安中国建设的着眼点在于确保国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业，将社会治理的方方面面含括在内，以整体的、联动的动态协同部署，实现安全水平的全面提升；理念布局上，平安中国建设的着力点在于构建大安全格局，将平安中国建设融入“五位一体”总体布局，实现各领域安全的同步推进是基本工作原则；方法路径上，平安中国建设从微观的实践视角出发，注重基层组织建设、基础工作推进、基本能力提升，将防范化解各领域突出风险作为重点，强调源头预防、主动作为，在共建共治共享中回应人民群众安全关切。（五）新冠病毒疫情“大考”的现代化答卷党的十九届四中、五中全会进一步明确提出了“更高水平的平安中国”建设目标，平安中国建设制度改革进入了崭新历史阶段。年党和国家机构改革中，党中央主动进行顶层设计，开始了社会治安综合治理、应急管理体制等安全事项改革。改革方案中，不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室，由中央政法委统一承担相关职能。同时，整合十三个部门，组建了应急管理部。这不仅体现为防范化解重大安全风险、健全公共安全体系、整合优化应急力量和资源，也促进了大部制改革深入推进中各领域安全职能的强化，并由中央全面深化改革委员会承担的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、监督落实职责能动地推动压实。在顶层设计和事件驱动型改革共同作用基础上，这种积极主动的改革成效凸显。年以来，面对新冠病毒疫情的“大考”，国家进一步改革优化公共安全体制机制，给出了应急管理体系和能力现代化的答案。在党的二十大报告中，提出了“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”的论断。新的历史条件下，各类矛盾风险多发叠加、社会对安全的需求不断提升，总体国家安全观为中国式现代化的持续推进提供安全稳定政策环境，平安中国建设也需要向纵深推进。“十四五”规划与党的二十大对建设“更高水平的平安中国”作出战略部署，年 月，习近平总书记指出，要“全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”，为理解“更高水平的平安中国”，把握制度变迁发展方向，提供了指引。“更高水平的平安中国”在价值目标上，要更加有助于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，满足人民群众的获得感、幸福感、安全感；在战略部署上，要树立总体国家安全观，防范化解重大风险，构建防控风险、化解矛盾的完整链条，强化系统治理、全过程治理；在实现方式上，要以科技为保障，推动平安中国建设中的智慧决策、智慧管理、智慧服务，推动科学的、主动的治理；在实现路径上，要以法治思维和法治方式推动平安中国建设，促进政府内部协调联动、政府、市场、社会合作，提升共建共治共享水平，将制度优势转化为平安中国建设的强大效能；在实现过程上，“更”反映了在原有基础上继续发展推进的过程，体现出持续优化的动态要求。“更高水平的平安广州大学学报（社会科学版）年第 期中国”重点聚焦国内安全需要，蕴含着价值化、系统化、智慧化、可衡量、持续优化等内涵，是根据时代发展持续改革创新的动态过程。四、“目标 驱动”框架下安全治理制度优化与“社会长期稳定”奇迹形成平安建设制度体系由最初社会治安综合治理方面，扩展到政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，并表现在“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局中。基于安全治理“目标 驱动”解释框架，通过不同层次的区域、领域出台制度规范，形成一整套制度体系。平安治理实践不断丰富，向着价值化、可衡量化、智慧化、系统化方向优化，为“社会长期稳定”奇迹形成奠定了基础。（一）平安中国建设制度结构体系的走向在平安中国建设制度体系的发展过程中，基于安全治理“目标 驱动”的整体解释框架，以全面推进平安中国建设，维护社会安全稳定为总要求，更多主体参与，渐进推进制度完善，配套执行监督机制形成有效制约。制度不止于静态的文件文本表述，也是指动态发展与实际运转过程，没有实际运转并发挥作用的制度并未发生效用，也难称之为制度。为保证制度运转，制度文本、主体遵行、执行监督三要素不可或缺；三要素互动中，“活的制度”得以实现（见图 ）。图 制度运转的作用机制纵向上，各个层级党委政府都基于价值诉求、现实需求，在顶层设计、焦点事件驱动下，开始了区域性制度建设。最初的区域性制度源自于地方创新实践，江苏省委省政府最早于 年 月就开展了“建设平安江苏、创建最安全地区”活动，开启了平安创建先河，此后各地平安建设开始起步。年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了 中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见，将平安建设作为加强社会治安综合治理工作的制度化、全局化、指标化的重大举措。文件正式要求要重点开展好平安县（市、区）创建活动，进而开展好平安市（地）、平安省（区、市）创建活动，推动开展多层次、全领域平安建设。浙江、山东、北京等地也陆续开展了冠以区域单元名称的平安创建活动，制定了整个区域平安创建的纲领性、制度性文本方案。如内蒙古自治区较早于 年发布 关于深入开展平安建设和安全稳定创建活动的实施意见，武汉市 年发布 关于推进全市智慧平安小区建设的工作方案，苏州市 年发布 苏州市平安建设条例 等，都属于各个不同时期的区域性平安制度。纵向上的区域性平安建设制度实践，从江苏省起步，后来发展到各地的省域、市域、县域、街乡镇、村社小区等，多层级的平安中国建设区域性制度相继出台并不断深入细化，各地良好的治安环境形成，构成了我国“社会长期稳定”“经济快速发展”“两大奇迹”的基础保障。横向上，行业性、分领域的制度建设深入进行，同纵向的区域性平安建设一起，织就了“纵向到底，横向到边”的社会安全网络。其中，行业性、领域性平安中国建设制度不断丰富，有效推进了各个行业和领域的安全与发展，也是从平安中国建设到统筹发展和安全的雏形。其中比较典型的，如教育部的“平安校园”建设，农业部的“平安农机”“平安渔业”“平安农村”等建设，交通部关于公路水运工程的“平安工地”“平安智慧高速公路”建设，卫生部（卫计委、卫健委）的“平安医院”创建，民政部的“平安边界”建设等。这种行业性、分领域的制度建设，进一步将平安建设的任务进行了主体上的分解，使得平安建设在各个层面上得以贯彻落实。（二）平安中国建设制度文本演化的趋向 指标化、定量化社会治安综合治理是平安中国建设制度的前李明 等：新安全格局下平安中国建设制度变迁研究身，强调平安考核指标，坚持平安创建作为抓手，指标化、定量化的文本一直是平安建设制度的显著特色。党的二十大报告中“更高水平的平安中国”论断中的“水平”，表明平安中国建设的定量化及可衡量性。这种“水平”要求将人民群众的安全需要作为基本的评价标准，设定的指标也是以各地进行的安全感评价为依据。习近平总书记指出，要“把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，努力解决深层次问题，着力建设平安中国”。平安创建范围、评估指标、创建流程、绩效考核等具体举措，呈现了显著定量化、标准化的特色。平安中国建设配套的监督制约体系也在不断发展，为相关制度落实与实践推进提供了监督激励机制，有效保证了制度的执行。如浙江省平安建设指数包含一百余项内容，对平安建设有功人员进行行政奖励，以此推动相关工作运转质效的提升。农业农村部 年开始的“平安渔业”创建活动中，“平安示范县”分沿海和内陆。其中沿海示范县的一级指标 大类，二级指标 项；内陆示范县的一级指标 大类，二级指标 项。法治化、规范化随着平安中国建设制度体系的不断完善延展，其规范程度也得到进一步提升。在文本形式上，早期云南（）、新疆（）等地出台了地方性法规，但局限在社会治安等内容上。世纪初，中央开始平安建设工作后，文本从规范性文件到规章法规，逐步规范升级。前期绝大部分地方党委政府都出台了平安建设指导意见类的规范性文件，随着工作的深入推进，多地发布了地方规章或法规（详见表 ），将平安建设纳入法治化、规范化轨道。这些地方在制定平安建设法规规章等制度体系的同时，通过有效的风险防范、社会参与、监督考核等体制机制设计，使平安建设制度成为“活的制度”，实现了由“法制”向“法治”的转换。表 部分地方出台的平安建设地方法规情况时间名称主要内容其他 深圳经济特区平安建设条例工作职责、基础建设、重点防控、社会风险防范与矛盾化解、基层服务与管理、公众参与、考核与奖惩等废止了 年的社会治安综合管理条例 新疆维吾尔自治区平安建设条例机构职责、组织实施、社会参与、创建表彰、监督考核、法律责任等废止了 年的社会治安综合管理条例 广东省平安建设条例基础建设、社会风险防控、重点防治、社会矛盾纠纷化解、社会参与、监督与责任废止 年省人大关于深化平安广东建设的决定 天津市平安建设条例共同治理、政治安全维护、社会风险、公共安全保障、保障与监督废止了 年的原社会治安综合管理条例 苏州市平安建设条例风险防范、重点治理、社会参与、监督保障等无 长沙市平安建设条例基础建设、风险防控、重点防治、矛盾纠纷化解、社会参与、区域协作、监督与责任无 江西省平安建设条例机构职责、基层和基础建设、风险防控和矛盾化解、专项治理和重点监管、社会参与、监督和奖惩等废止 年制定的社会治安综合管理条例注：根据各地人民政府公报进行的汇总；截至 年 月，浙江、甘肃、山西等省份的平安建设的地方性法规已经提交草案并准备出台。（三）平安中国建设制度中“两大奇迹”的保持中国历史上经济发展和社会稳定的长期失衡，内在反映了安全治理的“目标 驱动”框架，同时为该框架提供了反面例证。新中国成立以来，党领导人民创造了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，并经历改革开放后长期保持，新时代质量提升，广州大学学报（社会科学版）年第 期其背后逻辑是“目标 驱动”框架的有效平衡统筹。几千年中国历史的治乱循环中，首先是安全治理的“目标 驱动”下的治理者价值诉求和人民群众的现实需求冲突。如古代荒政治理中赋予了灾害、异象以“天象示警”表征，形成灾害后果“天谴论”思想，救灾中首先要做的举措是“弭禳”，也就是历数执政过失，祈祷上苍，而非先期救助、应急救援。其次，在安全治理的“目标 驱动”框架中，焦点事件压力倒逼与顶层设计方向的矛盾。根源是政权合法性的矛盾，通过焦点事件倒逼产生的改革，反映在顶层设计上往往是表面化、“治标”的制度变迁，无法消除社会危机的根源。再次，安全治理的“目标 驱动”框架的目标、驱动之间存在脱节。焦点事件发生威胁时，统治者对民众的认知最多停留在“水能载舟，亦能覆舟”的工具论视角，并未从民众现实需求考量，更不会从根本性的价值视角进行顶层设计调整。古代社会难以维持长期稳定，经济、科技和文化诸领域的发展积累经常性被打断，一些打基础、重连续、利长远的事业难以维系。“为什么资本主义和现代科学体系起源于西欧而非中国”的李约瑟之谜，也反映了“目标 驱动”的失衡。安全稳定不可持续反过来制约发展，发展滞后又使公众迫于生计倒逼治理主体改变现状，加剧了社会不稳定，形成发展和安全的恶性循环。新时代“两大奇迹”有了全新内涵，需要统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局，为安全治理“目标 驱动”框架的实现奠定了坚实基础。构建新发展格局中，提高人民生活品质，是畅通国内大循环的出发点和落脚点，也是国内国际双循环相互促进的关键联结点。适应人民群众需求变化，努力办好各项民生事业，让老百姓的日子越过越好，是社会主义生产的根本目的。有学者认为，构建新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全，市场主体安全是最具基础意义的安全，财政安全是最具底线意义的安全。从推进高质量发展目标而言，构建新发展格局本身就是一种安全需要。改革开放以来，我国以要素低成本、出口导向型工业化战略和非均衡性发展战略，实现了经济高速发展。早期发展模式具有较强外向型特点，受益于但也容易受制于全球经济体系。在当前国际经济持续低迷的形势下，依赖这种模式的发展难以维系。从宏观经济视角，大量的国际贸易顺差意味着对国际市场、他国经济的高度依赖，也容易使我国发展面临国际市场波动、他国贸易政策的压力，发展模式本身也会带来安全问题。自 年以来，我国货物进出口顺差逐年增加，对外贸易的持续发展，与其他国家贸易摩擦及国外不合理限制制裁等增加，甚至超越经济范畴扩散到广泛领域，对国家安全造成严峻威胁。同时，内需也直接反映着人民群众的生活水平。如国内循环不畅，难以有效保障人民群众生活质量，则会影响国内稳定，加剧国内安全压力。“我们只有加快构建新发展格局，才能夯实我国经济发展的根基、增强发展的安全性稳定性，才能在各种可以预见和难以预见的狂风暴雨、惊涛骇浪中增强我国的生存力、竞争力、发展力、持续力，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中断，胜利实现全面建成社会主义现代化强国目标。”新发展格局本身具有极强的安全意涵，不仅是国际贸易、国际市场等因素考量，更是可持续发展的必然。习近平总书记指出，年国际金融危机是我国发展格局演变的一个重要分水岭。面对严重的外部危机冲击，我们把扩大内需作为保持经济平稳较快发展的基本立足点，推动经济发展向内需主导转变，国内循环在我国经济中的作用开始显著上升。新时代“两大奇迹”的持续维护，有赖于新发展阶段、新发展理念、新安全格局和高质量发展的“三新一高”新时代发展思想，同样也取决于新安全格局形成的外生要素。进入新发展阶段，国家安全也面临新环境、新问题而进入新阶段，新安全理念在此形势下逐步形成并不断发展起来。在党领导人民奋斗的百年历程中，国家安全的内容从军事安全逐步扩展到以经济发展促进国家安全，进一步发展为统揽全局、系统协同的总体国家安全观。作为一个内涵李明 等：新安全格局下平安中国建设制度变迁研究不断丰富发展的思想体系，总体国家安全观准确把握当前国家安全形势，对我国发展及治理中需要予以关注的要素和关系进行全面整体部署，坚持系统思维，将国家安全贯穿党和国家工作全领域、全过程。这种发展治理思想在现实中得到延续并不断强化，最终形成了构建新安全格局的战略构想与实践部署。党的二十大报告体现出将安全贯穿到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，着力构建大安全格局的基本原则要义。“坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托”是新安全格局推进的主要框架和主体进路。五、新安全格局下平安中国建设制度优化路径新安全格局保障新发展格局，需要分析新发展格局之“新”，这体现为与新发展阶段、新发展理念共同构成的“三新”之“新”的内涵中；与之相应的“更高水平的平安中国”的“高”，则适应了“高质量发展”中的“高”。新安全格局、平安中国建设制度要从“目标 驱动”框架出发，与发展上的“三新一高”相适应，要从安全治理环境、理念、路径等方面进行全面改革。（一）价值诉求主导平安中国建设制度模式转型党的二十大报告中，首次将公共安全治理、社会治理内容置于国家安全下论述，反映出通过加强社会治理，实现国家安全和社会稳定目标的制度设计取向。人民安全反映出国家安全体系和能力现代化的价值诉求，也是各项工作的出发点和落脚点；提升人民群众的获得感、幸福感、安全感反映了安全的现实需求，是建设更高水平平安中国的首要价值。通过增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危，推动公共安全治理模式从事后应急向事前预防转型。这种转型要建立健全风险研判、风险评估、风险决策、风险防控、风险协同治理等有效机制，加强研判、评估、处置等专业队伍建设，完善预案体系，加强日常培训和演练。始终坚持系统思维，全面识别和化解各领域、各环节风险；坚持问题导向，紧盯重点领域、抓住主要矛盾，减少安全方面的短板弱项，以事件牵引促进相关制度改进完善，提升学习能力，主动推进变革，从而更好地提升安全水平。（二）现实需求推动平安中国建设